李瓊

1.前言

改革開(kāi)放以來(lái)，城市人口有了很大的發(fā)展，人民的生活水平有了很大的提高，作為城市公害的生活垃圾發(fā)生量及其組成也有了很大變化，處理城市生活垃圾，實(shí)現(xiàn)無(wú)害化、減量化和再資源化，消除城市生活垃圾的污染已成為我市必須解決的重大問(wèn)題。城市生活垃圾，最貼近人們的日常生活，因而是與人類(lèi)生活最息息相關(guān)的環(huán)境問(wèn)題。人們每天都在產(chǎn)生垃圾、排放垃圾，同時(shí)也在無(wú)意識(shí)地污染我們的生存環(huán)境。本人經(jīng)過(guò)一定的調(diào)查研究，并借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，就我市生活垃圾的處理提出如下對(duì)策：

1.1、我市生活垃圾基本概況和管理現(xiàn)狀

垃圾基本概況

（1）垃圾產(chǎn)生量

1、據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我市城區(qū)人口近791.81萬(wàn)，日產(chǎn)垃圾約8000多噸，隨著城市的飛速發(fā)展，城區(qū)擴(kuò)大，人口增加，垃圾產(chǎn)生量也以每年近10%的速度增長(zhǎng)，給垃圾的收集、清運(yùn)和最終處理帶來(lái)了巨大的壓力。

（2）垃圾成分

據(jù)調(diào)查，我市垃圾中的灰土等無(wú)機(jī)成分下降，紙類(lèi)、食品、金屬、塑料、玻璃和織物等相對(duì)經(jīng)濟(jì)價(jià)值較高可直接回收成分明顯上升。垃圾成分的這種變化趨勢(shì)有利于生活垃圾的資源化。

（3）垃圾的處置及危害

我市垃圾處置方法主要有衛(wèi)生填埋、焚燒及堆肥等方法。于2002年6月在市區(qū)以北的望城縣橋驛鎮(zhèn)建立了城市固體廢棄物處理公司，包括一個(gè)焚燒廠、一個(gè)填埋廠，焚燒廠焚燒能力達(dá)到的量多則6500噸、常規(guī)5000噸左右，剩下的還有1000-2000多噸要填埋，可是填埋廠的容量非常有限，所以說(shuō)終端處理壓力也是巨大的。原有的垃圾場(chǎng)層露天堆放，沒(méi)有配套建設(shè)防滲、滲濾液處理和氣體導(dǎo)排等環(huán)保設(shè)施，這種傳統(tǒng)的垃圾消納傾倒方式不僅浪費(fèi)了資源，也造成嚴(yán)重的環(huán)境污染。第一，嚴(yán)重污染空氣，垃圾露天堆放，大量氨、硫化物等有害氣體的釋放，嚴(yán)重污染大氣；第二，嚴(yán)重污染水源，垃圾堆放腐敗過(guò)程中將產(chǎn)生病原微生物、重金屬和有機(jī)污染物三位一體的污染源，雨水淋入和生物水解產(chǎn)生的滲濾液必然會(huì)造成地表水和地下水的嚴(yán)重污染；第三，生物性污染，垃圾中有許多致病微生物，同時(shí)垃圾場(chǎng)往往是蚊、蠅、蟑螂和老鼠的孽生地，這必然嚴(yán)重危害著廣大市民的身體健康；第四，侵占大量土地，據(jù)資料顯示，全國(guó)六百多座城市中已有2/3被垃圾環(huán)帶包圍。第五，垃圾爆炸事故不斷發(fā)生，隨著城市垃圾中有機(jī)物質(zhì)含量的提高和由露天分散堆放變?yōu)榧卸汛?，只采用?jiǎn)單覆蓋易造成產(chǎn)生甲烷氣體的厭氧環(huán)境，易燃易爆。

1.2、管理現(xiàn)狀

我市垃圾清運(yùn)處置主要由各市環(huán)衛(wèi)部門(mén)主管。垃圾清運(yùn)處置過(guò)程的管理、監(jiān)督、運(yùn)行基本由一家完成，環(huán)境衛(wèi)生實(shí)行市、區(qū)、街道三級(jí)管理體制。主要費(fèi)用由政府全額財(cái)政撥款，資金短缺，效率低下，缺少科技含量，屬于勞動(dòng)密集型行業(yè)。此外，我市的垃圾處理僅停留于垃圾產(chǎn)生之后，即僅是被動(dòng)地清運(yùn)、處置，而對(duì)城市垃圾的消減、回收和再利用問(wèn)題沒(méi)有形成良性循環(huán)，從而形成了垃圾量越來(lái)越大，污染越來(lái)越嚴(yán)重，而治理垃圾的負(fù)擔(dān)越來(lái)越重的惡性循環(huán)。

2.我市生活垃圾處置對(duì)策中存在問(wèn)題分析

改革開(kāi)放以來(lái)，我市垃圾治理投入大量人力、財(cái)力和物力，取得了很大成績(jī)。但從整體上看，仍不適應(yīng)城市建設(shè)和發(fā)展的需要，存在諸多根本性的矛盾。

2.1、對(duì)策視點(diǎn)上的局限性

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和消費(fèi)水平的提高，城市垃圾越來(lái)越多，不僅大量浪費(fèi)資源，而且成為環(huán)境污染的要素。這種現(xiàn)象顯然違背國(guó)務(wù)院提出的可持續(xù)發(fā)展的基本戰(zhàn)略。而我市垃圾問(wèn)題的對(duì)策均局限于垃圾產(chǎn)生之后，管理組織、作業(yè)隊(duì)伍、法規(guī)設(shè)置和資金技術(shù)投向，都是針對(duì)垃圾產(chǎn)生之后的，是被動(dòng)接受垃圾的管理對(duì)策。為了節(jié)省資源，遏制環(huán)境污染，減少治污費(fèi)用，我們可以考慮將垃圾對(duì)策的視點(diǎn)和重心前移。在資源開(kāi)發(fā)、生產(chǎn)、流通、消費(fèi)和廢棄物的各個(gè)環(huán)節(jié)上，避免與消減垃圾的產(chǎn)生，循環(huán)利用資源。

對(duì)于經(jīng)過(guò)有效消減措施后，而不能不產(chǎn)生的那些垃圾，可再度采用垃圾分類(lèi)、分選、焚燒制能和無(wú)機(jī)物制磚等辦法，使其資源化和無(wú)害化。

2.2、管理體制上的被動(dòng)性

目前我國(guó)環(huán)衛(wèi)部門(mén)既是法規(guī)的制定者，又是執(zhí)行者和監(jiān)督者；既是管理者，也是操作者。缺少公眾參與和行政監(jiān)督的體制，顯然不符合“民主與法制”的發(fā)展方向。這種體制給人的感覺(jué)是，城市環(huán)境衛(wèi)生似乎完全是政府的事，公眾是旁觀者。同時(shí)，全額財(cái)政撥款，沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，必然產(chǎn)生懶惰和低效。

2.3、資金渠道上的單一性

由于城市垃圾治理一直被視為公益事業(yè)，其經(jīng)費(fèi)來(lái)源于財(cái)政撥款。雖然每年長(zhǎng)沙市人民政府投入大量資金，但資金缺口仍然很大。因此，大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)勢(shì)在必行，培育環(huán)保市場(chǎng)，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，意在實(shí)現(xiàn)利益驅(qū)動(dòng)的市場(chǎng)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多元投資。在“污染者負(fù)擔(dān)”的原則下，實(shí)行有償服務(wù)、適當(dāng)收費(fèi)的政策，便可暢通投資渠道，解決資金困難。同時(shí)，達(dá)到政府、企業(yè)與公眾共同辦環(huán)保的目的。

3.關(guān)于我市生活垃圾對(duì)策調(diào)整的建議

3.1、對(duì)策觀念的更新

（1）日本的成功經(jīng)驗(yàn)

日本東京的垃圾產(chǎn)量在1989年之前，一直以每年5%-7%的速度增長(zhǎng)；1988-1989年，由于市政當(dāng)局全面推行了“垃圾源頭消減計(jì)劃”，將垃圾對(duì)策的視點(diǎn)和重心前移到垃圾產(chǎn)生之前，出現(xiàn)了歷史上從未有過(guò)的現(xiàn)象——持續(xù)7年回落。在日本，每年有一個(gè)不定期的“撿空罐日”。因?yàn)?，回?噸易拉罐，可以少采2噸鋁礦，還可以少建2噸規(guī)模的煉鋁錠廠，從而減少了采礦和冶煉帶來(lái)的工業(yè)污染，同時(shí)又開(kāi)展了一次珍惜資源的社會(huì)宣教活動(dòng)。東京的7000多名小販從事廢紙回收工作。東京的廢紙回收率高達(dá)75%，為造紙工業(yè)提供一半以上的原料，僅此一項(xiàng)，每年可少進(jìn)口300萬(wàn)m3木材，從以上可以看出，日本形成了較為完整系統(tǒng)的垃圾產(chǎn)業(yè)，解決了大量的就業(yè)問(wèn)題。我市也可以學(xué)習(xí)國(guó)外的一些管理經(jīng)驗(yàn)，減少城市固體廢棄物的產(chǎn)生量，有效利用資源。

（2）調(diào)整對(duì)策序列

從垃圾的流程分布看，我們可將垃圾分為末端垃圾（進(jìn)入末端垃圾處理處置場(chǎng)的垃圾），前端垃圾（已形成垃圾，可回收利用，未進(jìn)入垃圾處理處置場(chǎng)的垃圾）和潛在垃圾（通過(guò)集約生產(chǎn)和集約消費(fèi)可以避免的垃圾）三類(lèi)。我市可考慮將垃圾對(duì)策從末端越向前移，從源頭減少垃圾的產(chǎn)生量，降低經(jīng)濟(jì)成本。

以前，也曾經(jīng)有人提出過(guò)：城市垃圾要實(shí)現(xiàn)無(wú)害化、減量化、資源化。通過(guò)上述分析，不難看出，城市垃圾的首選對(duì)策應(yīng)當(dāng)是避免垃圾產(chǎn)生，其次，是資源化和減量化，第三是無(wú)害化。我們應(yīng)本著這一對(duì)策系統(tǒng)列，設(shè)計(jì)規(guī)劃方案，這樣才能達(dá)到事半功倍、一舉多得的效果。

（3）具體措施

垃圾源頭消減的方法，應(yīng)依據(jù)垃圾成分和所占比重，以及各城市的具體情況來(lái)設(shè)計(jì)，我市主要可以從以下幾方面考慮：①凈菜進(jìn)城；②限制消費(fèi)性包裝；③循環(huán)利用包裝物；④建立完善廢品回收系統(tǒng)；⑤鼓勵(lì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)節(jié)省資源和循環(huán)利用資源；⑥垃圾分類(lèi)收集；⑦垃圾計(jì)量收費(fèi)，對(duì)垃圾排放大戶(hù)實(shí)施懲罰性收費(fèi)；⑧對(duì)電池、燈管和包裝等生產(chǎn)企業(yè)征收處理費(fèi)。

以“凈菜進(jìn)城”為例，試作經(jīng)濟(jì)分析：

蔬菜廢料——菜根、菜葉、菜幫等不可食部分，如果在蔬菜產(chǎn)地就近剔凈還田，可增加土壤有機(jī)物含量，修養(yǎng)地力，為XI；毛菜運(yùn)進(jìn)城，其中不可食廢料一般占總運(yùn)輸量的10%一15%，實(shí)屬無(wú)效運(yùn)輸，為X2；蔬菜廢料在城市中轉(zhuǎn)變?yōu)槔?，需清掃收集，為X3；垃圾運(yùn)出城外，亦屬于無(wú)效運(yùn)輸，為X4；垃極處理場(chǎng)容量壓力增大，增加處理場(chǎng)運(yùn)營(yíng)費(fèi)，為X5；凈菜進(jìn)城可節(jié)省烹飪者的時(shí)間及往復(fù)無(wú)效運(yùn)輸對(duì)交通造成的壓力等間接效益為X6，這樣，凈菜進(jìn)城的經(jīng)濟(jì)效益是S=∑Xi=X1+X2+...X6。

然而，我市目前企業(yè)（蔬菜公司）普遍認(rèn)為毛菜價(jià)廉，易被市場(chǎng)接受；而凈菜的成本和價(jià)格偏高，購(gòu)買(mǎi)力弱，而放棄凈菜生產(chǎn)。至于垃圾和污染并未加以考慮之列。這就要求政府從社會(huì)宏觀的角度權(quán)衡利弊，強(qiáng)化凈菜市場(chǎng)?？煽紤]對(duì)凈菜市場(chǎng)施行短期補(bǔ)貼，使凈菜占領(lǐng)市場(chǎng)后，發(fā)布禁令——禁止毛菜上市。

3.2、管理體制的調(diào)整

（1）管干分開(kāi)，重心下移

實(shí)行有效行政監(jiān)督，自然要管干分開(kāi)，在管理上，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，實(shí)施環(huán)境管理的三原則：①雙贏原則。既不能以犧牲環(huán)境為代價(jià)追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也不能為保護(hù)環(huán)境滯后經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。②系統(tǒng)原則。堅(jiān)持時(shí)間與空間上的系統(tǒng)原則。如，垃圾分類(lèi)收集，必須周密計(jì)劃。如何分別運(yùn)輸，如何回收利用，如何分別處理等等。在時(shí)間順序上，要考慮宣傳、試點(diǎn)、推廣、立法、調(diào)整組織和有效監(jiān)督等問(wèn)題。③邊界控制原則?，F(xiàn)代城市管理有別于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的城市管理。其中，一個(gè)突出的特點(diǎn)是分工越來(lái)越細(xì)，任何一個(gè)行業(yè)的管理，都不能只靠一個(gè)政府部門(mén)完成。比如垃圾問(wèn)題，需要財(cái)政支出（財(cái)政局）、有償服務(wù)定價(jià)（物價(jià)局）、交通安全（交管局）、處理場(chǎng)用地（規(guī)劃局）等等，因此，需要周密分工，仔細(xì)界分職責(zé)并加強(qiáng)協(xié)調(diào)。

環(huán)境衛(wèi)生的操作隊(duì)伍要逐步轉(zhuǎn)化為有償服務(wù)的社會(huì)企業(yè)組織，并引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，按市場(chǎng)規(guī)律辦事。屆時(shí)，必須在合理定價(jià)、規(guī)范服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)施有效監(jiān)督的前提下，有序展開(kāi)，目前，我市環(huán)境衛(wèi)生的管理重心還主要在市區(qū)兩級(jí)政府。街道、社區(qū)、小街、小巷的衛(wèi)生管理與監(jiān)督，不能保持經(jīng)常化。因此，建議在精簡(jiǎn)市區(qū)兩級(jí)環(huán)衛(wèi)管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，責(zé)任重心進(jìn)一步下移。

（2）加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)

在對(duì)垃圾的清運(yùn)處置價(jià)位上，操作企業(yè)與政府和市民擁有相反的思維，這就要有中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行客觀公正的測(cè)算，提出合理的價(jià)位。此外，服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)范圍的評(píng)議、技術(shù)對(duì)策的咨詢(xún)服務(wù)、行業(yè)市場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)分析；企業(yè)間的協(xié)調(diào)平衡等等，都需要中介機(jī)構(gòu)完成。事實(shí)上，中介機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)起到既配合政府，又服務(wù)于社會(huì)“兩肩挑”的作用。因此，我市必須進(jìn)一步完善中介機(jī)構(gòu)的建設(shè)。

3.3、資金渠道的拓寬

目前，環(huán)衛(wèi)行業(yè)的資金來(lái)源，基本上是靠市區(qū)兩級(jí)政府的財(cái)政撥款。對(duì)企事業(yè)單位收費(fèi)，也只是垃圾清運(yùn)費(fèi)，不含處理費(fèi)。所以，我國(guó)應(yīng)拓寬資金渠道，引入企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行有效的垃圾收費(fèi)制度。全額財(cái)政按款是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府行為的表現(xiàn)，它不能適應(yīng)“排垃圾”這一社會(huì)公共行為發(fā)展的需要，而有償服務(wù)和“污染者負(fù)擔(dān)”，則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為的必然結(jié)果，是符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律的。

收費(fèi)定價(jià)是關(guān)鍵。我們不能按照現(xiàn)行的低效率的運(yùn)作方式來(lái)測(cè)算成本，應(yīng)當(dāng)以市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的高效機(jī)制來(lái)分析定價(jià)，以促進(jìn)企業(yè)進(jìn)步和發(fā)展。

此外，按人、按戶(hù)或按單位收垃圾費(fèi)是不太合理的，這也是我們經(jīng)常采用的“一刀切”式的省事和懶情的作法。這樣，會(huì)有“誰(shuí)排垃圾多，誰(shuí)得便宜”的感覺(jué)，不利于減少垃圾。建議審慎開(kāi)展垃圾計(jì)量收費(fèi)，計(jì)量不等于稱(chēng)重。例如，日本東京把垃圾袋分為10升，20升和45升三種型號(hào)，10升的垃圾袋上要貼10升的垃圾處理票，以此類(lèi)推，此票要到清掃局去買(mǎi)，不貼垃圾處理票的垃圾袋，不管收運(yùn)。

垃圾收費(fèi)獲得資金后，就可以采取投招標(biāo)的方式選擇垃圾處置企業(yè)、由于有了投資回報(bào)的渠道和保障，就會(huì)引來(lái)投資者。自然，這個(gè)過(guò)程不是朝夕可得，須慢慢組織，同時(shí)需要制定一系列法規(guī)來(lái)保證實(shí)施。

4.結(jié)束語(yǔ)

傳統(tǒng)的發(fā)展模式已引起人類(lèi)深刻的反思。大量開(kāi)采資源→大規(guī)模生產(chǎn)→大量消費(fèi)→大量產(chǎn)生廢棄物，在出現(xiàn)資源危機(jī)的同時(shí)，引發(fā)環(huán)境危機(jī)，這必然導(dǎo)致生產(chǎn)和消費(fèi)的不可持續(xù)發(fā)展。改變傳統(tǒng)的發(fā)展模式，首先要降低資源的消耗，根據(jù)“物質(zhì)不滅定律”，資源消耗降低，污染物則會(huì)減少，環(huán)境壓力將自然緩解。與其大規(guī)模建設(shè)垃圾處理場(chǎng)，則不如少產(chǎn)生垃圾、其關(guān)鍵是提高資源的利用率，為此需要改變傳統(tǒng)的生產(chǎn)和生活方式，建立資源循環(huán)利用的思想。我們期望我市能摸索出一條有效的減少城市生活垃圾的處理途徑與運(yùn)行模式，進(jìn)一步改善市民的生存空間。