胡昌婷 李玲

摘 要：近年來，公辦高校腐敗案件偶有發(fā)生，其根本原因在于內(nèi)部控制尚不完善。建立健全公辦高校內(nèi)部控制體系，對于推動公辦高校廉政風(fēng)險防范具有重要意義。本文介紹了內(nèi)部控制的發(fā)展進程，剖析了內(nèi)部控制與廉政風(fēng)險防范的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上提出了加強公辦高校廉政風(fēng)險防范的相關(guān)建議。

關(guān) 鍵 詞：公辦高校；廉政風(fēng)險防范；內(nèi)部控制

中圖分類號：D262.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2018）08-0095-06

收稿日期：2018-03-20

作者簡介：胡昌婷（1990—），女，江西贛州人，福建衛(wèi)生職業(yè)技術(shù)學(xué)院醫(yī)學(xué)技術(shù)系研究實習(xí)員，碩士學(xué)位，研究方向為人力資源開發(fā)與管理；李玲（1964—），女，福建泉州人，福州大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院黨委書記，研究員，碩士生導(dǎo)師，研究方向為人力資源開發(fā)與管理。

基金項目：本文系福州大學(xué)社會科學(xué)研究項目（反腐倡廉專項）“基于高校廉政風(fēng)險的預(yù)警機制構(gòu)建研究”的階段性成果；福州大學(xué)管理課題（廉政專項）“高校廉政風(fēng)險信息分析和預(yù)警系統(tǒng)設(shè)計”（2014—2016）的階段性成果。

2017年1月，習(xí)近平總書記在十八屆中央紀委七次全會上強調(diào)：“要做到懲治腐敗力度決不減弱、零容忍態(tài)度決不改變，堅決打贏反腐敗這場正義之戰(zhàn)?！盵1]堅持標本兼治，強化黨內(nèi)外監(jiān)督，把反腐敗斗爭引向深入，是新時期黨和國家需持續(xù)進行的重大任務(wù)。當(dāng)前，高等教育已進入大眾化階段，隨著公辦高校的不斷擴張，各式各樣的腐敗行為也屢見報端。如何完善內(nèi)部控制，以推動廉政風(fēng)險防范，成為公辦高校亟待解決的重要課題。

一、內(nèi)部控制的發(fā)展歷程

內(nèi)部控制，是指一個單位為了實現(xiàn)其經(jīng)營目標，保護資產(chǎn)的安全完整，保證會計信息資料的正確可靠，確保經(jīng)營方針的貫徹執(zhí)行，保證經(jīng)營活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性而在單位內(nèi)部采取的自我調(diào)整、約束、規(guī)劃、評價和控制的一系列方法、手段與措施的總稱。

1936年，美國頒布的《獨立公共會計師對財務(wù)報表的審查》首次提到了內(nèi)部控制：“內(nèi)部稽核與控制制度是指為保證公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全，檢查賬簿記錄的準確性而采取的各種措施和方法?！倍?zhàn)后，西方國家的股份制公司方興未艾。由于企業(yè)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離，為保障企業(yè)所有者和經(jīng)營者的經(jīng)濟利益，一些企業(yè)管理者立足于企業(yè)內(nèi)部梳理經(jīng)濟業(yè)務(wù)處理與授權(quán)的流程，并將研究成果整理成標準化的程序?qū)T工進行培訓(xùn)、檢查和控制。這一階段，內(nèi)部控制的特征主要表現(xiàn)為程序標準化和分工精細化。1973年，美國會計師協(xié)會的審計程序委員會發(fā)布的《審計程序公告第55號》將內(nèi)部控制制度分為內(nèi)部會計控制制度和內(nèi)部管理控制制度兩類。其中，內(nèi)部管理控制制度包括且不限于組織結(jié)構(gòu)的計劃，以及關(guān)于管理部門對事項核準的決策步驟上的程序與記錄；會計控制制度包括組織機構(gòu)的設(shè)計以及與財產(chǎn)保護和財務(wù)會計記錄可靠性有直接關(guān)系的各種措施。1988年，美國注冊會計師協(xié)會（AICPA）發(fā)布《審計準則公告第55號》，將企業(yè)的內(nèi)部控制深化為環(huán)境控制，這里的環(huán)境包括企業(yè)經(jīng)營面臨的內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境。1992年，COSO委員會①發(fā)布的研究報告《內(nèi)部控制——整體框架》認為，內(nèi)部控制是涵蓋控制環(huán)境、風(fēng)險評估、控制活動、信息的溝通與交流、監(jiān)測活動這5個因素的多維交叉反復(fù)過程。[2]2001年，美國安然公司破產(chǎn)，導(dǎo)致其破產(chǎn)的主要原因之一是該企業(yè)內(nèi)部控制存在巨大缺陷。美國政府隨之頒布《薩班斯一奧克斯利法案》，提出企業(yè)內(nèi)部控制應(yīng)強化風(fēng)險管理，采取措施及時識別并排除潛在的風(fēng)險以實現(xiàn)企業(yè)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

我國加入WTO后，眾多國內(nèi)企業(yè)開始重視企業(yè)內(nèi)部管理，內(nèi)部控制從此在我國得到了飛速發(fā)展。針對我國經(jīng)濟中存在的問題，結(jié)合經(jīng)濟業(yè)務(wù)特色，2001年至2004年，財政部陸續(xù)出臺細則明確的《內(nèi)部會計控制規(guī)范-基本規(guī)范（試行）》——涵蓋各個方面的12則條款。2007年，財政部印發(fā)了《企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范（征求意見稿）》。為使行政事業(yè)單位實施內(nèi)部控制有規(guī)可循，財政部于2012年發(fā)布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2014年開始實施。作為我國事業(yè)單位的重要組成部分，公辦高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，其經(jīng)費來源主要是財政撥款，其資金和設(shè)施、設(shè)備都為國家所有。這意味著公辦高校的經(jīng)營者和所有者是相分離的。在此情況下，如果不采取嚴格的內(nèi)部控制，其經(jīng)營和運行將會面臨較大的風(fēng)險。

二、公辦高校內(nèi)部控制與廉政風(fēng)險防范的關(guān)系

公辦高校內(nèi)部控制是為了達成人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、服務(wù)社會和傳承文化的任務(wù)，使高校的經(jīng)營方針得到貫徹、資產(chǎn)得到保全、會計信息得以真實合法、形象和名譽得以維護而采取的一系列控制方法、程序和措施。建立健全公辦高校內(nèi)部控制體系，有利于公辦高校管理水平的提高，有利于公辦高?？傮w競爭力的提升，有利于預(yù)防經(jīng)濟犯罪。廉政風(fēng)險防范是公辦高校持續(xù)進行且涉及范圍廣泛、深入層次多樣的復(fù)雜工程，急需從內(nèi)部治理和外部監(jiān)督兩個途徑來實現(xiàn)?？梢?，公辦高校內(nèi)部控制和廉政風(fēng)險防范所面臨的重要風(fēng)險點具有一致性，二者的關(guān)系尤為緊密，相輔相成、互相促進。

要實現(xiàn)公辦高校廉政風(fēng)險防范，首要的是準確分析和識別廉政風(fēng)險點，并對廉政風(fēng)險進行評估。目前，公辦高校的廉政風(fēng)險點主要集中在基建項目、招生錄取、招標采購、獎助學(xué)金發(fā)放、人員招聘、科研經(jīng)費管理、校辦企業(yè)、預(yù)算管理、收支管理、“三重一大”及科學(xué)民主決策等環(huán)節(jié)。而這些環(huán)節(jié)所涉及的處室、崗位及人員也正是內(nèi)部控制的重要風(fēng)險點。剖析目前發(fā)生的諸多高校腐敗案件可以發(fā)現(xiàn)，其根本原因是高校內(nèi)部控制體系尚未建立或者存在漏洞，缺乏權(quán)力制衡制度。如2015年，南昌大學(xué)原校長周文斌在興建南昌大學(xué)新校區(qū)的過程中，收受建筑公司賄款共計790萬元人民幣和30萬元港幣，在工程招投標和決算審計時對建筑公司大開方便之門，甚至挪用學(xué)校公款出借給建筑公司，在致使國有資產(chǎn)流失的同時，南昌大學(xué)新校區(qū)諸多工程質(zhì)量也無法得到保證。

公辦高校內(nèi)部控制體系越健全，領(lǐng)導(dǎo)班子決策機制越民主科學(xué)，對基建、財務(wù)、采購、校辦企業(yè)、科研經(jīng)費等重要風(fēng)險點的監(jiān)管越嚴格，組織機構(gòu)設(shè)置越接近分權(quán)制衡，各項業(yè)務(wù)均依法依規(guī)開展，廉政風(fēng)險就越少，防范廉政風(fēng)險的成本和難度就越低；反之，廉政風(fēng)險就越大，甚至?xí)蛑卮罅L(fēng)險而無法正常運行?？梢哉f，強化高校內(nèi)部控制是防范高校廉政風(fēng)險的內(nèi)在需要和長效機制。

廉政風(fēng)險防范是一項思想意識重視程度高、推行綜合性強、執(zhí)行力度大的系統(tǒng)工程。[3]廉政風(fēng)險防范就是要規(guī)范公辦高校運行中的權(quán)力，在日常管理及各項活動中引入風(fēng)險管理理論，做到事前預(yù)防、事中控制、事后監(jiān)督，將反腐工作變被動為主動，從而預(yù)防腐敗行為的發(fā)生。廉政風(fēng)險防范能夠幫助公辦高校工作人員樹立廉潔自律的工作作風(fēng)，更加注重明晰職責(zé)范圍、明確權(quán)力行使條件和規(guī)范業(yè)務(wù)流程，確保公辦高校貫徹辦學(xué)方針和宗旨。這也為內(nèi)部控制的建立健全掃清了阻礙，能夠促進內(nèi)部控制體系不斷完善。

三、內(nèi)部控制視角下加強公辦高校廉政風(fēng)險防范的對策建議

（一）營造優(yōu)良的內(nèi)部控制環(huán)境，強化廉政風(fēng)險防范意識

荀子曰：“居必擇鄉(xiāng)，游必就士”。就是說，人會受到后天環(huán)境的改造和熏陶。同理，有效防范高校廉政風(fēng)險和保障高校健康穩(wěn)定運行都離不開優(yōu)良的內(nèi)部控制環(huán)境。

⒈大力開展廉政教育，強化公辦高校領(lǐng)導(dǎo)者、管理者以及師生的廉政風(fēng)險防范意識。經(jīng)常性地開展廉政文化教育培訓(xùn)，一方面，能夠使公辦高校領(lǐng)導(dǎo)者和管理者樹立正確的權(quán)力觀、金錢觀、價值觀，依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)行使手中的權(quán)力，在思想上自覺與腐敗行為、拜金主義做斗爭；[4]另一方面，能夠使重要崗位負責(zé)人和經(jīng)辦人恪守職業(yè)道德，遵守職業(yè)紀律，按照規(guī)定完成手上的任務(wù)，在工作中不斷提高自身的綜合素質(zhì)。

⒉重視內(nèi)部控制，營造優(yōu)良的內(nèi)部控制氛圍。通過發(fā)放圖書、開展講座等方式，讓公辦高校教職工不斷了解和學(xué)習(xí)內(nèi)部控制相關(guān)知識，認識內(nèi)部控制對于廉政風(fēng)險防范的重要性，為實施全面內(nèi)部控制助力。尤其是公辦高校管理干部更要帶頭學(xué)習(xí)內(nèi)部控制，定期組織教職工參加內(nèi)部控制培訓(xùn)，使其能夠在日益復(fù)雜的經(jīng)濟社會環(huán)境中辨識經(jīng)辦事項的風(fēng)險并加以規(guī)避。

⒊優(yōu)化組織機構(gòu)設(shè)置，從機制上降低廉政風(fēng)險發(fā)生的概率。遵循統(tǒng)一與分工、權(quán)責(zé)對等、合理合法的原則，從公辦高校的辦學(xué)目標出發(fā)，按照自身的規(guī)模、管理要求和教職工能力素質(zhì)，優(yōu)化現(xiàn)有的組織結(jié)構(gòu)，相容崗位進行整合，不相容崗位實現(xiàn)分離，以達到內(nèi)部牽制的效果。為便于研究制定公辦高校內(nèi)部控制體系的建設(shè)方案或規(guī)劃，方便組織和協(xié)調(diào)跨部門的內(nèi)部控制工作，可單獨成立內(nèi)部控制職能部門或指定牽頭部門，并要求涉及相關(guān)經(jīng)濟活動的職能部門或崗位積極配合。

（二）建立完善的風(fēng)險評估制度，預(yù)防廉政風(fēng)險

在教育國際化和文化多元化的背景下，公辦高校面臨著前所未有的激烈競爭。為應(yīng)對挑戰(zhàn)，公辦高校在改革和發(fā)展中愈來愈接近市場化，對外投資和經(jīng)營力度逐漸加大，財務(wù)風(fēng)險也隨之增加。

⒈控制財務(wù)風(fēng)險。公辦高校作為非營利性事業(yè)單位，政府是其出資人，因而在對外投資和經(jīng)營過程中向銀行貸款相對容易。但應(yīng)注意，為預(yù)防財務(wù)風(fēng)險，在貸款時必須堅持量入為出、收支平衡的原則，在全面評估收入來源和外部資金入賬情況的基礎(chǔ)上，適度貸款。同時，采用定量與定性相結(jié)合的科學(xué)方法，如情景分析法、概率技術(shù)、標桿分析、專家咨詢等，準確分析、識別潛在的風(fēng)險。

⒉梳理業(yè)務(wù)流程。主要針對采購管理、合同管理、資產(chǎn)管理、基建項目管理、校辦產(chǎn)業(yè)管理、校企合作管理、學(xué)生資助管理等經(jīng)濟業(yè)務(wù)開展廉政風(fēng)險評估，評估內(nèi)容主要有：是否合理清晰地規(guī)定各項經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，是否明確流程中相關(guān)崗位的職責(zé)及權(quán)限，是否分離不相容崗位；是否對每個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)進行科學(xué)的授權(quán)和審批，是否全面記錄相關(guān)信息；在內(nèi)部管理制度中是否明確各項管理要求，是否全面執(zhí)行各項制度，是否落實關(guān)鍵控制措施。

（三）加大內(nèi)部控制執(zhí)行力度，推進公辦高校廉政風(fēng)險防范工作

內(nèi)部控制體系要發(fā)揮效力，關(guān)鍵在于公辦高校是否擁有強大的執(zhí)行力。在營造優(yōu)良的內(nèi)部控制環(huán)境、建立完善的風(fēng)險評估制度、構(gòu)建全面的內(nèi)部控制體系的基礎(chǔ)上，嚴格執(zhí)行內(nèi)部控制制度，有助于推進廉政風(fēng)險防范工作。

⒈獎懲分明。為調(diào)動公辦高校教職工執(zhí)行內(nèi)部控制的積極性，內(nèi)部控制制度的政策方向應(yīng)由黨政聯(lián)席會把控，具體實施方案交由各職能部門制定，并由黨政聯(lián)席會審議通過。內(nèi)部控制制度一經(jīng)審議通過，必須得到嚴格的貫徹落實。對內(nèi)部控制制度執(zhí)行得好的職能部門給予獎勵，對內(nèi)部控制執(zhí)行不到位的職能部門給予懲罰，以此促進內(nèi)部控制制度在執(zhí)行上的良性循環(huán)。

⒉強化內(nèi)部控制考核。為公正、全面、準確地評價教職工的履職情況，有效執(zhí)行內(nèi)部控制制度，幫助教職工樹立責(zé)、權(quán)、利對等的觀念，應(yīng)對每個崗位設(shè)置合理的目標，明確考核的標準，定期對教職工進行績效考核，并將考核結(jié)果作為晉升、職稱評定、評優(yōu)評先的依據(jù)。特別要重視對領(lǐng)導(dǎo)干部的考核，當(dāng)出現(xiàn)決策失誤或執(zhí)行不力等情況時要追究其相應(yīng)的責(zé)任。

⒊規(guī)范定期輪崗制度。公辦高校應(yīng)規(guī)范現(xiàn)有的輪崗制度，明文規(guī)定輪崗的程序和要求，對容易滋生腐敗行為或者內(nèi)部控制薄弱的崗位、部門，適時輪換其工作人員。這樣，不僅有助于打散長年累月形成的小團體、小聯(lián)盟，還可以解決相關(guān)工作人員思想僵化的問題，使其更重視學(xué)習(xí)，進而促進公辦高校內(nèi)部的創(chuàng)新和各部門的團結(jié)協(xié)作。

（四）完善內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，定期公開廉政信息

有效而完善的公辦高校內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，既有助于教職工查看工作任務(wù)及工作流程，提高工作效率，也有助于管理干部及時跟蹤和監(jiān)督工作進程及完成情況，對內(nèi)部控制相關(guān)數(shù)據(jù)進行分析后公開廉政信息。

⒈信息共享與交流。為使公辦高校內(nèi)部控制發(fā)揮應(yīng)有的效果，信息的共享與交流是關(guān)鍵所在。應(yīng)下大力氣暢通內(nèi)外部溝通渠道、平級溝通渠道、上下級溝通渠道，并對相關(guān)信息及時反饋。如對黨政聯(lián)席會做出的決策在執(zhí)行過程中遇到的問題及執(zhí)行的效果在及時反饋給相關(guān)負責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)的同時，適度公開，以保障教職工的知情權(quán)，提高其對公辦高校各項工作進行監(jiān)督、建言獻策的積極性。

⒉完善內(nèi)部控制信息系統(tǒng)。應(yīng)在對公辦高校內(nèi)部控制需求和廉政風(fēng)險防范需求進行梳理的基礎(chǔ)上，采用最新的信息技術(shù)，修改和完善現(xiàn)有的內(nèi)部管理信息系統(tǒng)。整合財務(wù)、后勤、科研、教務(wù)、人事、資產(chǎn)等部門的相關(guān)數(shù)據(jù)和信息系統(tǒng)，重塑業(yè)務(wù)流程和環(huán)節(jié)。如財務(wù)處相關(guān)人員通過身份核驗后可以在內(nèi)部控制信息系統(tǒng)查看相關(guān)資產(chǎn)數(shù)據(jù)，檢查資產(chǎn)管理員是否及時入庫相應(yīng)批次固定資產(chǎn)，從而快速做出是否付款等決定。

⒊充分發(fā)揮校園網(wǎng)絡(luò)功能。公辦高校校園信息網(wǎng)絡(luò)應(yīng)做到內(nèi)部溝通和外部溝通相結(jié)合，其不僅應(yīng)具備對內(nèi)部教職工發(fā)布信息和征求意見等功能，還應(yīng)具備對外公開廉政信息和接受監(jiān)督等功能。對此，筆者建議，應(yīng)強化校園網(wǎng)絡(luò)的安全管理，安排專業(yè)人員負責(zé)校園網(wǎng)絡(luò)的運營，對不同的用戶授予不同的權(quán)限。

（五）健全內(nèi)部控制評價，增強廉政風(fēng)險監(jiān)督

英國歷史學(xué)家和理論政治家阿克頓勛爵曾言：“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力傾向于絕對的腐敗”。就公辦高校而言，如果其內(nèi)部控制體系缺乏評價機制，對廉政風(fēng)險監(jiān)督不到位，很有可能導(dǎo)致腐敗行為發(fā)生。

⒈開發(fā)內(nèi)部控制評價系統(tǒng)。公辦高校內(nèi)部控制是一項參與人員廣泛、涉及面較多、持續(xù)時間長、循序漸進執(zhí)行的系統(tǒng)工程。從執(zhí)行者的角度看，開發(fā)內(nèi)部控制評價系統(tǒng)，讓廣大教職工對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進行評價，能夠發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制執(zhí)行中存在的問題，從而做出整改；從評價者的角度看，通過內(nèi)部控制評價系統(tǒng)對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進行評價，指出不足之處并提出建設(shè)性意見，是其知情權(quán)、參與權(quán)的具體體現(xiàn)。

⒉提高內(nèi)部監(jiān)督的質(zhì)量。為保證內(nèi)部監(jiān)督的獨立性，公辦高校的內(nèi)部審計部門和監(jiān)察部門應(yīng)由公辦高校的教育主管部門直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，避免其受到公辦高校內(nèi)部的行政干預(yù)。同時，內(nèi)部審計部門應(yīng)參與到廉政風(fēng)險防范監(jiān)督中來，不僅要對公辦高校財務(wù)進行審計，還要對內(nèi)部控制體系進行全面審計，其監(jiān)審報告應(yīng)成為公辦高校決策的重要依據(jù)。此外，應(yīng)切實發(fā)揮教職工代表大會的作用，充分調(diào)動教職工參與監(jiān)督的積極性，將其民主監(jiān)督貫穿于辦學(xué)目標、重大決策、干部管理、津貼發(fā)放、后勤社會化等環(huán)節(jié)。

⒊加大外部監(jiān)督的力度。在審計部門、物價部門、財政部門、稅務(wù)部門等外部監(jiān)督的基礎(chǔ)上，派駐巡視組對公辦高校進行監(jiān)督檢查。巡視組應(yīng)通過多種渠道收集信息，重點評估內(nèi)部控制體系的建立和實施情況，深入細致地挖掘公辦高校存在的問題，將其反饋給公辦高校要求整改，并對整改情況進行公開監(jiān)督，腐敗案件一經(jīng)查實交由相關(guān)部門立案審理，舉報者給予相應(yīng)獎勵。

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（責(zé)任編輯：劉亞峰）

Abstract：In recent years，corruption cases in colleges and universities emerged in endlessly，making people jaw-dropping. Colleges and universities are highland of education，academic of net and treasure of talent，and then why corruption cases occurred frequently.The study found that the fundamental reason is that internal control is not perfect.Establishing and perfecting the internal control in colleges and universities，is of great significance for promoting prevention of integrity risk.On the basis of discussing the development and connotation of internal control，it dissects the relationship between internal control and prevention of integrity risk in colleges and universities，and then exploring and analyzing prevention of integrity risk in the view of the internal control.

Key words：colleges and universities；the prevention of integrity risk；internal control