鄒建強(qiáng)

摘 要 隨著我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)目標(biāo)的逐步實(shí)現(xiàn)，我國(guó)的城鄉(xiāng)發(fā)展取得了突出的成就。但是在城市化進(jìn)程的過(guò)程中，占用了大量的耕地。針對(duì)問(wèn)題的出現(xiàn)，國(guó)家也采取了相關(guān)的政策，其中城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的政策就起到了很大的作用。本文旨在分析城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的政策，逐步完善增減掛鉤政策的實(shí)施。

關(guān)鍵詞 城鄉(xiāng) 建設(shè)用地 “增減掛鉤”

一、城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的內(nèi)涵及其作用

城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的政策是國(guó)家為解決城鄉(xiāng)建設(shè)用地問(wèn)題而頒布實(shí)施的城鄉(xiāng)政策之一。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”的政策是國(guó)家依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬整理復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過(guò)建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類(lèi)土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，從而達(dá)到城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策有利于通過(guò)增減平衡，控制一個(gè)區(qū)域的建設(shè)用地總體規(guī)模，節(jié)約集約利用土地，提高土地利用效率，最終保護(hù)農(nóng)村地區(qū)的耕地。[1]

二、“增減掛鉤”政策實(shí)施中出現(xiàn)的問(wèn)題

（一）城鄉(xiāng)之間的利益沖突

在“增減掛鉤”政策實(shí)施的過(guò)程中，城鄉(xiāng)之間的利益沖突問(wèn)題已經(jīng)成為阻礙農(nóng)村發(fā)展的關(guān)鍵因素。土地作為生產(chǎn)要素，在資源配置的過(guò)程中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，城市的發(fā)展必然要占用大量的農(nóng)村土地資源，這項(xiàng)政策的實(shí)施推動(dòng)了城市化進(jìn)程，但農(nóng)村的發(fā)展處于被動(dòng)地位，占用耕地之后，要安置居民，農(nóng)村用地變成了國(guó)家用地，在一定程度上侵犯了農(nóng)村集體土地所有權(quán)，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間的利益沖突不斷加劇。城鄉(xiāng)利益沖突問(wèn)題造成了更多的社會(huì)問(wèn)題，所以解決城鄉(xiāng)利益沖突是“增減掛鉤”政策實(shí)施過(guò)程中必須解決的問(wèn)題。

（二）耕地質(zhì)量的問(wèn)題

在“增減掛鉤”政策實(shí)施的過(guò)程中，實(shí)施的要求是保證農(nóng)村的耕地面積不會(huì)減少，質(zhì)量不會(huì)降低。但是在實(shí)施中，城鄉(xiāng)的建設(shè)用地在拆遷之后，沒(méi)能采取很好的措施來(lái)保證占用和補(bǔ)給之間的平衡，導(dǎo)致開(kāi)墾土地過(guò)多，耕地逐漸減少。還有政府官員換屆之后，忽視了補(bǔ)充耕地，占用建設(shè)用地，農(nóng)民耕地減少，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，造成農(nóng)村的土地利用率不高。所以在“增減掛鉤”政策實(shí)施過(guò)程中，一定要注意耕地質(zhì)量問(wèn)題，做好耕地質(zhì)量的工作安排。[2]

（三）農(nóng)民生計(jì)持續(xù)的問(wèn)題

在“增減掛鉤”政策實(shí)施的過(guò)程中，城鄉(xiāng)居民的安置是一個(gè)很大的問(wèn)題，在占用居民的用地之后，如果沒(méi)能妥善安置，就會(huì)出現(xiàn)很多社會(huì)問(wèn)題，導(dǎo)致農(nóng)民生計(jì)無(wú)法得到保障，容易引發(fā)社會(huì)沖突和群體性事件?！霸鰷p掛鉤”政策的實(shí)施，是為了給農(nóng)民增添更多的福祉，政府一定要妥善安排，不能損失農(nóng)民的權(quán)益。

三、完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的措施

（一）完善分配，保障農(nóng)民權(quán)益

要完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的措施，要不斷完善分配，保障農(nóng)民權(quán)益。在建筑用地的使用過(guò)程中，對(duì)于節(jié)約掛鉤的指標(biāo)，政府要做好妥善的安排，依據(jù)農(nóng)村土地承包責(zé)任權(quán)中的相關(guān)規(guī)定，切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益。

（二）妥善安排拆舊區(qū)的善后工作

要完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的措施，就要妥善安排拆舊區(qū)的善后工作。這項(xiàng)政策的實(shí)施，最終是惠及農(nóng)民，要讓農(nóng)民真正從國(guó)家的有力政策中獲得收益。在拆舊區(qū)善后工作中，要妥善安排當(dāng)?shù)貐^(qū)的農(nóng)民，要進(jìn)行必要的安置工作以及給予一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。對(duì)于城鄉(xiāng)建設(shè)用地的規(guī)劃，也要以公平、公正、公開(kāi)的原則進(jìn)行安排，確保農(nóng)民的耕地權(quán)益得到保障。

（三）提高耕地質(zhì)量

要完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策措施，就要提高耕地質(zhì)量。在“增減掛鉤”工作進(jìn)行的過(guò)程中，往往無(wú)法很好地保證補(bǔ)充耕地的質(zhì)量。為此，應(yīng)該建立監(jiān)督機(jī)制，實(shí)施嚴(yán)格的管控技術(shù)，對(duì)于復(fù)墾耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行“雙掛鉤”思維政策，確保補(bǔ)充耕地質(zhì)量，不能因?yàn)檎ぷ魅藛T的調(diào)動(dòng)而出現(xiàn)項(xiàng)目停滯。[3]

（四）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

在完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地“增減掛鉤”政策的措施中，要做好統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的工作，對(duì)于農(nóng)民對(duì)生活問(wèn)題以及未來(lái)發(fā)展的問(wèn)題，都要進(jìn)行統(tǒng)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)的安排，設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)指導(dǎo)，給當(dāng)?shù)鼐用窀嗟木蜆I(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展。

基于以上考慮，“建設(shè)用地增減掛鉤”政策目標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該更多地基于對(duì)農(nóng)民的尊重，對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)，以及有利于農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展與穩(wěn)定，增加對(duì)政府權(quán)力的限制，減少對(duì)農(nóng)民權(quán)利的損害。只有此，才能更好地促進(jìn)城鎮(zhèn)化的發(fā)展進(jìn)程，真正使農(nóng)民得到實(shí)惠，使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展。[4]

四、結(jié)語(yǔ)

城鎮(zhèn)化進(jìn)程的發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷提高，都給農(nóng)村的發(fā)展帶來(lái)了新的發(fā)展機(jī)遇，“增減掛鉤”政策的實(shí)施促進(jìn)了城鄉(xiāng)用地的統(tǒng)籌安排，有利于提高農(nóng)村地區(qū)的土地利用效率。盡管在政策實(shí)施的過(guò)程中還出現(xiàn)了很多問(wèn)題，但是仍然要看到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的美好前景，以及黨和國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展的扶持和關(guān)懷，共同為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興而努力。

（作者單位為孝感市云夢(mèng)縣國(guó)土資源局）

參考文獻(xiàn)

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[3] 周鐵剛，郭青霞，任玉鵬，劉慧璋，楊鑫芳.基于增減掛鉤的山西省河津市農(nóng)戶搬遷意愿影響因素研究[J].山西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)

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[4] 張曉平，鄒自力，劉紅芳.基于城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的農(nóng)村居民點(diǎn)整理現(xiàn)實(shí)潛力研究[J].中國(guó)農(nóng)學(xué)通報(bào)，2012（02）.