易世明

[摘要]政策梳理是做好審計工作的基礎(chǔ)，在提升“保落實、促發(fā)展、防風(fēng)險”等審計實效方面發(fā)揮著越來越重要的作用。本文介紹了政策梳理的作用和主要做法。

[關(guān)鍵詞]政策梳理 作用 方法 審計實效

所謂政策梳理，就是對政策規(guī)定的系統(tǒng)化收集、整理、分析和正確解讀。從系統(tǒng)論的觀點出發(fā)，政策梳理包括輸入、處理和輸出三大流程，即在廣泛收集各類政策文件資料、加工整理的基礎(chǔ)上，以標(biāo)準(zhǔn)化、系統(tǒng)化的格式輸出梳理成果。政策梳理要注重日常積累、加強共享及不斷更新。

一、政策梳理的作用

（一）政策梳理有利于明確審計方向和目標(biāo)，把握審計業(yè)務(wù)實質(zhì)，提高審計預(yù)警能力

1.明確審計方向和目標(biāo)。審計目標(biāo)的確立，決定了審計視野和層次，影響審計的實施和質(zhì)量?？茖W(xué)準(zhǔn)確地確定審計目標(biāo)，需建立在對審計對象業(yè)務(wù)特征和風(fēng)險準(zhǔn)確把握的基礎(chǔ)上，而對政策的梳理，是制定審計方案的基礎(chǔ)和首要環(huán)節(jié)。例如，2016年在開展扶貧貸款業(yè)務(wù)審計之初，由于習(xí)慣性地延用傳統(tǒng)的合規(guī)性審計思路和方法，給政策性很強的扶貧業(yè)務(wù)審計目標(biāo)的實現(xiàn)造成一定影響，走了彎路。對此，審計組立即組織對黨中央、國務(wù)院和相關(guān)文件的再學(xué)習(xí)、再梳理，聚焦了“扶貧政策落實，重點看貸款是否對準(zhǔn)精準(zhǔn)；扶貧業(yè)務(wù)推動，重點看是否建立相應(yīng)的機制模式；扶貧貸款成效，重點看資金的使用和效益”等三大重點和目標(biāo)，從而抓住了當(dāng)時扶貧貸款業(yè)務(wù)開展的主要矛盾和風(fēng)險特征，對現(xiàn)場審計實施起到引領(lǐng)和指導(dǎo)作用。

2.把握審計業(yè)務(wù)實質(zhì)。審計工作既要立足具體業(yè)務(wù)又要高于具體業(yè)務(wù)，要處理好“樹木”和“森林”的關(guān)系，需要對業(yè)務(wù)實質(zhì)有客觀準(zhǔn)確的把握。通過政策梳理，審計人員能夠弄清業(yè)務(wù)的源頭和初衷，進而把握業(yè)務(wù)的實質(zhì)和特征。如扶貧貸款業(yè)務(wù)，審計人員通過深入學(xué)習(xí)和理解《中共中央國務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》等政策文件中關(guān)于“扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”等“六個精準(zhǔn)”要求，結(jié)合黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人相關(guān)講話精神，從而明確了審計重點是把握“精準(zhǔn)”，并不斷深化對“精準(zhǔn)”的理解，從而掌握新的歷史階段扶貧貸款業(yè)務(wù)的主要特征和要求。

3.提高審計預(yù)警能力。習(xí)近平總書記在全國金融工作會議上指出，要主動防范化解金融風(fēng)險，做到“早識別、早預(yù)警、早發(fā)現(xiàn)、早處置”。審計部門和人員只有不斷提升風(fēng)險識別能力，對涉及重要政策和重大風(fēng)險的問題及時預(yù)警，才能真正體現(xiàn)審計價值。政策梳理和分析，有助于準(zhǔn)確判斷政策導(dǎo)向和要求，提升審計預(yù)警能力。因此，在審計實踐中應(yīng)十分注重對重點、熱點業(yè)務(wù)的相關(guān)政策研究和梳理，不斷增強政策敏感性和前瞻性，在此基礎(chǔ)上有針對性地提示和預(yù)警相關(guān)風(fēng)險。例如，結(jié)合金融機構(gòu)和銀行領(lǐng)域存在的階段性風(fēng)險，審計人員提早開展票據(jù)、同業(yè)等業(yè)務(wù)領(lǐng)域的政策梳理和風(fēng)險分析，并將分析結(jié)果運用于專項審計和日常監(jiān)督之中，通過對問題的早提示，推動相關(guān)單位的問題整改和內(nèi)控完善，有效避免了重大違規(guī)事件發(fā)生，得到監(jiān)管部門的認可，取得明顯成效。

（二）政策梳理有助于明確審計要點，提供審計依據(jù)，指導(dǎo)審計定性

1.明確審計要點。審計要點是現(xiàn)場審計實施的“索引”，是具體、可操作、標(biāo)準(zhǔn)化的審計“提綱”。通過政策梳理，將政策規(guī)定轉(zhuǎn)化為審計要點，可為審計人員提供很好的工作指引。從某種程度上說，政策梳理的過程就是貫徹落實政策精神、將政策精神轉(zhuǎn)化為審計行動的過程。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持貧困縣開展統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點的意見》指出，要堅持精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧基本方略；堅持精準(zhǔn)發(fā)力、注重實效的原則；貧困縣財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合使用要與脫貧成效緊密掛鉤，精確瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困人口，改善貧困人口生產(chǎn)生活條件等。據(jù)此，在審計相關(guān)領(lǐng)域的扶貧貸款業(yè)務(wù)時，就應(yīng)該將貸款是否落實“精準(zhǔn)”、項目選擇和貸款資金使用是否與脫貧成效掛鉤、是否做到瞄準(zhǔn)建檔立卡貧困戶、是否解決突出問題并改善薄弱環(huán)節(jié)、資金是否真正用于建檔立卡貧困村相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等內(nèi)容作為審計要點進行重點檢查。

2.提供審計依據(jù)。審計依據(jù)和審計證據(jù)是審計結(jié)論的兩大支柱，審計實施的核心工作是圍繞審計依據(jù)和審計證據(jù)的獲取來開展。相對而言，審計依據(jù)具有先導(dǎo)性，直接關(guān)系現(xiàn)場實施的方向、重點，也影響和制約著審計取證的廣度和深度，在審計實踐中發(fā)揮著越來越重要的作用。同時，審計依據(jù)也是做好審計問題溝通、達成審計共識的關(guān)鍵。特別是扶貧等政策性業(yè)務(wù)審計中，審計發(fā)現(xiàn)往往具有系統(tǒng)性、體制性等特點，沒有制度規(guī)范的問題占有很大比例，各方認識也不盡相同。審計既要鼓勵機制創(chuàng)新、推動業(yè)務(wù)發(fā)展，又要防止政策執(zhí)行中的偏差或梗阻、出現(xiàn)重大風(fēng)險、損失和違規(guī)等。因此，只有通過系統(tǒng)、詳細的政策梳理，深刻把握政策精髓和業(yè)務(wù)實質(zhì)，把審計依據(jù)準(zhǔn)備充分、透徹，審計問題才能看得準(zhǔn)、立得住、定性恰當(dāng)，審計結(jié)論才有說服力。

3.指導(dǎo)審計定性。審計定性是考驗審計人員政策水平及審計能力的重要環(huán)節(jié)，也是決定審計質(zhì)量和審計價值的重要因素。對于同一審計發(fā)現(xiàn)，由于對政策精神的理解和把握不同，審計定性往往大相徑庭。而通過政策梳理，吃透政策實質(zhì)，把握政策要義，在審計問題發(fā)現(xiàn)和定性方面才有發(fā)言權(quán)。例如，審計中發(fā)現(xiàn)借款人與其分公司簽訂購銷合同支用貸款，如果僅從簽訂商務(wù)合同的合規(guī)合法性上看，該問題似乎是貸款資金支付依據(jù)問題；但是經(jīng)過對貸款業(yè)務(wù)相關(guān)政策梳理分析，審計組認為，貸款資金支付不僅要把握支付依據(jù)的合規(guī)、真實和充分性，更重要的是把握貸款資金實際用途和流向，保證信貸資金安全。最終經(jīng)過審計組查證，發(fā)現(xiàn)借款人以總分公司購銷合同的名義支用貸款，將貸款用于在他行開立銀行承兌匯票的保證金。問題提出后，被審計單位立即提前回收了全部貸款，避免了信貸風(fēng)險和合規(guī)風(fēng)險。

二、政策梳理的做法

一是學(xué)習(xí)掌握政策。通過政府網(wǎng)站、監(jiān)管部門、公開報道、研究機構(gòu)以及單位內(nèi)部等渠道收集政策規(guī)定，深入學(xué)習(xí)消化，梳理政策脈絡(luò)，如政策出臺的背景、演變過程、前后政策的關(guān)系等，弄清政策文件的級次和邏輯關(guān)系。

二是分析政策要點。結(jié)合審計需要和重點，對政策文件內(nèi)容逐章逐節(jié)逐條梳理，抓住政策關(guān)鍵詞，結(jié)合相關(guān)配套文件、政策解釋、領(lǐng)導(dǎo)講話、檢查案例等深入剖析，掌握其實質(zhì)內(nèi)涵。

三是提煉審計要點。把政策要點轉(zhuǎn)化為可操作的審計事項和步驟。重點關(guān)注與審計業(yè)務(wù)的相關(guān)性，特別是不同政策文件多次提及、反復(fù)強調(diào)、各項審計檢查暴露的突出問題，要作為重點加以提煉。

四是歸納整理審計要點。按照審計目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，對從政策要點中提煉出的審計要點進行再加工，并按審計目標(biāo)和重點進行合并、取舍、歸類、排序，最終使審計要點既全面具體，又簡明扼要、邏輯層次清晰、避免重復(fù)交叉。

五是確定審計程序和資料。審計人員在掌握政策要點和審計要點的基礎(chǔ)上，應(yīng)結(jié)合審計理論和實務(wù)，依據(jù)要點明確審計方法、審計程序及需收集的審計資料，確定如何準(zhǔn)確、高效地開展審計，獲取審計證據(jù)，形成審計結(jié)論。

綜上，在黨中央、國務(wù)院和監(jiān)管部門強調(diào)政策措施落實，審計業(yè)務(wù)由合規(guī)性審計向政策性審計轉(zhuǎn)變，強化保落實、促發(fā)展、防風(fēng)險的審計定位等背景下，政策梳理在審計中的作用和價值更加凸顯。審計部門可將政策梳理作為審計能力建設(shè)的重要內(nèi)容，結(jié)合年度審計計劃、內(nèi)外部關(guān)注重點和熱點，將政策梳理作為一項常規(guī)性、基礎(chǔ)性工作，不斷探索創(chuàng)新，建立健全政策梳理庫，促進提升審計人員的政策水平和業(yè)務(wù)能力，充分發(fā)揮內(nèi)部審計在推動國家方針政策貫徹落實中的積極作用。