【摘 要】 建國(guó)至今，我國(guó)城市土地制度改革以改革開放為界限主要分為兩個(gè)階段：1978年以前是城市土地?zé)o償使用階段，1978年以后是城市土地進(jìn)行有償使用制度的改革。改革開放以來我國(guó)城市土地使用制度改革取得很大成效，但改革實(shí)踐中還存在著一些問題。本文通過對(duì)我國(guó)土地使用制度的演變過程的梳理，了解了我國(guó)城市土地使用制度存在的問題，為今后不斷完善完善土地制度改革，建成符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地管理制度提供參考意見。

【關(guān)鍵詞】 土地使用制度 演變過程 問題分析

一.我國(guó)城市土地使用制度的演變

土地使用制指人們?cè)谑褂猛恋厮纬傻闹贫刃缘慕?jīng)濟(jì)關(guān)系，是對(duì)土地使用的程序、條件和形式的規(guī)定。新中國(guó)成立60多年來，特別是改革開放以來，我國(guó)城市土地使用制度發(fā)生了巨大變化，經(jīng)歷了土地?zé)o償使用和土地有償使用兩個(gè)時(shí)期，本文將從這兩個(gè)方面梳理我國(guó)城市土地使用制度的演變過程。

1.1 城市土地?zé)o償使用時(shí)期

建國(guó)初期，我國(guó)城市土地屬于全民所有，可以無償占有和使用，不存在地租，更沒有級(jí)差地租。城市土地由國(guó)家（中央或地方政府）統(tǒng)一分配、劃拔、處置，單位和個(gè)人無償或低租金無期限使用，其演變過程具體表現(xiàn)在以下四點(diǎn)：

第一，從土地可以買賣、出租，到受限制的買賣、出租，最后是嚴(yán)禁買賣、出租。新中國(guó)成立至 1956 年，城市私有土地基本上可以買賣、出租、入股、典當(dāng)、贈(zèng)與或交換等。1956 年對(duì)城市資本主義性質(zhì)的地產(chǎn)進(jìn)行社會(huì)主義改造時(shí)，對(duì)私人土地所有權(quán)作了嚴(yán)格限制，只準(zhǔn)使用，不得買賣、出租或以其他形式進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。1983年國(guó)務(wù)院發(fā)出通知制止買賣和租賃土地，1986年又重申了這一規(guī)定。自此，土地買賣已經(jīng)完全受限了。

第二，從土地的有償使用、有償轉(zhuǎn)讓，到象征性的有償使用和無償調(diào)拔，最后到完全的無償使用和調(diào)拔。新中國(guó)建立初期，只有國(guó)家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、學(xué)校是無償使用城市國(guó)有土地。1954年2月政務(wù)院有關(guān)文件規(guī)定：“國(guó)營(yíng)企業(yè)經(jīng)人民政府批準(zhǔn)占用的土地，不論是拔給公產(chǎn)或出資購(gòu)買，均應(yīng)作為該企業(yè)的資產(chǎn)，不必再向政府繳納租金或使用費(fèi)”。自此，國(guó)營(yíng)性質(zhì)的土地使用者使用國(guó)有土地時(shí)，應(yīng)一律由地政府無償撥給使用，均不須再交納租金。

第三，土地配置方式從市場(chǎng)配置為主向行政劃撥為主轉(zhuǎn)變。新中國(guó)建立之初即對(duì)城市國(guó)有土地實(shí)行行政劃撥，而私人的合法土地交易通過土地市場(chǎng)來完成的。隨著城市土地市場(chǎng)配置的主體不斷減少，國(guó)家機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校、團(tuán)體、公私合營(yíng)企業(yè)、私營(yíng)企業(yè)或私營(yíng)文教企業(yè)不能再通過市場(chǎng)購(gòu)買和租賃私人土地，而是通過征用然后由政府行政劃撥，導(dǎo)致城市私人土地市場(chǎng)日趨萎縮。

第四，從土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，到名義上可以分開，最后到兩者實(shí)質(zhì)的統(tǒng)一。國(guó)有土地交給單位或個(gè)人使用，但使用者并沒有多大的使用權(quán)。后來，任何單位和個(gè)人使用土地都得層層上報(bào)審批，由國(guó)家主管部門審定使用方向、性質(zhì)；不使用時(shí)，須由國(guó)家調(diào)轉(zhuǎn)，不能自行轉(zhuǎn)讓。

1.2 城市土地有償使用時(shí)期

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放的發(fā)展，國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體制開始發(fā)生巨大和深刻的變化，無償?shù)某鞘型恋厥褂弥贫入y以適應(yīng)改革開放的要求，改革成為歷史的必然，具體體現(xiàn)在：

第一，城市土地有償使用制度的建立。為了與國(guó)際經(jīng)濟(jì)接軌，我國(guó)政府必須對(duì)中外合營(yíng)企業(yè)的用地征收土地使用費(fèi)，以保證國(guó)家的土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上得以實(shí)現(xiàn)。這一時(shí)期，征收土地使用費(fèi)的出發(fā)點(diǎn)是為了解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金長(zhǎng)期短缺的問題，這種嘗試意味著我國(guó)城市土地從無償使用向有償使用轉(zhuǎn)變，邁出了關(guān)鍵的第一步。

第二，城市土地流轉(zhuǎn)制度的建立。自1987年深圳市率先實(shí)行國(guó)有土地有償出讓和轉(zhuǎn)讓以后，我國(guó)城市土地使用制度發(fā)生了根本性變化，從原來無償、無限期、無流動(dòng)的土地使用制度轉(zhuǎn)變?yōu)橛袃?、有限期、有流?dòng)的土地使用制度，國(guó)有土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上逐步得到實(shí)現(xiàn)，為國(guó)家財(cái)政、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了大量資金。

第三，城市土地儲(chǔ)備制度的建立。土地收購(gòu)—儲(chǔ)備—開發(fā)—出讓機(jī)制的初步形成。為了增強(qiáng)政府對(duì)城市土地一級(jí)市場(chǎng)的調(diào)控能力，運(yùn)用市場(chǎng)手段優(yōu)化配置數(shù)量龐大的存量建設(shè)用地，提高城市土地資產(chǎn)的附加值和出讓效益，土地儲(chǔ)備制度應(yīng)運(yùn)而生。經(jīng)過試點(diǎn)城市的實(shí)踐，土地儲(chǔ)備的經(jīng)驗(yàn)和成果得到各地政府和土地管理部門的認(rèn)可，隨后各地紛紛成立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，推廣這一新的土地供應(yīng)方式。

二.我國(guó)城市土地使用制度存在的問題

無償?shù)某鞘型恋厥褂弥贫茸罨镜谋锥擞卸c(diǎn)：一是在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活日益復(fù)雜的條件下，尤其是我國(guó)的工業(yè)生產(chǎn)和城市建設(shè)由外延型擴(kuò)大再生產(chǎn)為主轉(zhuǎn)向以內(nèi)含式擴(kuò)大再生產(chǎn)為主，生產(chǎn)要素重組頻率不斷提高的條件下，這種制度無法保證資源配置的效率。二是由于土地權(quán)益與其他生產(chǎn)要素融合在一起，無法準(zhǔn)確地評(píng)價(jià)土地利用效益，并且缺乏提高土地利用效率的內(nèi)在動(dòng)力機(jī)制。

現(xiàn)行的城市土地制度存在的問題有三點(diǎn)：一是土地價(jià)格的市場(chǎng)形成機(jī)制和地價(jià)調(diào)控機(jī)制有待完善。近年來，我國(guó)各大城市地價(jià)上漲迅速，并與房?jī)r(jià)形成螺旋上升。土地價(jià)格上漲有其內(nèi)在的客觀原因，但也有不合理的因素在助推，如地方政府片面追求土地收益和開發(fā)商炒作等。二是征地補(bǔ)償機(jī)制亟待完善。隨著我國(guó)城市化水平的不斷提高，大量的人口和產(chǎn)業(yè)向城市集中，城市土地向外擴(kuò)展成為不可避免的趨勢(shì)，越來越多的農(nóng)村土地被納入城市用地的范圍。在征用農(nóng)村集體土地的過程中，地方政府為了降低土地收購(gòu)成本，盡量壓低土地征收補(bǔ)償費(fèi)，農(nóng)民土地權(quán)益受到嚴(yán)重侵害。三是城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)分割，土地權(quán)益不平等在我國(guó)城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，土地使用制度不統(tǒng)一，交易規(guī)則和方式各異，國(guó)有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地普遍存在著不同權(quán)不同價(jià)的現(xiàn)象。這一現(xiàn)狀不利于生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的合理流動(dòng)，也難以實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地的節(jié)約集約利用。

三.我國(guó)城市土地制度未來改革趨勢(shì)

1.加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，健全城市土地權(quán)利體系。我國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)制度的基本框架已經(jīng)形成，但在具體權(quán)能的設(shè)定和相關(guān)土地權(quán)利的保護(hù)方面還不完善，實(shí)踐中由于土地產(chǎn)權(quán)制度不健全而導(dǎo)致的土地糾紛時(shí)有發(fā)生。因而要建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的城市土地使用制度，應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地產(chǎn)權(quán)的細(xì)分化，為城市土地的高效利用和土地產(chǎn)權(quán)的合理流動(dòng)奠定制度基礎(chǔ)。

2.進(jìn)一步擴(kuò)大市場(chǎng)配置土地的覆蓋面。首先是要進(jìn)一步完善工業(yè)用地招拍掛制度。其次是要嚴(yán)格執(zhí)行《劃撥用地目錄》，縮小劃撥用地范圍。到2020年，除軍事、社會(huì)保障性住房和特殊用地等繼續(xù)劃撥外，全面實(shí)現(xiàn)國(guó)有土地的有償使用。

3.逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制，切實(shí)保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益。妥善處理好征地補(bǔ)償問題，不僅是經(jīng)濟(jì)問題，也是政治問題。依法征收農(nóng)村集體土地，按照同地同價(jià)原則及時(shí)足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房、社會(huì)保障。

4.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。實(shí)行統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地管理制度，在統(tǒng)一的土地規(guī)劃管制下，遵循統(tǒng)一的招拍掛、交易許可管制等市場(chǎng)交易規(guī)則，不論是集體建設(shè)用地還是國(guó)有建設(shè)用地，都應(yīng)該在統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)進(jìn)行交易。只要土地使用性質(zhì)相同，土地使用權(quán)的市場(chǎng)開放范圍就應(yīng)當(dāng)一致，國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)的待遇平等，實(shí)現(xiàn)集體建設(shè)用地與國(guó)有建設(shè)用地“同地、同權(quán)、同價(jià)”，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的建設(shè)用地市場(chǎng)。

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作者簡(jiǎn)介：劉璐璐（1995-），女，彝族，遼寧，研究生，研究方向：民族經(jīng)濟(jì)學(xué)，中央民族大學(xué)，北京市，100080。