楊勇

【摘 要】權(quán)力制約監(jiān)督是當(dāng)前我國全面深化政治體制改革面臨的重點和難點問題之一，系統(tǒng)梳理我國現(xiàn)行行政權(quán)力制約機制的規(guī)范框架對于研究政府權(quán)力制約和監(jiān)督具有重要意義。文章以權(quán)力制約監(jiān)督主體為依據(jù)，將其劃分為內(nèi)部制約機制和外部制約機制。內(nèi)部制約機制主要包括上級政府對下級政府、平級政府之間、下級政府對上級政府權(quán)力的縱向制約和行政監(jiān)察、審計監(jiān)督的橫向制約；外部制約機制包括執(zhí)政黨、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、輿論媒體、社會團體對政府行政權(quán)力的制約。通過系統(tǒng)歸納，以期為后續(xù)研究提供參考。

【關(guān)鍵詞】行政權(quán)力；制約與監(jiān)督；規(guī)范框架

【中圖分類號】D630 【文獻標(biāo)識碼】A 【文章編號】1674-0688（2018）04-0033-02

我國從古代開始，就已經(jīng)對權(quán)力制約問題進行研究和實踐，并提出了一些權(quán)力制約的主張。在西方，亞里士多德最早提出了對權(quán)力進行制衡的思想。孟德斯鳩在洛克所提的“三權(quán)分立制衡”基礎(chǔ)上將其進行了深入研究并加以改善，美國成功地借鑒了此理論來解決自己實際的政治問題。我國關(guān)于行政權(quán)力的監(jiān)督與制約是以分散國家權(quán)力并進行監(jiān)督的方式執(zhí)行，理論依據(jù)即“議行合一”?，F(xiàn)階段，以權(quán)力制約監(jiān)督主體為依據(jù)，我國行政權(quán)力制約機制主要劃分為內(nèi)部制約機制和外部制約機制。外部制約機制是由不屬于地方政府的其他主體來對地方政府進行權(quán)利制約。內(nèi)部制約機制則是指地方政府機關(guān)內(nèi)部建立起來的、對自身權(quán)力進行制約的體制。

1 內(nèi)部制約機制

行政權(quán)力內(nèi)部制約機制在政府內(nèi)根據(jù)各個部門的不同職能，賦予其不同的制約與監(jiān)督能力，部門與部門之間相互作用，以達到一種健康、平衡的制約狀態(tài)。這樣一來，可以將權(quán)力分散，避免過于集中于某小部分人或者部門之中，各個分散的主體之間各自行使自己的權(quán)利，負擔(dān)自己應(yīng)有的責(zé)任，保證政府工作的健康運行，保證政府權(quán)力不能異化。

1.1 縱向制約

縱向制約也稱為一般性制約，是根據(jù)政府層級架構(gòu)和隸屬關(guān)系設(shè)置，包括以下3種模式。

1.1.1 上級政府對下級政府權(quán)力的制約

我國政府主要是上級制約下級，國務(wù)院直接制約地方各級政府，上級機構(gòu)有權(quán)力對下級部門授予相應(yīng)的權(quán)力，并有義務(wù)與責(zé)任對下級政府的權(quán)力進行監(jiān)督與制約，當(dāng)下級政府工作出現(xiàn)問題時，上級政府必須及時對其進行更正，上級政府可以通過聽取下級政府做出的工作報告了解他們的工作情況，并且時刻對他們的工作進行檢查，及時發(fā)現(xiàn)下級政府工作中存在的不足，并對其給予意見與回復(fù)。

1.1.2 各級政府互相之間的權(quán)力制約

這一內(nèi)在約束關(guān)系主要內(nèi)涵為地方人民政府所管轄的各機關(guān)分工不同，各司其職，但是各自在行使職權(quán)時一定程度上能夠?qū)崿F(xiàn)對其他平級機構(gòu)的監(jiān)督。

1.1.3 下級政府對上級政府權(quán)力的制約

這種機制本質(zhì)上來看是從下而上的，具體含義為處于下級的部門和職員能夠?qū)μ幱谏霞壍匚坏牟块T或職員進行監(jiān)督。如果下級機關(guān)工作人員在執(zhí)行上級政府決議的時候發(fā)現(xiàn)上級政府的決策有誤或者上級政府工作人員有不當(dāng)行為時，可以使用其手中的權(quán)力對上級部門或者職員給予相應(yīng)的提醒或者提出合理建議。無論是組織還是個人，都鼓勵向上級部門建言獻策。就實際情況而言，通常是下級機關(guān)部門和其職員通過給上級機關(guān)部門和其職員采取一定形式的民主評議與測評來實現(xiàn)制約目的。

1.2 橫向制約

橫向制約的具體形式，通常是設(shè)立專職機構(gòu)實現(xiàn)制約。在我國，對各級政府及所屬部門實行的專職制約主要包括行政監(jiān)察和審計監(jiān)督2個方面。

（1）行政監(jiān)察。這種制約手段是有針對性地在政府部門內(nèi)設(shè)立相應(yīng)的有專門職責(zé)的監(jiān)察崗位，以達到監(jiān)察、督促、威懾相應(yīng)行政部門和其職員的目的。行政監(jiān)察的目的是為了保證國家政令的順利執(zhí)行和政府權(quán)力的正常運行，它是政府系統(tǒng)內(nèi)部不可缺少的執(zhí)行自我糾錯的專門機構(gòu)。根據(jù)《中華人民共和國行政監(jiān)察法》，監(jiān)察部門主要有四大權(quán)力：？譹？訛檢查權(quán)。監(jiān)察部門根據(jù)需要，有權(quán)對行政機構(gòu)進行獨立的檢查、調(diào)查，任何組織和個人不能進行干擾和破壞。？譺？訛調(diào)查權(quán)。經(jīng)監(jiān)察部門核查后，可以對涉嫌違反行政法規(guī)的單位及其工作人員進行調(diào)查。？譻？訛建議權(quán)。在對監(jiān)察對象實施相應(yīng)并且必要的調(diào)查以及詢問之后，監(jiān)察部門可以對調(diào)查過程中所發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題給予書面建議。？譼？訛處理權(quán)。對于調(diào)查結(jié)果中出現(xiàn)的比較嚴(yán)重的問題，尤其是違反國家或地方所頒布實施的法律法規(guī)的監(jiān)察對象，可以進行處分處理。

（2）審計監(jiān)督。這種監(jiān)察手段是國家審計部門所具有的職權(quán)，以國家頒發(fā)的法律為基礎(chǔ)，對于一些公管機構(gòu)或機關(guān)組織在財政方面，主要涉及財政收入和支出及各種賬目方面進行審查，從而能夠很大限度地實現(xiàn)對其財政的收支收益的合法合力監(jiān)督。這種機制的制約對象主要是政府的財政，它是制約政府機關(guān)部門權(quán)利的重要因素，其根本目標(biāo)是要保證行政機關(guān)資金合法、合理地使用。

2 外部制約機制

行政權(quán)力的外部制約機制是指利用政府以外的主體對地方政府行政權(quán)力進行限制和制約。這些主體一般為國家權(quán)力機關(guān)、國家審判機關(guān)、國家檢察機關(guān)、政黨、輿論及其公民和社會組織。外部制約的具體內(nèi)涵為在政府以外還有許多權(quán)力主體，它們可以對政府的所作所為實施監(jiān)察和督促，從而能夠?qū)崿F(xiàn)對于政府機關(guān)部門權(quán)力擴張的制約，并且實現(xiàn)對部門中權(quán)力異化分子的懲戒，最終促使政府權(quán)力得到約束。外部制約主要是事后制約，或者是懲罰制約，這種行為使得政府權(quán)力不敢異化。

2.1 執(zhí)政黨對政府行政權(quán)力的制約

執(zhí)政黨的制約，在我國實際上就是指中國共產(chǎn)黨的制約，它在監(jiān)察制約中處于絕對主體地位，從而能夠?qū)φ殭?quán)從各個方面和各個維度實現(xiàn)約束，具體涉及政治方面的約束、思想方面的約束及組織方面的約束。中國共產(chǎn)黨對政府權(quán)力的制約是通過黨外監(jiān)督和黨內(nèi)監(jiān)督來實現(xiàn)的。黨外監(jiān)督是黨通過國家權(quán)力機關(guān)將黨的意志上升為國家法律和政策，要求各級政府貫徹落實，并且監(jiān)督政府及其工作人員在工作中嚴(yán)格按照黨的路線、綱領(lǐng)、政策辦事，從而促進黨對政府的外部制約。黨內(nèi)監(jiān)督也就是黨的各級各類紀(jì)委實施其專門職權(quán)的監(jiān)察。中國地方政府機構(gòu)的工作人員中絕大部分都是中共黨員，因此紀(jì)委能夠在對黨組織及黨員的嚴(yán)格要求和監(jiān)察督促中實現(xiàn)對政府機關(guān)部門的約束。

2.2 權(quán)力機關(guān)對政府行政權(quán)力的制約

國家權(quán)力機關(guān)是指各級人民代表大會，它們也在很大程度上實現(xiàn)對政府機關(guān)部門權(quán)力的制約，這一約束手段具體是指各級人民代表大會及其常委會作為廣大人民群眾最根本、最基礎(chǔ)意愿的代表群體，可以在參照相關(guān)法律規(guī)范的基礎(chǔ)上，實施檢查、督促及調(diào)查處分。從根本上來講，人民代表大會所行使的權(quán)力約束就是法律規(guī)范的約束。人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)擁有對各級各類政府機關(guān)部門采取檢查制約的權(quán)力。這種權(quán)力是憲法賦予的，權(quán)力的授予決定權(quán)力的制約。人民代表大會通過行使決定權(quán)、法制權(quán)、人事權(quán)和質(zhì)詢權(quán)4種權(quán)力對政府權(quán)力進行制約。

2.3 司法機關(guān)對政府行政權(quán)力的制約

司法制約實際上就是司法部門所施行的一種強制性制約，它采用一定的司法手段，經(jīng)由一定的司法程序，從而實現(xiàn)對政府機關(guān)部門及其工作人員的約束。目前相對我國而言，主要分為2種司法部門的約束，一種是人民檢察院，另一種是人民法院。人民檢察院采用對于涉及政府機關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪進行偵查、提起公訴的方式進行制約。人民法院對于政府機關(guān)部門的約束采用行使審判權(quán)，這一權(quán)力主要關(guān)系到國家各級別機關(guān)部門及其工作人員的3種訴訟形式，第一種為刑事訴訟形式，第二種是民事訴訟形式，第三種也是最有效的手段是行政訴訟手段，這3種手段可以實現(xiàn)對政府機關(guān)部門權(quán)力的有效制約。

2.4 輿論媒體對政府行政權(quán)力的制約

輿論媒體對政府權(quán)力的制約是人民群眾管理國家、管理整個社會的一種重要形式，是各大媒體通過采訪報道、跟蹤調(diào)查、針對各種情況進行評論等各種手段，通過電視、書刊、報紙及網(wǎng)絡(luò)等方式來對民眾的意愿和建議進行反映，從而實現(xiàn)對于黨和國家及各級各類領(lǐng)導(dǎo)人員和行政人員的檢查督促、評議是非功過，以及對政府工作人員不當(dāng)行為的指控。輿論監(jiān)督從本質(zhì)上看是由下到上的監(jiān)督，它的特點主要具有廣泛性、實時性、公開性與靈活性等。隨著社會的發(fā)展，輿論監(jiān)督已逐漸發(fā)展為一種意義鮮明并且行之有效的監(jiān)督手段，尤其是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督由于其開放的特性受到了廣大網(wǎng)民的青睞，南京周久耕所涉及的令人難以置信的天價煙事件、廣州許霆盜取ATM錢財事件、云南的躲貓貓事件，這些無一不顯示出現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)和社會輿論媒體在監(jiān)察中所發(fā)揮的重要作用。

2.5 社會團體對政府行政權(quán)力的制約

我國公民行使對國家權(quán)力制約的最常見、最有效的形式是團體。現(xiàn)實生活中，人民群眾會以不同的準(zhǔn)則形成各種正式或非正式的小團體，并且以不同的形式和方法監(jiān)督政府機構(gòu)組織。目前，主要涉及的團體有人民政協(xié)、各種層次各種機構(gòu)的工會、各種層次的共青團及各個單位或者機構(gòu)的婦聯(lián)、各種協(xié)會及各種各樣的基層群眾組織等。這些對政府社會團體通過自身特定類型的渠道或者組織形式來對政府實施監(jiān)督制約權(quán)力。這些團體大多數(shù)都是采取群眾集會的方式共同討論或者以各種信件或者訪問來充分表達團體的看法和意見，從而提出批評建議等。其中，必須特別提及的是人民政協(xié)，它是由各民主黨派、各種形式的團體及各界群眾代表共同組成，能夠在國家大事方面表達自己的意見、參與各類具有決策性重要事宜的政治協(xié)商。

參 考 文 獻

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[責(zé)任編輯：鄧進利]