黃煜

摘要：青島市建立市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度，按照全覆蓋、不交叉、界限清晰的原則劃分責(zé)任區(qū)，明確了道路、河道、橋涵、街巷、企事業(yè)單位駐地、商業(yè)、公共服務(wù)場(chǎng)所等地責(zé)任區(qū)界線，堅(jiān)持城市共享共治理念，從屬地管理原則出發(fā)，較好厘清了多頭管理、插畫地、管理真空、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題，提升市容環(huán)境衛(wèi)生管理水平。

關(guān)鍵詞：門前三包；責(zé)任區(qū)；失信懲戒

2018年1月1日起，《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）正式實(shí)施，作為青島市城市管理領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法規(guī)，該《條例》將近年來(lái)國(guó)家城市管理工作各項(xiàng)要求進(jìn)行法治落實(shí)，圍繞城市市容環(huán)境提升進(jìn)行了頂層框架和法治保障設(shè)計(jì)，其中市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度的確立，為建設(shè)“美麗青島”三年行動(dòng)、上合青島峰會(huì)服務(wù)保障等工作筑牢根基，值得借鑒和推廣。

一、門前三包制度的嬗變

“門前三包”是指臨路（街）所有的單位、門店、住戶將擔(dān)負(fù)起一定范圍的市容環(huán)境責(zé)任，承擔(dān)一定的城市管理任務(wù)，即包衛(wèi)生、包綠化、包秩序。該項(xiàng)制度作為城市管理發(fā)展過(guò)程中的一項(xiàng)重要管理措施，最早可追溯到20世紀(jì)70年代，彼時(shí)我國(guó)改革開放尚未全面推開，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度不高，但因其具有廣泛的群眾性、自覺(jué)性、現(xiàn)實(shí)性，在較長(zhǎng)一段時(shí)間發(fā)揮著獨(dú)特的社會(huì)作用，有較高的社會(huì)管理價(jià)值，在我國(guó)現(xiàn)今相當(dāng)一部分城市中仍得到了廣泛的推廣和應(yīng)用。

隨著經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)分工加劇，城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作逐漸凸顯出事務(wù)繁復(fù)、約束不強(qiáng)、多頭管理、界限不清等問(wèn)題。目前，各地城市管理部門在“三包、五包”制度基礎(chǔ)上，不斷探索試點(diǎn)，以應(yīng)對(duì)快速演變的城市化進(jìn)程，為城市治理工作尋找良方，市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任制度化應(yīng)運(yùn)而生。

二、各地責(zé)任區(qū)制度特點(diǎn)概況

（一）深圳：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》于2011年8月30日第3次修正，其中市容和環(huán)境衛(wèi)生管理工作實(shí)行轄區(qū)責(zé)任制，沿街門店、單位應(yīng)當(dāng)與主管部門簽訂市容、衛(wèi)生和監(jiān)督門前三包責(zé)任書，并就各類產(chǎn)權(quán)使用、行業(yè)管理等單位責(zé)任范圍進(jìn)行界定，責(zé)任單位不履行責(zé)任且拒不整改的可采取行政處罰措施。

（二）上海：2015年3月1日起，《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)管理辦法》施行，以鎮(zhèn)（街）政府部門為管理主體，推動(dòng)具體責(zé)任人和責(zé)任區(qū)范圍落實(shí)、建立責(zé)任區(qū)自律管理機(jī)制、引入社會(huì)第三方參與責(zé)任區(qū)建設(shè)等工作，制作發(fā)放《上海市市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)責(zé)任告知書》，厘清了城市中社會(huì)各界單位的主體責(zé)任，并就市容、環(huán)境、設(shè)施等6項(xiàng)義務(wù)進(jìn)行約束。

（三）據(jù)查，溫州、廣州、長(zhǎng)沙、南京、武漢等各地市容環(huán)境法規(guī)中，均對(duì)市容環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)工作在不同程度進(jìn)行了細(xì)化要求，是城市管理制度的重要一環(huán)。

三、青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度體系

（一）市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任區(qū)制度

《條例》在第二章明確了責(zé)任區(qū)管理制度、責(zé)任區(qū)劃分及責(zé)任要求等內(nèi)容，從根本上解決推諉扯皮、衛(wèi)生死角等問(wèn)題。本著從實(shí)際出發(fā)，解決問(wèn)題的原則，重點(diǎn)規(guī)范了以下內(nèi)容：一是分八種情況詳細(xì)規(guī)定了不同區(qū)域的責(zé)任人；二是規(guī)定責(zé)任人在其責(zé)任區(qū)內(nèi)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，如保持責(zé)任區(qū)內(nèi)市容和環(huán)境衛(wèi)生整潔，無(wú)亂堆亂放，無(wú)暴露垃圾、糞便、污水和引發(fā)病媒生物孳生的其他污染源，按照規(guī)定掃雪除冰，對(duì)責(zé)任區(qū)內(nèi)違規(guī)行為予以勸阻和制止或報(bào)告；三是街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）負(fù)責(zé)劃定責(zé)任區(qū)范圍，并將具體范圍和責(zé)任要求書面告知責(zé)任人；四是規(guī)定爭(zhēng)議解決辦法，由街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府報(bào)區(qū)（市）市容和環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門確定，跨區(qū)（市）的，報(bào)市市容和環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門確定。

（二）市容環(huán)衛(wèi)責(zé)任區(qū)劃分辦法

為做好《條例》貫徹落實(shí)，青島市城市管理局出臺(tái)《青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)劃分辦法》，按照全覆蓋、不交叉、界限清晰的原則劃分責(zé)任區(qū)，明確了道路、河道、橋涵、街巷、企事業(yè)單位駐地、商業(yè)、公共服務(wù)場(chǎng)所等地責(zé)任區(qū)界線，并就責(zé)任區(qū)責(zé)任書等內(nèi)容進(jìn)行格式細(xì)化，從屬地管理原則出發(fā)，較好厘清了多頭管理、插畫地、管理真空、權(quán)責(zé)不清等問(wèn)題。

（三）城市管理領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒

2018年1月10日，《青島市推進(jìn)城市管理領(lǐng)域失信聯(lián)合懲戒工作實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）印發(fā)執(zhí)行，為山東省首次運(yùn)用信用監(jiān)管手段，推進(jìn)市政公用、市容環(huán)衛(wèi)、園林綠化、城管執(zhí)法等城市管理領(lǐng)域的失信行為懲戒，成為市容和環(huán)境衛(wèi)生管理機(jī)制建設(shè)的重要補(bǔ)充?！兑庖?jiàn)》將城市管理中多發(fā)、疑難、久拖不決、難以根治、市民群眾最為關(guān)切的問(wèn)題，納入社會(huì)信用共享體系，包含一般失信行為11類28項(xiàng)和嚴(yán)重失信行為10類14項(xiàng)，其中針對(duì)未履行市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任的行為，如逾期未履行行政決定或者一年內(nèi)同類違法行為被處罰2次以上，將列為一般失信行為，納入失信聯(lián)合懲戒體系，形成了切實(shí)有效的社會(huì)活動(dòng)制約和震懾。

總之，隨著各地責(zé)任區(qū)制度體系不斷加強(qiáng)和完善，我國(guó)市容環(huán)境衛(wèi)生水平明顯提升，對(duì)有效解決各類問(wèn)題回潮和建立城市管理長(zhǎng)效機(jī)制，形成了卓有成效的試點(diǎn)改革經(jīng)驗(yàn)。青島市市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任區(qū)制度的推廣和應(yīng)用，正是按照“以人為本、依法治理，權(quán)責(zé)一致、重心下移，標(biāo)本兼治、嚴(yán)管重罰，協(xié)調(diào)創(chuàng)新、共治共享”的原則，結(jié)合地方實(shí)際和需求，成功打造了“潔序凈美”的城市名片，吸引著國(guó)際游客的目光，成為我國(guó)沿海宜居城市的代表。