王夏蒙

摘要：近年來，我國相關(guān)部門明確提出要“建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度”，同時做了相關(guān)制度安排和規(guī)定。雖然政府會計制度的構(gòu)建采用制度和準則雙管齊下的模式，一定程度上能夠顯著提高財務會計、預算會計在財政資金核算中的管控效力，但制度的實施和構(gòu)建需要時間和適應過程。本文通過簡述政府會計及其組成，分析政府會計制度的特點和原則，深入分析實行政府會計制度的背景及其面臨的困難，提出優(yōu)化政府會計制度，建立政府財務、會計人才培養(yǎng)機制。

關(guān)鍵詞：政府會計制度；“準則+制度”；實施困難；人才培養(yǎng)

一、簡述政府會計及其組成

政府會計包括預算、財務、成本等會計管理內(nèi)容，而目前我國政府會計還是以預算管理為核心進行財務管理的信息系統(tǒng)，利用會計核算和管理程序確認、計量和記錄，進而通過財務信息實現(xiàn)自我平衡、評價和調(diào)整，以加強預算的會計管控；政府會計的財務功能是為相關(guān)管理部門提供財務狀況信息及績效評價所需信息數(shù)據(jù)的會計系統(tǒng)，由于政府是公共管理部門，公益性要求政府作出各類經(jīng)濟決策都有利于人民，政府會計的財務功能為此提供決策支撐；政府會計的成本管理功能主要是為政府的建設項目管理提供成本信息的會計系統(tǒng)，以提供政府項目決策者、管理者、社會公眾所需的政府舉辦各種建設項目的相關(guān)成本信息，有助于判斷項目間的資源分配是否合理，實現(xiàn)對成本的管控。在政府會計系統(tǒng)中，預算管理功能、財務管理功能和成本管理功能都有各自的側(cè)重點，但這些會計功能也相互配合、相互協(xié)調(diào)，以形成完整的政府會計系統(tǒng)。

二、政府會計制度的特點和原則分析

政府會計制度的管理對象主要是公共管理的預算資金活動，包括公共資金的預算編制、預算審議批準、預算執(zhí)行和決算編制、審議批準。政府預算的編制是整個預算工作的開始，編制完成后要組織預算收入的征收和預算支出的執(zhí)行。

政府會計制度無論是準則頒布前，還是準則加制度階段都要求政府會計保持客觀性、相關(guān)性、可比性等主要原則?？陀^性要求政府會計必須以實際發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務為依據(jù)，如實反映各項財務收支情況和結(jié)果，財務會計在政府會計工作中要保持不偏不倚。可比性要求政府會計的會計處理方法前后期一致，不同級別政府及其組織相同會計期間可比。及時性要求政府會計對所發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務進行及時處理，按時編制并報送財務報表，以據(jù)此作出正確的決策。?？顚Ｓ眯砸笳畷媽τ兄付ㄓ猛镜馁Y金嚴格按規(guī)定使用，不僅要求僅用于特定項目上，還要求進行分開核算、單獨報告?？傊?，隨著我國政府會計制度的不斷深化和完善，政府會計制度體系以準則加制度為綱，逐步以權(quán)責發(fā)生制為會計基礎，真實、全面反映和披露政府會計信息，但也存在不適和不足之處。

三、實行政府會計制度的背景及其困難分析

（一）實行政府會計制度的背景分析

政府會計具有監(jiān)管、評價和調(diào)整的功能，監(jiān)管功能是政府會計有效監(jiān)管預算執(zhí)行的過程，通過提供良好的信息數(shù)據(jù)，追蹤財政資金的流向規(guī)避潛在的資金風險。評價功能是政府會計定期提供可靠信息，以評估政府財政狀況和財政的可持續(xù)性。調(diào)整功能是政府會計借助會計信息與預算數(shù)據(jù)比較，及時查找差異的數(shù)據(jù)、性質(zhì)和原因，及時采取調(diào)整措施確保預算目標的實現(xiàn)。政府會計制度不同于企業(yè)會計制度和其他非營利組織會計，政府會計的會計體系、模式、目標和基礎等都具有自身特點。一是會計規(guī)范體系，目前我國政府會計規(guī)范體系由準則和制度構(gòu)成，制度主要是自1998年形成并實施的財政預算制度和行政性單位制度，而在2015年和2017年分別頒布了《政府會計準則——基本準則》和《政府會計制度——行政事業(yè)單位會計科目和報表》。現(xiàn)行政府會計制度在“準則加制度”的雙重保障下更能促進國家經(jīng)濟建設和各項事業(yè)的發(fā)展。二是會計核算模式，我國現(xiàn)行的政府會計核算模式是以預算管理為中心的，其核算內(nèi)容、方法都按預算管理要求進行，以加強對預算執(zhí)行情況的考核，為預算管理提供相關(guān)信息。三是會計目標，政府會計制度為滿足宏觀經(jīng)濟管理和預算管理提供會計信息數(shù)據(jù)，關(guān)注財政部門和各級政府部門的需求信息，及時完成政府預算管理活動，滿足國家預算管理需求。

近年來，我國相關(guān)部門明確提出要“建立權(quán)責發(fā)生制政府綜合財務報告制度”，同時做了相關(guān)制度安排和規(guī)定。這些制度和規(guī)定的頒布將成為完善和健全我國政府會計核算標準體系的制度保障和規(guī)范要求，并將改變現(xiàn)行政府會計標準體系收付實現(xiàn)制的管理現(xiàn)狀。一是對目前的政府會計核算模式提出革新要求和改變方向，為構(gòu)建以財務會計和預算會計為基礎的新型政府會計指明方向，財務會計和預算會計將成為政府會計管理中兩個相互獨立又相輔相成的會計核算模式；二是以權(quán)責發(fā)生制為會計基礎將成為統(tǒng)一和完善政府會計制度的基本原則，而財務會計和預算會計具有不同管理要求，財務會計核算生成財務報告，預算會計生成決算報告；三是有機整合了各個行政事業(yè)單位的會計制度，一般而言不區(qū)分行政和事業(yè)單位，保持政府會計制度的統(tǒng)一性，大大提高政府會計信息的可比性；四是加強了政府會計的財務會計功能，增設了會計科目和財務會計要素內(nèi)容，引入壞賬等減值概念，有利于準確反映單位財務狀況；五是完善了預算會計職能，調(diào)整和優(yōu)化了預算會計的設置科目和核算內(nèi)容，避免虛列收支的問題，更加符合預算和決算管理需要。

雖然政府會計制度采用準則加制度模式，一定程度上能夠顯著提高財務會計、預算會計在財政資金核算中的管控效力，但由于制度的實施和構(gòu)建需要時間和適應過程。因此，實行政府會計制度在當前狀態(tài)下還存在困難之處。

（二）實行新政府會計制度的困難之處分析

一是現(xiàn)行政府會計制度需要過渡適應期。由于新的政府會計制度在2019年全面實行，目前的政府會計制度和體系還無法實現(xiàn)財務管理的目標，難以反映資金循環(huán)全過程，政府會計制度的監(jiān)督和管控制度還無法全面落實，可能存在制度形式化問題。新政府會計制度和準則必然會使各類單位呈現(xiàn)出與企業(yè)會計的趨同性，但由于財務會計和預算會計的結(jié)合需要一定適應期，實行政府會計制度需要更多支持和實踐經(jīng)驗，也提出更多要求。

二是政府會計制度還處在不斷革新和完善階段。政府會計制度不僅是整個政府管理改革的必要組成部分，更是政府管理改革整體目標和進程的體現(xiàn)，而我國政府會計制度還處在不斷革新和完善階段，對政府會計制度的定位還處在不斷完善的過程中。

三是政府財務會計工作人員的綜合素質(zhì)有待提高。由于我國政府會計制度尚處在革新階段，不少財務會計工作人員還是習慣收付實現(xiàn)制的會計核算基礎，對于權(quán)責發(fā)生制的理念還需深入培訓，同時財會專業(yè)知識水平有待進一步提高。政府會計制度的實行及新舊賬務銜接所涉及的內(nèi)容，不僅需要財會人員具備更好的專業(yè)能力，還需要其他部門的有效配合。

四、優(yōu)化政府會計制度，建立政府財務、會計人才培養(yǎng)機制

從國內(nèi)外政府會計制度完善和構(gòu)建過程可以看出，實行政府會計制度的“準則+制度”模式，完善政府會計規(guī)范體系，能夠優(yōu)化政府會計信息系統(tǒng)，提高政府管控、監(jiān)督和評價水平。因此，我國政府會計制度的革新和完善，可以借鑒國外發(fā)達國家的實施經(jīng)驗，結(jié)合實際運行情況挖掘政府會計制度構(gòu)建的有利因子，不斷優(yōu)化和完善政府會計的預算、財務和成本管理功能。

高素質(zhì)專業(yè)人才是優(yōu)化政府會計制度的動力源泉，是政府會計改革不斷順利推進的重要保障。我國政府部門規(guī)模龐大，政府會計領(lǐng)域從業(yè)人員眾多，由于長期以來我國政府會計制度體系的不完善，大部分財務會計人員對政府會計制度的理解較為片面，并對應計制政府會計核算基礎、會計處理可能不夠熟悉。在新的政府會計制度實行下，改革培訓任務非常艱巨。根據(jù)一些發(fā)達國家經(jīng)驗，政府會計領(lǐng)域一般實行職業(yè)化管理，我國目前政府會計領(lǐng)域人員的財務水平還有待提高，與國際先進水平相比存在一定差距，在新時代下不僅要組織對相關(guān)人員進行改革培訓，還要注重信息化數(shù)據(jù)和技術(shù)能力的培養(yǎng)。

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