劉清政

摘要：伴隨時(shí)代的發(fā)展和社會(huì)的不斷進(jìn)步，各種新型投資管理模式和項(xiàng)目建設(shè)模式如雨后春筍般出現(xiàn)，其對(duì)國(guó)家和社會(huì)的建設(shè)做出了一定的貢獻(xiàn)，也為人民生活質(zhì)量的提高和幸福生活的構(gòu)建奠定了基礎(chǔ)。PPP模式是近年來(lái)由國(guó)外引進(jìn)的一種流行項(xiàng)目建設(shè)管理模式，其對(duì)于我國(guó)社會(huì)的發(fā)展也產(chǎn)生了積極的影響，但同時(shí)也伴隨了一定的風(fēng)險(xiǎn)。本文將針對(duì)PPP的風(fēng)險(xiǎn)控制問(wèn)題進(jìn)行分析探討，目的在于促進(jìn)這種模式的不斷完善和發(fā)展，為我國(guó)社會(huì)的建設(shè)提供更加有力的保障。

關(guān)鍵詞：PPP模式；風(fēng)險(xiǎn)；控制策略

PPP模式在我國(guó)的推廣和應(yīng)用一方面有效的減輕了地方政府的財(cái)政壓力，另一方面也滿足了社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，提高了投資效率，增強(qiáng)了資金使用效力，對(duì)于我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)生活都產(chǎn)生了積極的影響。從哲學(xué)角度和社會(huì)發(fā)展實(shí)際角度來(lái)看，任何對(duì)社會(huì)發(fā)展有益的事物同時(shí)也是存在反面影響的，PPP亦然，除了對(duì)社會(huì)積極影響外，其中也存在一定的風(fēng)險(xiǎn)因素。本文將從風(fēng)險(xiǎn)控制方面進(jìn)行剖析，目的在于趨利避害，促進(jìn)PPP在我國(guó)的發(fā)展。

一、PPP概念及應(yīng)用情況

PPP模式（Public-PrivatePartnerships），即“公私合作伙伴關(guān)系”，是一種公私合作的運(yùn)營(yíng)投資模式。PPP模式的參與者可以包括政府、社會(huì)資本方以及融資方等各個(gè)方面，在合同中約定好權(quán)利和義務(wù)，以及各方需要承擔(dān)的責(zé)任，最大限度的利用資源，優(yōu)化資源配置，有利于社會(huì)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及企業(yè)最大利益的獲得。

PPP模式是由國(guó)外引入，就目前在我國(guó)應(yīng)用現(xiàn)狀來(lái)看，其密切了企業(yè)與政府之間的關(guān)系，緩解了政府的財(cái)政壓力，加快了社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，也滿足了自身發(fā)展的需要，對(duì)于企業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。但不可否認(rèn)的是，在PPP模式推進(jìn)中，其中也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題，政府與企業(yè)雙方都難辭其咎。因此，不斷加強(qiáng)對(duì)PPP模式的研究和創(chuàng)新，趨利避害，規(guī)避其中風(fēng)險(xiǎn)，讓其為我國(guó)社會(huì)的發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)是我國(guó)改革的當(dāng)務(wù)之急。

二、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）政府決策失誤的風(fēng)險(xiǎn)

這是PPP項(xiàng)目中一個(gè)重要的風(fēng)險(xiǎn)。首先，政府也是由眾多工作人員組成，集體決策也可能出現(xiàn)失誤，而且這種錯(cuò)誤在所難免，是人就會(huì)犯錯(cuò)誤。因此，政府決策失誤也是其中存在的一個(gè)重要原因。由于政府的決策程序不規(guī)范、缺乏對(duì)PPP項(xiàng)目的合作經(jīng)驗(yàn)等原因，從而造成前期信息準(zhǔn)備不足和對(duì)項(xiàng)目沒(méi)有充分了解，這些都會(huì)導(dǎo)致政府決策有失偏頗，出現(xiàn)決策失誤的情況，從而引起PPP項(xiàng)目產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。

（二）政府信用風(fēng)險(xiǎn)

政府信用問(wèn)題是一個(gè)涉及全社會(huì)的問(wèn)題，是一個(gè)較為嚴(yán)重的問(wèn)題。政府信用直接影響政府形象，對(duì)于政府公信力來(lái)講是一個(gè)巨大的挑戰(zhàn)。但在實(shí)際工作中，政府失信的情況也是時(shí)有發(fā)生的，尤其是針對(duì)PPP這種合作模式。其中原因眾多復(fù)雜，我們?cè)诖瞬蛔龇治?，僅針對(duì)其中特殊情況進(jìn)行說(shuō)明，這種不可抗力的原因是客觀存在的，更是作為社會(huì)管理的主體政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。例如，某公司投資建設(shè)的一座跨江大橋，項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后擬采用收取通行費(fèi)的形式運(yùn)營(yíng)。但在運(yùn)營(yíng)五年后，政府不顧社會(huì)資本方的強(qiáng)烈反對(duì)，在離收費(fèi)大橋僅幾公里的地方又新建了另外一所大橋，且免費(fèi)通行，因此社會(huì)資本方收回投資就無(wú)從談起，造成了巨額的虧損。

（三）項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)

PPP是政府和社會(huì)資本方進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)的一種新型項(xiàng)目開(kāi)發(fā)模式。按照慣例，通常由政府提供開(kāi)發(fā)用地以及政策，由社會(huì)資本方進(jìn)行項(xiàng)目投資和實(shí)際運(yùn)營(yíng)，取得利益后可以按照比例進(jìn)行科學(xué)配比利益。但這其中存在一個(gè)融資的風(fēng)險(xiǎn)，而這種風(fēng)險(xiǎn)主要是由社會(huì)資本方造成的。企業(yè)通過(guò)項(xiàng)目進(jìn)行融資，但結(jié)果未知，雖然進(jìn)行PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)的公司往往都是實(shí)力雄厚，具有較強(qiáng)資本的企業(yè)，但任何企業(yè)都無(wú)法避免財(cái)務(wù)緊張和融資，而對(duì)于融資結(jié)果的不確定導(dǎo)致PPP項(xiàng)目無(wú)法落實(shí)和開(kāi)工。特別是2018年多部委陸續(xù)下發(fā)的各種文件，規(guī)范金融機(jī)構(gòu)的同時(shí)對(duì)社會(huì)資本方PPP項(xiàng)目的融資造成了巨大的影響。同時(shí)，對(duì)于在項(xiàng)目開(kāi)發(fā)過(guò)程中，可能存在項(xiàng)目管理失控的情況，從而造成PPP項(xiàng)目的失敗。

（四）不可抗力風(fēng)險(xiǎn)

這種風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率實(shí)則不大，但其作為一種潛在的風(fēng)險(xiǎn)因素，也必須加以考慮和分析。其中的不可抗力主要指自然災(zāi)害、國(guó)內(nèi)形勢(shì)不穩(wěn)以及戰(zhàn)爭(zhēng)等外部因素影響。一旦出現(xiàn)不可抗力因素，PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可想而知。無(wú)論是政府還是社會(huì)資本方，都無(wú)法履行相關(guān)的義務(wù)和責(zé)任。例如我國(guó)5·12的汶川地震、剛剛發(fā)生美國(guó)對(duì)于敘利亞的軍事打擊，這種不可抗力的發(fā)生將會(huì)直接導(dǎo)致PPP項(xiàng)目的流產(chǎn)。

三、PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制策略

（一）加強(qiáng)政府監(jiān)管與治理，提高政府信用

針對(duì)我國(guó)而言，政府是黨和國(guó)家對(duì)于社會(huì)管理的基本組織。在PPP項(xiàng)目中，各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目本身的監(jiān)管與治理，不斷提升政府信用，加強(qiáng)管理效力，全面推進(jìn)PPP項(xiàng)目的落實(shí)。首先，針對(duì)PPP項(xiàng)目，設(shè)置專門的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要具有足夠的權(quán)限和綜合監(jiān)管能力。主要表現(xiàn)有二，第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立性，在政府管理之下，監(jiān)管機(jī)構(gòu)獨(dú)立于其他組織存在，專門對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)管，權(quán)力具有獨(dú)立性，獨(dú)立于被監(jiān)管人，不受政府其他部門管理，針對(duì)PPP項(xiàng)目，給予足夠的權(quán)限與管理范圍；第二，除了獨(dú)立性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要具有綜合性，針對(duì)某個(gè)PPP項(xiàng)目，監(jiān)管機(jī)構(gòu)要能夠獨(dú)立處理監(jiān)管問(wèn)題的各個(gè)領(lǐng)域，避免了與其他部門執(zhí)法和監(jiān)管出現(xiàn)重復(fù)和交叉，提高監(jiān)管效率，保證PPP項(xiàng)目穩(wěn)定發(fā)展，只對(duì)監(jiān)管部門負(fù)責(zé)，而監(jiān)管部門直接對(duì)政府負(fù)責(zé)，減少組織管理層級(jí)，提高施政效率。

此外，要加強(qiáng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的內(nèi)部控制和建設(shè)，保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員的素質(zhì)和德行品質(zhì)。政府作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的直接上級(jí)和管理者，要不斷完善監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)，保證監(jiān)管質(zhì)量，提高PPP項(xiàng)目的落實(shí)力度。

（二）創(chuàng)新融資模式

融資是企業(yè)發(fā)展的必然，尤其是大型企業(yè)，必要的融資能夠提高企業(yè)發(fā)展?jié)摿?，為企業(yè)發(fā)展助力，同時(shí)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。而PPP項(xiàng)目是政府與企業(yè)的密切合作項(xiàng)目，通常項(xiàng)目規(guī)模較大，投入資金量較大，工期也較長(zhǎng)，因此，融資是企業(yè)的必然選擇。而針對(duì)融資的風(fēng)險(xiǎn)因素，企業(yè)要不斷創(chuàng)新融資方式與方法，不斷提高融資效率，保證項(xiàng)目的推進(jìn)。首先，PPP項(xiàng)目有政府參與，較其他大型工程相比，其還是具有相當(dāng)?shù)谋ＷC性。企業(yè)可以通過(guò)跟當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)金融機(jī)構(gòu)合作，由于有政府作為保障，可以獲得傳統(tǒng)金融行業(yè)的優(yōu)先保障，對(duì)于PPP項(xiàng)目給予大力的支持，這對(duì)于PPP項(xiàng)目的融資具有重大意義；此外，在如今高速發(fā)展的社會(huì)，互聯(lián)網(wǎng)獲得高速發(fā)展，已經(jīng)深入到社會(huì)各個(gè)方面，互聯(lián)網(wǎng)金融的出現(xiàn)給予企業(yè)發(fā)展更多的融資渠道，互聯(lián)網(wǎng)金融的發(fā)展讓企業(yè)獲得更為廣闊的平臺(tái)，對(duì)于實(shí)體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生十分重大的影響，但互聯(lián)網(wǎng)金融較傳統(tǒng)金融行業(yè)相比，穩(wěn)定性與安全性仍然存在欠缺。此外，隨著政策的不斷出臺(tái)，資產(chǎn)證券化、信托融資、政府引導(dǎo)基金等多種融資方式，為PPP項(xiàng)目的融資提供了更多的選擇。因此，要合理利用多種渠道進(jìn)行融資，保證PPP項(xiàng)目的施工進(jìn)度。

（三）完善PPP項(xiàng)目信貸防范體系

PPP項(xiàng)目作為政府與企業(yè)合作的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程，其重要意義不言而喻，可謂是關(guān)乎國(guó)計(jì)民生。因此，保證PPP項(xiàng)目質(zhì)量和進(jìn)度，是政府和企業(yè)共同的責(zé)任。針對(duì)其中存在的風(fēng)險(xiǎn)，雙方要共同努力，將其中風(fēng)險(xiǎn)降到最低，保證項(xiàng)目的有效落實(shí)。

首先，以政府為主體，建立監(jiān)管機(jī)構(gòu)，將PPP項(xiàng)目落到實(shí)處，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的內(nèi)部控制，提高管理效率，切實(shí)有效的確保項(xiàng)目?jī)?nèi)控機(jī)制有效發(fā)揮；其次，無(wú)論是政府還是企業(yè)，都要樹(shù)立風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)，提高風(fēng)險(xiǎn)抵御能力，做好風(fēng)險(xiǎn)預(yù)案，針對(duì)可能潛在的風(fēng)險(xiǎn)作出科學(xué)的預(yù)判，保證一旦風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)，可以及時(shí)啟動(dòng)預(yù)案，不影響項(xiàng)目進(jìn)度的情況下做好風(fēng)險(xiǎn)平穩(wěn)過(guò)渡；最后，要不斷完善風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，提高PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)控制能力，避免其中不必要的風(fēng)險(xiǎn)，確保PPP項(xiàng)目投資收益的最大化，實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)共贏，保證社會(huì)和諧、穩(wěn)定以及健康的發(fā)展，為我國(guó)各方面事業(yè)的建設(shè)提供有效保障。

四、結(jié)束語(yǔ)

PPP模式是近年來(lái)發(fā)展起來(lái)的一種項(xiàng)目建設(shè)管理模式，對(duì)于政府和企業(yè)來(lái)講可謂是各取所需，實(shí)現(xiàn)了共贏。但其中存在的風(fēng)險(xiǎn)也是不可忽視的，因此，不斷加強(qiáng)PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)部控制，加強(qiáng)政府監(jiān)管，保證PPP項(xiàng)目的科學(xué)發(fā)展是非常重要的，對(duì)我國(guó)社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的提高也是具有促進(jìn)意義的。

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