摘 要 隨著社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展，食品安全問(wèn)題日漸凸顯，與我們密切相關(guān)的“三小”食品經(jīng)營(yíng)存在大量的漏洞。本文從“三小”食品的社會(huì)現(xiàn)狀和法律現(xiàn)狀兩個(gè)視角，分析了四川省“三小”食品安全問(wèn)題出現(xiàn)的原因和潛在問(wèn)題，探究了《四川省食品小作坊、小經(jīng)營(yíng)店及攤販管理?xiàng)l例》和《四川省食品小作坊、小經(jīng)營(yíng)店及攤販管理辦法》在對(duì)監(jiān)管主體、監(jiān)管客體、監(jiān)管手段等方面的不完善性。建議加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)；在立法上采用事前預(yù)防，事中監(jiān)管，事后追責(zé)三維協(xié)調(diào)模式統(tǒng)一跟進(jìn)；同時(shí)可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立食品產(chǎn)業(yè)集群；充分利用高校人才優(yōu)勢(shì)和大型企業(yè)的食品檢驗(yàn)資源，加強(qiáng)與食品檢測(cè)機(jī)構(gòu)、科研院所合作，走向科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化、現(xiàn)代化的社會(huì)共治監(jiān)管之路，努力嘗試探索出一條適合四川省發(fā)展的“三小”食品安全監(jiān)管體制。

關(guān)鍵詞 “三小”食品 四川省 監(jiān)管體制

作者簡(jiǎn)介：肖青梅，四川農(nóng)業(yè)大學(xué)法學(xué)系，本科。

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.178

2016年10月，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《“健康中國(guó)2030”規(guī)劃綱要》，建立和完善權(quán)威統(tǒng)一的食品安全監(jiān)管體制被寫(xiě)入中央文件。該綱要要求完善食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系和完善統(tǒng)一權(quán)威的食品安全監(jiān)管體制，建立專(zhuān)業(yè)化的檢查員隊(duì)伍，結(jié)合科學(xué)技術(shù)提高食品檢測(cè)能力，擴(kuò)大產(chǎn)品抽檢覆蓋面。加快推進(jìn)食品安全信用體系建設(shè)，完善食品安全信息公開(kāi)制度，這就對(duì)我國(guó)食品安全體制的建設(shè)做了一個(gè)總體要求。2017年政府工作報(bào)告指出，食品安全事關(guān)人民健康，必須嚴(yán)加管理。要完善監(jiān)管體制機(jī)制，充實(shí)基層監(jiān)管力量，明確各方責(zé)任，從源頭控制、重典治亂，堅(jiān)決把好人民群眾飲食健康安全的每一道關(guān)口，讓人民群眾吃得安全、吃得放心。

由此體現(xiàn)了我國(guó)對(duì)于食品安全的高度重視。 在我國(guó)，食品主要由大型企業(yè)、中小企業(yè)和攤販作坊提供，其中“三小”在我國(guó)食品行業(yè)中扮演著重要的角色，而我國(guó)目前對(duì)“三小”的食品監(jiān)管力度不夠，且“三小”由于其本身性質(zhì)難以監(jiān)管，故對(duì)“三小”食品的監(jiān)管顯得尤為重要。

一、“三小”食品安全的社會(huì)現(xiàn)狀

（一）“三小”無(wú)處不在，與大眾生活緊密相關(guān)，是人民大眾食用頻率最高的食品形態(tài)

“三小”服務(wù)的消費(fèi)群體廣泛，就業(yè)人群眾多，是食品行業(yè)的重要組成部分。食品小作坊和小攤販在全國(guó)范圍內(nèi)普遍存在，遍及城鄉(xiāng)。

2016年，國(guó)家質(zhì)檢總局曾經(jīng)對(duì)“三小”做過(guò)一個(gè)初步統(tǒng)計(jì)，全國(guó)大約有40余萬(wàn)戶“三小”，約占食品生產(chǎn)企業(yè)總數(shù)的70%-80%，其中除去已經(jīng)注冊(cè)登記的大數(shù)量“三小”外，無(wú)證照的小攤販和小餐飲難以計(jì)數(shù)。這些數(shù)量眾多、流動(dòng)性大、覆蓋面廣、小規(guī)模、監(jiān)管難度大的從業(yè)主體，每天生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)著10億公斤的食品賣(mài)向消費(fèi)者，導(dǎo)致了食品安全事故發(fā)生頻率居高不下。

（二）“三小”食品安全事件層出不窮

自2005年蘇丹紅工業(yè)添加劑用于食品的安全事故發(fā)生至今，有關(guān)食品安全的事件便常常傳于百姓耳中，中國(guó)輕工業(yè)聯(lián)合會(huì)透露，我國(guó)每年大大小小的食物中毒案例高達(dá)35萬(wàn)至45萬(wàn)。目前“三小”已經(jīng)成為食品安全事故的“高發(fā)區(qū)”：蚊蠅聚集的黑作坊生產(chǎn)的小面包、為使油條更脆口而添加洗衣粉的油條、用大便做的臭豆腐、用劣質(zhì)陳化米做的米粉……黑作坊食品換上新包裝堂而皇之地走入公眾視野，擺上貨架公開(kāi)售賣(mài)，連生產(chǎn)極為簡(jiǎn)單的豆芽，都花樣百出，使用了無(wú)根素、漂白粉、速長(zhǎng)劑等非食品添加劑。再加之，商販片面追求利益，弄虛作假，選擇低廉劣質(zhì)食品原料，給食品安全造成重大影響。此類(lèi)大大小小的食品安全事件舉不勝舉，令人擔(dān)憂。

（三）“三小”存在極大的安全隱患

“三小”從業(yè)者素質(zhì)不高，一般都沒(méi)有接受過(guò)正規(guī)的培訓(xùn)，平時(shí)也未進(jìn)行傳染病健康檢查。他們?nèi)狈κ称钒踩R(shí)和法律意識(shí)，知法程度低，守法意識(shí)淡；生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)條件簡(jiǎn)陋落后，衛(wèi)生環(huán)境臟亂差，普遍沒(méi)有降溫、通風(fēng)、除濕以及檢驗(yàn)檢測(cè)設(shè)備，以致食品質(zhì)量難以保障。同時(shí)他們隨意超標(biāo)添加食品添加劑，摻雜摻假情況時(shí)有發(fā)生。食品小作坊生產(chǎn)加工過(guò)程大都是隱蔽的，自身也沒(méi)有嚴(yán)格的生產(chǎn)管理規(guī)程，生產(chǎn)者在利益的驅(qū)動(dòng)下，為節(jié)約生產(chǎn)成本，摻雜造假，如：地溝油參雜在菜籽油中、病死豬肉加工臘腸、羊肉中摻入豬肉、豆類(lèi)加工成肉類(lèi)等，這些問(wèn)題對(duì)人們的飲食安全造成了不可預(yù)料的風(fēng)險(xiǎn)和威脅。

二、 三小食品安全的法律現(xiàn)狀

“三小”的食品安全形勢(shì)十分嚴(yán)峻。2017年以前，我國(guó)“三小”的管理幾乎呈現(xiàn)空白狀態(tài)。2015年出臺(tái)的《食品安全法》中僅僅只有第36條和第127條對(duì)小作坊和小攤販做了原則性規(guī)定，并無(wú)具體的監(jiān)督管理規(guī)定。目前，《四川省食品小作坊、小經(jīng)營(yíng)店、及攤販管理?xiàng)l例》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《管理?xiàng)l例》）和《四川省食品小作坊、小經(jīng)營(yíng)店及攤販管理辦法》（下文簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》）有針對(duì)“三小”的具體制度，但是其發(fā)展正處于起步階段，有很多不完善的地方，具體表現(xiàn)為下：

（一）預(yù)防機(jī)制不完善

目前我國(guó)鼓勵(lì)自主創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，對(duì)“三小”進(jìn)入市場(chǎng)采用自愿原則和“寬進(jìn)”制度，但是各地方對(duì)其標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定不一?！豆芾?xiàng)l例》中沒(méi)有規(guī)定登記時(shí)對(duì)從業(yè)人員經(jīng)營(yíng)環(huán)境和食品安全知識(shí)等方面的考核，那么就難以避免因從業(yè)人員素養(yǎng)原因而產(chǎn)生的食品安全隱患。

現(xiàn)在，因?yàn)榛ヂ?lián)網(wǎng)與“三小”之間的連結(jié)，網(wǎng)絡(luò)外賣(mài)亂像十分嚴(yán)重。各大網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)通過(guò)推出各種優(yōu)惠政策，給消費(fèi)者和商家發(fā)放補(bǔ)貼，以吸引人氣和流量。在白熱化競(jìng)爭(zhēng)格局下，部分網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)為了擴(kuò)張市場(chǎng)，拼搶資源，對(duì)商家疏于資格審核，部分資質(zhì)不全的餐飲店，也能夠順利簽約，由此造成市場(chǎng)混亂，埋下食品安全隱患?，F(xiàn)行《管理?xiàng)l例》中僅僅規(guī)定了 “三小”的實(shí)體銷(xiāo)售中的預(yù)防性監(jiān)督，忽視了現(xiàn)代銷(xiāo)售模式的多樣化，對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)銷(xiāo)售過(guò)程中的監(jiān)管并未涉及。

（二）監(jiān)管部門(mén)分工不明，管理職權(quán)上存在重合點(diǎn)和空白點(diǎn)

在我國(guó)的食品監(jiān)管體制中，擁有食品監(jiān)管職權(quán)的行政機(jī)關(guān)太多，衛(wèi)生局、工商局和質(zhì)監(jiān)局都擁有食品監(jiān)管的職能，產(chǎn)生監(jiān)管上的職權(quán)重合。監(jiān)督管理權(quán)力的重合可能導(dǎo)致執(zhí)法資源的浪費(fèi)和監(jiān)管漏洞。并且，地方性法規(guī)還沒(méi)有完善，食品小作坊、小攤販流動(dòng)性大、分布廣泛且數(shù)量眾多，再加上監(jiān)管人員等資源的匱乏，這種現(xiàn)象在基層更為明顯，這也造成了監(jiān)管空白。

（三）懲罰、追責(zé)機(jī)制不完善

《管理?xiàng)l例》和《管理辦法》中有對(duì)負(fù)責(zé)人和執(zhí)法人員的事后追責(zé)，也規(guī)定了對(duì)“三小”違法行為的懲罰制度。就執(zhí)法人員嚴(yán)格執(zhí)法且“三小”經(jīng)營(yíng)者遵守相關(guān)法律法規(guī)卻依舊出現(xiàn)了食品安全事故（無(wú)論其大?。?，沒(méi)有明確追責(zé)對(duì)象，也沒(méi)有具體的懲罰辦法。對(duì)造成的損害，賠償責(zé)任的承擔(dān)方式單一，即按照一般侵權(quán)提起訴訟，以侵權(quán)人的所有財(cái)產(chǎn)為限作為賠償。沒(méi)有涉及在侵權(quán)人無(wú)力賠償時(shí)的補(bǔ)救辦法。懲罰機(jī)制的不健全造成執(zhí)法的松懈，使執(zhí)法流于形式，甚者則利用執(zhí)法權(quán)力進(jìn)行腐敗活動(dòng)，從而使食品安全得不到真正的保障。

（四）食品安全全程追溯制度及相關(guān)制度對(duì)“三小”的不可適用性

根據(jù)《食品安全法》第四十二條的規(guī)定，食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定，建立食品安全追溯體系，保證食品可追溯。目前我國(guó)“三小”都處于分散管理階段，沒(méi)有建立生產(chǎn)管理制度，缺少工藝規(guī)程（包括工藝處方）、崗位操作規(guī)程、物料管理規(guī)程、清潔規(guī)程、衛(wèi)生管理制度和管理表格等等，所以就很難實(shí)現(xiàn)整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程的質(zhì)量和安全的有效控制。而且“三小”的流通方式還比較落后，一般是傳統(tǒng)的流通渠道，如批發(fā)市場(chǎng)、集貿(mào)市場(chǎng)，使得“三小”對(duì)食品的召回難以實(shí)現(xiàn)，因此現(xiàn)有法律法規(guī)不能減小食品安全事件的影響力，難以維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

三、對(duì)“三小”食品安全問(wèn)題的監(jiān)管體制建議

一是加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)化的食品安全監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)。 所謂專(zhuān)業(yè)的人做專(zhuān)業(yè)的事，監(jiān)管隊(duì)伍的建設(shè)直接關(guān)系到食品安全監(jiān)管的質(zhì)量和效果，加強(qiáng)對(duì)“三小”食品安全監(jiān)管主體對(duì)食品安全法律以及食品相關(guān)安全標(biāo)準(zhǔn)的專(zhuān)業(yè)化建設(shè)和考核，必將成為推動(dòng)食品安全監(jiān)管體系建設(shè)工程的重要一環(huán)。

二是在立法上引入事前預(yù)防，事中監(jiān)管，事后追責(zé)三維模式協(xié)調(diào)統(tǒng)一跟進(jìn)。加大對(duì)《食品安全法》的宣講力度，讓小商小販建立更深刻的法律確信，明確自己的任務(wù)和義務(wù)；政府可以組織相關(guān)的正確使用食品安全添加劑的知識(shí)培訓(xùn)，使商家在食品生產(chǎn)的過(guò)程中減少犯錯(cuò)；由于三小食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)流動(dòng)性強(qiáng)，大都沒(méi)有固定的門(mén)面，而且規(guī)模較小，監(jiān)管人員也不能對(duì)其一一進(jìn)行登記和檢查，因此需要特別的建立一種良性、動(dòng)態(tài)的食品安全監(jiān)管職責(zé)的分配機(jī)制。

三是可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，建立食品產(chǎn)業(yè)集群。將分散的“三小”企業(yè)集中到食品加工園區(qū)，實(shí)現(xiàn)集中交易、集中監(jiān)管和集中檢測(cè)，在園區(qū)內(nèi)發(fā)展第三方研發(fā)、檢測(cè)中心，提高監(jiān)管實(shí)效。

四是現(xiàn)在僅靠“徒步執(zhí)法、肩挑人扛、望聞問(wèn)切”難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管，必須走科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化、精細(xì)化、現(xiàn)代化的監(jiān)管之路。充分利用當(dāng)?shù)馗咝?、科研院所、衛(wèi)生機(jī)構(gòu)以及大型企業(yè)的食品檢驗(yàn)資源，發(fā)展和利用可靠、快速、便捷、精準(zhǔn)的食品安全檢測(cè)技術(shù)，切實(shí)提高技術(shù)支撐能力，保障“三小”食品安全。

五是“社會(huì)共治”要具體在法律法規(guī)明確落實(shí)為各級(jí)食品安全委員會(huì)的職責(zé)，落實(shí)牽頭和責(zé)任部門(mén)。

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