李淑瑞

摘 要：深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革“降成本”的核心與關(guān)鍵是減稅降費(fèi)。本文通過(guò)對(duì)稅收結(jié)構(gòu)和收費(fèi)結(jié)構(gòu)剖析，指出解決中國(guó)政府收入的畸形結(jié)構(gòu)是推進(jìn)減稅降費(fèi)的重點(diǎn)，并提出解決對(duì)策。

關(guān)鍵詞：減稅降費(fèi) 宏觀稅負(fù) 收費(fèi)體系 供給側(cè)改革

中圖分類號(hào)：F812.42 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2096-0298（2018）05（c）-034-02

黨的十八大以來(lái)，我國(guó)大幅減稅降費(fèi)，形成以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線的政策框架，不僅需要深入探究問(wèn)題背后的深層次機(jī)制約束，而且還需要?jiǎng)?chuàng)造我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的制度條件。2018年中央和地方預(yù)算草案提出今年財(cái)政工作的首要原則仍是減稅降費(fèi)，我國(guó)將通過(guò)減輕企業(yè)稅收和非稅負(fù)擔(dān)，讓實(shí)體經(jīng)濟(jì)輕裝發(fā)展，預(yù)計(jì)我國(guó)今年減稅降費(fèi)規(guī)模將超過(guò)1.1萬(wàn)億元。一方面，國(guó)家改革稅收政策，將按照增值稅兩檔稅率調(diào)整稅收水平，重點(diǎn)降低制造業(yè)、交通運(yùn)輸?shù)刃袠I(yè)稅率，擴(kuò)大享受企業(yè)所得稅優(yōu)惠的小微企業(yè)范圍；另一方面，為了減輕實(shí)體企業(yè)的稅收負(fù)擔(dān)，繼續(xù)清理規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，取消部分經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，降低政府性基金征收標(biāo)準(zhǔn)，并階段性降低企業(yè)“五險(xiǎn)一金”繳費(fèi)比例，降低過(guò)橋過(guò)路費(fèi)用。

1 我國(guó)供給側(cè)改革中的減稅降費(fèi)政策理論分析

我國(guó)積極財(cái)政政策的重點(diǎn)之一是減稅降費(fèi)，主要采取的措施包括以“營(yíng)改增”為代表的結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費(fèi)等。實(shí)體經(jīng)濟(jì)尤其技術(shù)含量高的制造企業(yè)是減稅重點(diǎn)，我國(guó)實(shí)體經(jīng)濟(jì)成本不僅包括稅負(fù)成本，而且包括制度性交易成本，降低行政事業(yè)性收費(fèi)和經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)，繼續(xù)清理涉企收費(fèi)的重要性顯而易見(jiàn)，我國(guó)只有提供良好的營(yíng)商環(huán)境，才能增強(qiáng)企業(yè)獲得感。

供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是實(shí)施減稅降費(fèi)的政策背景和理論依據(jù)，目前我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策正經(jīng)歷從需求管理向供給管理的重大調(diào)整。從理論角度，經(jīng)濟(jì)發(fā)展從供給和需求兩個(gè)方面分析，供給側(cè)是從供給、生產(chǎn)端角度出發(fā)，通過(guò)提高全要素生產(chǎn)率，實(shí)施制度改革、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、要素升級(jí)等措施完成社會(huì)狀況改良。而需求側(cè)則是從總需求的三個(gè)構(gòu)成要素，即消費(fèi)、投資、出口需求的角度，探索促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策。

為實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)配置和激發(fā)微觀主體市場(chǎng)活力，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，我國(guó)需要改革制度供給：一方面，實(shí)施總量性減費(fèi)降稅政策可以降低企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本；另一方面，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整中重視財(cái)稅的調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)研發(fā)投入從而全面提升全要素生產(chǎn)率。

2 我國(guó)稅收收入狀況和宏觀稅負(fù)

“降成本”是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的重要任務(wù)，目前政府降低的主要是由于信息不對(duì)稱和市場(chǎng)被不當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)的制度性交易成本。我國(guó)政府收入按2016年各項(xiàng)收入所占總收入比重順序，依次包括稅收收入、社會(huì)保險(xiǎn)收入、政府性基金收入、非稅收入、及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入等。

稅收收入是我國(guó)政府收入的重要組成部分，2016年中國(guó)稅收收入占政府收入的比重為49.79%，而全球普遍水平為80%，部分發(fā)達(dá)國(guó)家甚至占到95%以上。所以，在稅收總量上，雖然我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“新常態(tài)”，我國(guó)稅收總體處于低速增長(zhǎng)。在稅收結(jié)構(gòu)上，流轉(zhuǎn)稅是我國(guó)稅收的主力，占全部稅收收入的65%，企業(yè)所得稅占25%，余下的為其他稅種的稅收收入，直接稅比重低于間接稅。

宏觀稅負(fù)是衡量稅收負(fù)擔(dān)的基本指標(biāo)，表示當(dāng)年政府以稅收形式的部分占全社會(huì)新創(chuàng)造價(jià)值的比重。宏觀稅負(fù)分為大、中、小三個(gè)口徑，分別對(duì)應(yīng)政府收入、財(cái)政收入、稅收收入占GDP比重，表1是以小口徑衡量我國(guó)稅收宏觀稅負(fù)情況。

在衡量稅負(fù)上，關(guān)鍵在于以政府收入計(jì)算的宏觀稅負(fù)并不重，但是以流轉(zhuǎn)稅為主的稅制結(jié)構(gòu)卻會(huì)引發(fā)稅收的“痛感”和不公平感。一方面，我國(guó)整體的稅收環(huán)境不能實(shí)現(xiàn)“稅收法定”，稅收法律規(guī)范是在稅收政策不斷打補(bǔ)丁的基礎(chǔ)上形成；另一方面，稅外的各種費(fèi)、基金、繳費(fèi)、評(píng)估等構(gòu)成企業(yè)痛苦的根源，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)情況依然嚴(yán)峻，“降費(fèi)”比“減稅”更具緊迫性。

3 中國(guó)收費(fèi)體系存在的主要問(wèn)題及原因分析

收費(fèi)體系的出現(xiàn)取決于政府作為社會(huì)管理者和公共產(chǎn)權(quán)所有者的職能。一方面，政府作為社會(huì)管理者面向特定群體提供特定服務(wù)所收取的費(fèi)用，包括行政性收費(fèi)、各類中介組織收費(fèi)、事業(yè)性收費(fèi)等；另一方面，政府作為公共資源產(chǎn)權(quán)所有者通過(guò)有償轉(zhuǎn)讓出租國(guó)有資源所收取的費(fèi)用，包括公眾有償使用國(guó)家大型基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源等形成的收費(fèi)等。

我國(guó)收費(fèi)體系呈現(xiàn)多元、重疊與總負(fù)擔(dān)水平控制乏力的特點(diǎn)。2010年以后，每年財(cái)政部向社會(huì)公布《全國(guó)政府性基金項(xiàng)目目錄》，納入政府性基金進(jìn)行管理的項(xiàng)目一般保持在43～45項(xiàng)。政府性基金的收費(fèi)項(xiàng)目，既包括稅收性質(zhì)的收入，也包括國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)性質(zhì)及政府債權(quán)性質(zhì)的收入。由于職責(zé)劃分不夠完善，管理上出現(xiàn)政出多門的現(xiàn)象，導(dǎo)致政府收入體系重疊，影響了經(jīng)濟(jì)實(shí)體市場(chǎng)運(yùn)作的效率。

2013年開(kāi)始，我國(guó)雖然取消了部分收費(fèi)項(xiàng)目，公布了收費(fèi)目錄清單，并將部分收費(fèi)和政府性基金納入一般公共預(yù)算。但是當(dāng)前我國(guó)收費(fèi)體系混亂，還存在收費(fèi)制度、體制機(jī)制問(wèn)題等，究其原因取決于以下幾個(gè)方面。

一是行政審批制度過(guò)多過(guò)濫。雖然國(guó)家取消了部分行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)行政審批進(jìn)行了改革，但多數(shù)行政審批背后仍變相的允許相關(guān)部門自己收費(fèi)，或委托下屬機(jī)構(gòu)和中介機(jī)構(gòu)收取費(fèi)用等。究其原因，行政權(quán)力過(guò)大或者權(quán)力與收費(fèi)之間緊密聯(lián)系是收費(fèi)項(xiàng)目的制度性根源。

二是現(xiàn)代財(cái)政管理制度未在實(shí)踐中落實(shí)。主要反映在收支用管集于一體，征收、分配和使用由部門全部完成，收支兩條線不能全面實(shí)質(zhì)性貫徹；而且一些國(guó)有資產(chǎn)收益項(xiàng)目仍游離于財(cái)政管理之外，沒(méi)有得到良好的監(jiān)管。

三是公共資源交易制度尚不健全。針對(duì)目前政府部門自由裁量權(quán)過(guò)大，“公開(kāi)、公平、公正”原則無(wú)法在公共資源交易程序和結(jié)果中予以體現(xiàn)，再則，公共資源交易平臺(tái)尚處于起步階段，存在市場(chǎng)慣性，資格預(yù)審沒(méi)有透明的量化標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致公共資源交易中在利益鏈接時(shí)仍存在暗箱交易行為，造成部分國(guó)有資源的流失。

四是公共定價(jià)制度不健全問(wèn)題。資源的稀缺性形成的自然壟斷行業(yè)，價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)規(guī)制信息不公開(kāi)、不透明，使用者付費(fèi)需要公共利益與企業(yè)利益之間適當(dāng)平衡。一些水、電價(jià)格等項(xiàng)目收費(fèi)長(zhǎng)期處于不合理低價(jià)，只能依靠財(cái)政補(bǔ)貼維持，另一些收費(fèi)項(xiàng)目卻只增不減。

五是行政性收費(fèi)的合法性問(wèn)題。涉及具有普遍性質(zhì)的公共服務(wù)，需要的成本與費(fèi)用已經(jīng)通過(guò)稅收收取。當(dāng)初行政性收費(fèi)是在政府財(cái)政能力嚴(yán)重不足的背景下進(jìn)行，目前已經(jīng)沒(méi)有繼續(xù)的理由。

4 推進(jìn)減稅降費(fèi)的具體對(duì)策

2016年我國(guó)提出要降低企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，建立公平的營(yíng)商環(huán)境。政府要解決其收入秩序比較混亂問(wèn)題，一方面需要調(diào)整中央地方財(cái)稅體制；另一方面需要規(guī)范稅費(fèi)，適度降低企業(yè)承擔(dān)的綜合成本。

4.1 推進(jìn)中央與地方財(cái)政體制改革

“營(yíng)改增”之后，我國(guó)沒(méi)有啟動(dòng)中央與地方財(cái)政體制改革，導(dǎo)致地方政府在失去營(yíng)業(yè)稅后預(yù)期不明，所以必須健全地方收入體系，從制度完善地方政府穩(wěn)定的收入預(yù)期，落實(shí)“以間接稅為主向直接稅為主”的稅制改革方向，將稅收的重點(diǎn)由流轉(zhuǎn)稅轉(zhuǎn)向所得稅。通過(guò)房產(chǎn)稅法的落實(shí)，全面改革個(gè)人所得稅；將消費(fèi)稅明確為增值稅輔助稅種，促進(jìn)和推進(jìn)相關(guān)改革；適應(yīng)國(guó)際稅改，適當(dāng)調(diào)整企業(yè)所得稅率，并全面落實(shí)“稅收法定”原則。

4.2 促進(jìn)各項(xiàng)收費(fèi)全面清理

現(xiàn)在的收費(fèi)項(xiàng)目主要分為“稅”基收取，“價(jià)”基加收，“租”基型使用者付費(fèi)和“服務(wù)”型公共管理收費(fèi)等幾類。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)“正稅清費(fèi)”，必須分類定性，并予以清理整頓。對(duì)于“稅”基型費(fèi)用，依托程序歸并，納入稅收征管體系；對(duì)于“價(jià)”基型付費(fèi)和“租”基型使用者付費(fèi)，歸并到價(jià)格體系中；對(duì)于“服務(wù)”型部門重復(fù)收費(fèi)，立即終止收費(fèi)項(xiàng)目。同時(shí)，由于行政審批缺乏有效的法律規(guī)范，為消除阻止企業(yè)發(fā)展的體制性障礙和制度根源，我國(guó)還需要繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革。

4.3 整合并清理政府性基金

國(guó)家通過(guò)清理違規(guī)設(shè)立的、和政府職能不匹配的及整合相似性質(zhì)的基金，明確政府性基金的征收目的、范圍、金額及時(shí)限，建立制度性評(píng)估與退出機(jī)制。對(duì)于企業(yè)意見(jiàn)較大的殘疾人就業(yè)保障金，強(qiáng)制性命令企業(yè)雇用殘疾人違反市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，全部由稅務(wù)部門代收，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高，且預(yù)算支出不科學(xué)，其中大部分用于殘疾人就業(yè)保障工作的行政成本開(kāi)支，僅有較小比例用于殘疾人就業(yè)培訓(xùn)，應(yīng)當(dāng)予以清理。

4.4 全面推進(jìn)社保制度改革

2017年以來(lái)，各地陸續(xù)下調(diào)社保繳費(fèi)水平，但社會(huì)對(duì)此獲得感仍不強(qiáng)，雖然我國(guó)已經(jīng)建立多層次社會(huì)保障制度，但由于受制于當(dāng)前社保體系下統(tǒng)籌層次太低、能力不足及層次間缺乏有機(jī)協(xié)調(diào)等問(wèn)題，我國(guó)只有通過(guò)深化社保制度改革，提高統(tǒng)籌層次間的有機(jī)聯(lián)系。我國(guó)不僅需要深入住房公積金，提出相應(yīng)的改革對(duì)策；而且針對(duì)目前各地繳費(fèi)率差異帶來(lái)的營(yíng)商環(huán)境的瓶頸，可以考慮結(jié)合當(dāng)前全國(guó)統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金的改革，社保由“費(fèi)”改“稅”。

4.5 繼續(xù)降低各類要素成本

企業(yè)負(fù)擔(dān)重的源頭在于企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，包括土地、工資、電價(jià)、氣價(jià)、融資成本等，2017年隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，雖然在降成本已有一些具體舉措，但與國(guó)際形勢(shì)相比，與當(dāng)前穩(wěn)增長(zhǎng)的需要相比，企業(yè)負(fù)擔(dān)下降的數(shù)量與質(zhì)量有一定的差距，只有通過(guò)加快制度改革，切實(shí)解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的社會(huì)負(fù)擔(dān)企業(yè)內(nèi)置化問(wèn)題，才能為企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展?fàn)I造良好的制度環(huán)境。

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①基金項(xiàng)目：2017年度河南省政府決策研究招標(biāo)課題（2017D007）。