張宗軍

（蘭州財經(jīng)大學(xué)甘肅省金融協(xié)同創(chuàng)新中心，蘭州730020）

一、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的驅(qū)動機制與理論邏輯

城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟發(fā)展相依相進(jìn)，目前世界上幾乎沒有一個國家或地區(qū)在不經(jīng)歷城鎮(zhèn)化的前提下進(jìn)入中等或高收入行列。我國城鎮(zhèn)化的起步較晚，起點很低，1950我國城鎮(zhèn)化率僅為11.18%，同期的發(fā)達(dá)國家美國為64.15%、英國為78.98%、德國為68.09%、法國為55.23%、日本為53.4%；同為發(fā)展中國家的南非為42.23%、墨西哥為42.66%、巴西為36.2%、印度為17%、印度尼西亞為12.4%。但是，我國城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度很快，2015年城鎮(zhèn)化率達(dá)到了56.1%，同期美國為81.6%、英國為82.6%、德國為75.3%、法國為79.5%、日本為93.5%；同為發(fā)展中國家的南非為64.8%、墨西哥為79.3%、巴西為85.7%、印度為32.8%、印度尼西亞為53.7%①數(shù)據(jù)來自世界銀行數(shù)據(jù)庫計算所得。。不論是與主要的發(fā)達(dá)國家相比還是主要的發(fā)展中國家相比，我國城鎮(zhèn)化的提升速度都是最高的，尤其是改革開放以來的1978～2015年期間城鎮(zhèn)化率提升了31.18個百分點，可謂是突飛猛進(jìn)，并且國內(nèi)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程還遠(yuǎn)未結(jié)束。因此，斯帝格利茨提出21世紀(jì)的兩件大事，一個是美國的科技，另一個是中國的城鎮(zhèn)化。

傳統(tǒng)理論關(guān)注的是城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)部驅(qū)動力。一是集聚效應(yīng)理論，該理論認(rèn)為集聚經(jīng)濟或地方集中降低了企業(yè)的單位生產(chǎn)成本，實現(xiàn)了規(guī)模報酬遞增，通過企業(yè)的集聚帶動了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。二是人口轉(zhuǎn)移理論，該理論認(rèn)為城市和農(nóng)村之間普遍存在著工資和收入的差異，城市的就業(yè)機會和工資水平吸引了農(nóng)村豐富的勞動力，從而提升了城鎮(zhèn)化的水平。三是福利經(jīng)濟理論，該理論認(rèn)為城市具有更好的醫(yī)療技術(shù)、更優(yōu)質(zhì)的教育機構(gòu)、更廣泛的信息資源，農(nóng)村人口通過遷居城市獲得共享城市公共品的機會。汪增洋（2014）[1]、楊傳開（2015）[2]魏守華（2016）[3]、詹國彬（2016）[4]、胡尊國（2017）[5]等根據(jù)國內(nèi)城鎮(zhèn)化的發(fā)展，對這三種理論進(jìn)行了論證和檢驗，在不同程度上均得到了一定的印證。

我國是一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)國家，人口基數(shù)巨大且城鎮(zhèn)化起步晚、基礎(chǔ)差，改革開放后能在短時期內(nèi)達(dá)到中等水平的城鎮(zhèn)化程度，除了傳統(tǒng)的內(nèi)部驅(qū)動力，外部的驅(qū)動力也發(fā)揮了巨大的作用。這種外部驅(qū)動力借助幾千年來根植于我國政治文化中的中央集權(quán)制和日漸成熟的社會主義體制，在政績評價和晉升考核指揮棒的導(dǎo)向下，加速了國內(nèi)城鎮(zhèn)化的推進(jìn)速度。且不說我國“躍進(jìn)式”的城鎮(zhèn)化帶來的人口城鎮(zhèn)與戶籍城鎮(zhèn)化之間的矛盾、被動城鎮(zhèn)化與主動城鎮(zhèn)化之間的矛盾、形式城鎮(zhèn)化與實質(zhì)城鎮(zhèn)化之間的矛盾，也不能輕率地評價之前國內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的功過是非。但是，正是我國國情的這種特殊性，在國內(nèi)城鎮(zhèn)化研究文獻(xiàn)中出現(xiàn)了內(nèi)生性驅(qū)動力和外生性驅(qū)動力的術(shù)語。這雖然不是對城鎮(zhèn)化理論研究的創(chuàng)新，但也是對國內(nèi)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一種完整詮釋，尤其是國內(nèi)部分研究已經(jīng)從不同的角度來研究城鎮(zhèn)化中的外部驅(qū)動力。推動城鎮(zhèn)化的外部力量主要來自于地方政府，以1994年分稅制改革為分水嶺，中央與地方財政收入和支出結(jié)構(gòu)上發(fā)生了重大變化，1993年全國財政收入中央占比22%、地方占比78%，支出中中央占比28.3%、地方占比71.7%；2016年全國財政收入中央占比45.4%、地方占比54.6%，支出中中央占比14.6%、地方占比85.4%①根據(jù)國家統(tǒng)計局財政數(shù)據(jù)整理計算所得。。地方政府財權(quán)與事權(quán)之間的嚴(yán)重不對稱，也使地方財政收支缺口不斷擴大。因而地方政府采用各種外部手段籌集資金，實現(xiàn)其加速城鎮(zhèn)化的強烈愿望。梳理各種籌資方式，我們可以歸結(jié)為兩大渠道：一是備受爭議的“賣地融資”；二是不斷膨脹的“舉債融資”。

“土地融資”在彌補地方政府財政缺口，提供地方城市建設(shè)資金，推進(jìn)空間城鎮(zhèn)化方面可謂居功至偉。從現(xiàn)實狀況看，1998年全國土地出讓金收入為507.7億元，占地方公共財政收入的10.2%；僅五年的時間，2003年土地出讓金就突破了5000億元，達(dá)到5421.31億元，所占比重也高達(dá)55%；之后每年土地出讓金的收入規(guī)模不斷擴大，所占比重也維持在50%左右；1998年到2016年19年的時間全國土地出讓金收入高達(dá)31.18萬億元②根據(jù)歷年《中國國土資源統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)整理計算所得。?！芭e債融資”是地方政府和政府官員推進(jìn)城鎮(zhèn)化的另一大重要融資渠道。地方政府舉債有直接渠道、間接渠道：直接渠道包括銀行貸款、發(fā)行債券等方式；間接渠道包括平臺公司融資、信托融資、BT融資、融資租賃等方式。不可否認(rèn)，“舉債融資——基礎(chǔ)建設(shè)——經(jīng)濟增長”的理論邏輯具有一定的合理性。然而，當(dāng)負(fù)債杠桿率較大時就很可能發(fā)生財政風(fēng)險，進(jìn)而引起金融風(fēng)險。因此，高企的地方政府性債務(wù)是影響經(jīng)濟發(fā)展的一大安全隱患。

根據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，2016年末，地方政府債務(wù)余額為15.32萬億元，納入預(yù)算管理的國債余額為12.01萬億元，我國政府全部債務(wù)余額為27.33萬億元。由此推算出2016年末我國政府總負(fù)債率為36.7%，與歐盟的60%紅線相比，不算高③政府負(fù)債率（%）=政府負(fù)債余額/國內(nèi)生產(chǎn)總值*100。。不過單看地方政府負(fù)債率，則并不樂觀，2016年年底地方政府負(fù)債率達(dá)到20.6%，遠(yuǎn)超美國地方政府13%～16%的負(fù)債率上限。從債務(wù)來源看，根據(jù)2013年國家審計署發(fā)布的審計結(jié)果，地方政府負(fù)有償還的債務(wù)中直接融資占61.46%，其中銀行貸款占50.76%，債券發(fā)行占10.7%；間接融資占30.21%，剩余部分為未付款項和中央財政轉(zhuǎn)貸④通過國家審計署2013年12月30日發(fā)布的《全國政府性債券審計結(jié)果》公告中相關(guān)數(shù)據(jù)計算所得。。通過平臺公司發(fā)行城投債是地方政府最主要的間接融資手段，雖然第一支城投債于1997年發(fā)行，但2003年之后才形成規(guī)模，并快速擴張。2003年全國城投債發(fā)行166億元，2016年全國地方融資平臺數(shù)量已有9485家，城投債發(fā)行金額已高達(dá)24338.15億元，2003～2016年十四年間提供了106185.25億元的資金支持⑤根據(jù)萬德數(shù)據(jù)庫相關(guān)數(shù)據(jù)整理計算所得。。

二、新型城鎮(zhèn)化的公共財政資金支出測算

毫無疑問，外生驅(qū)動力對我國空間城鎮(zhèn)化起到了很大的推動作用，全國城市建成區(qū)面積由1998年的21379.56平方公里增加到了2015年52102平方公里，增長2.44倍；同期全國人口城鎮(zhèn)化率由1998年的30.4%增加到了2015年的56.1%，增長1.85倍⑥根據(jù)國家統(tǒng)計局相關(guān)數(shù)據(jù)計算所得。。十八屆三中全會提出了中國特色新型城鎮(zhèn)化道路的新要求，國內(nèi)城鎮(zhèn)化發(fā)展走入了新階段，為此，城鎮(zhèn)化建設(shè)的資金需求引起了各界的極大關(guān)注。陳雨露（2013）指出，一個農(nóng)民進(jìn)城所需的投資成本平均約為15萬，每年所需費用大致為1.95萬億[6]；邱俊杰（2013）預(yù)測2014年到2023年10年期間我國新型城鎮(zhèn)化的投資規(guī)模約為40萬億元[7]；中國社科院課題組（2014）的研究顯示，我國農(nóng)業(yè)人口市民化的人均公共成本約為13萬元[8]；辜勝阻（2014）的調(diào)研指出，農(nóng)民市民化的人均成本為10萬元左右。在現(xiàn)有研究成果的基礎(chǔ)上，我們進(jìn)行了三個方面的改進(jìn)：一是將城鎮(zhèn)化過程中的私人投資和公共投資相區(qū)分；二是在公共財政支出項目中進(jìn)一步明確與新型城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的支出項目；三是根據(jù)具體情況預(yù)設(shè)部分指標(biāo)的增長率形成動態(tài)預(yù)測。通過這三個方面的改進(jìn)，使地方財政應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化的資金需求預(yù)測更加準(zhǔn)確合理，為政策的實施提供科學(xué)的依據(jù)。

（一）新型城鎮(zhèn)化公共成本范圍

要測算新型城鎮(zhèn)化過程中政府財政支出和固定投資的規(guī)模，先要確定政府財政在其中的邊界問題。新型城鎮(zhèn)化最根本的不是土地的擴張，也不是城市面積的擴大，而是人的城鎮(zhèn)化，也就是農(nóng)民變市民，也就是《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》所指出的實現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化。

根據(jù)規(guī)劃，新型城鎮(zhèn)化中政府主導(dǎo)提供的基本公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)包括衣食（最低生活保障、災(zāi)害救助等）、居?。ūＵ闲宰》浚⒔】担ü残l(wèi)生、醫(yī)療保障）、文體（公共文化體育服務(wù)）等四項貫穿一生的服務(wù)，和出生（婚姻登記、生育保險、計劃生育服務(wù)）、教育（基本公共教育）、勞動（就業(yè)、培訓(xùn)、工傷等）、養(yǎng)老（基本養(yǎng)老保險和服務(wù)）等四個階段的服務(wù)，以及基礎(chǔ)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)兩個重點服務(wù)領(lǐng)域。從財政角度可歸納為兩大方面的支出：一是農(nóng)民市民化過程中享受均等化服務(wù)需要增加的經(jīng)常性財政支出；二是城鎮(zhèn)人口增加后需要進(jìn)行的交通、供電、供水、環(huán)保等基礎(chǔ)設(shè)施的改造和新建方面的投資支出。

（二）新型城鎮(zhèn)化人口測算

國家實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的起始年是2014年，我們以2015年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)為各指標(biāo)測算的基礎(chǔ)，測算2016～2025年十年期間新型城鎮(zhèn)化當(dāng)中的地方政府財政投入。按照現(xiàn)行的人口統(tǒng)計口徑，分別按戶籍人口和常住人口口徑發(fā)布。在我國由于戶籍制度的限制，大量在城市就業(yè)和打工的農(nóng)民工雖然生活在城市，但是并沒有城市的戶籍，在統(tǒng)計數(shù)據(jù)上顯示為城鎮(zhèn)常駐人口數(shù)量大大高于戶籍人口數(shù)量。由于城鎮(zhèn)醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、就業(yè)、教育等政策的實施往往以戶籍為依據(jù)，這表明入城農(nóng)民工并沒有享受到與當(dāng)?shù)鼐用裢鹊恼吆痛?。新型城?zhèn)化的核心就是無差異的政策的市民化待遇，因此本文以常住人口為研究對象。

《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出到2020年我國城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%左右，本文取較保守的數(shù)據(jù)為60%，如果在此期間每年城鎮(zhèn)化率以相同速度增加，則每年將增加0.9%。隨著我國經(jīng)濟進(jìn)入中等發(fā)展水平，人口自然增長率趨于穩(wěn)定，2016年放開二胎政策后并沒有迎來社會所期盼的嬰兒潮，只有較小幅度的上升。2016年我國人口出生率為0.1295%、人口自然增長率為0.59%；2015年我國人口出生率為0.1207%、人口自然增長率為0.5%?？紤]到2016年是二胎開放政策的第一年，由于之前政策限制而形成了爆發(fā)性的出生率提升，因而，假定2016年至2025年全國總?cè)丝诎?.55%增長①國家統(tǒng)計局最新數(shù)據(jù)表明2017年中國總?cè)丝谠鲩L率為0.53%，60歲以上人口數(shù)量占比增加到17.33%，人口老齡化趨勢加重，2018年兩會期間中央相關(guān)部門提出落實激勵二胎的相關(guān)政策。因此，本文樂觀預(yù)計未來一段時期內(nèi)國內(nèi)的總?cè)丝谠鲩L率為0.55%。，則2016～2015年期間每年新增城鎮(zhèn)人口如表1所示。

（三）新型城鎮(zhèn)化中地方財政支出測算

1.地方政府經(jīng)常性公共服務(wù)支出測算

根據(jù)2015年地方政府一般公共預(yù)算支出決算表，共有24大類的支出項目，首先剔除一般公共服務(wù)支出、外交支出、國防支出、農(nóng)林水務(wù)支出等15大類與新型城鎮(zhèn)化建設(shè)沒有直接關(guān)系的支出類別；公共安全支出和城鄉(xiāng)社區(qū)支出由于基本運用于城市社會安全建設(shè)和城市公共管理和公共設(shè)施建設(shè)支出，因而全部納入支出項目；其他7大類支出項目當(dāng)中部分涉及到了城鎮(zhèn)居民的民生支持，因而部分納入。在部分納入的支持項目中：教育項目中，由于城鎮(zhèn)化直接增加了城市中小學(xué)生的數(shù)量，需要在教師、校舍、教學(xué)設(shè)備等方面同步跟進(jìn)，因而該項目僅保留中小學(xué)教育、城市校舍、教學(xué)設(shè)施建設(shè)等科目的支出費用；文化傳媒類支出項目中剔除了新聞出版、文物兩個無關(guān)城鎮(zhèn)化建設(shè)的科目的費用支出；社會保障和就業(yè)類支出項目中保留財政對社會保險基金的補助、就業(yè)補助、退役安置、社會福利、城市最低生活保障、城市生活救助等科目，其他科目費用予以剔除；醫(yī)療衛(wèi)生與計劃生育類支出項目中，由于醫(yī)療服務(wù)絕大部分集中在城鎮(zhèn)當(dāng)中，因此僅剔除行政事務(wù)管理費、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、計劃生育服務(wù)科目，保留其他費用科目；環(huán)保節(jié)能類項目中，保留環(huán)境監(jiān)測監(jiān)察、大氣污染、能源節(jié)約、污染減排和其他環(huán)保支出項目，剔除自然生態(tài)保護(hù)、天然林保護(hù)、退耕還林等支出項目；交通運輸類支出項目中，僅保留公共交通運營補助這一項與城鎮(zhèn)居民關(guān)系密切的費用科目。

表1 2016～2025年歷年城鎮(zhèn)化人口測算結(jié)果

表2 2015年地方財政中新型城鎮(zhèn)化相關(guān)公共支出項目（單位：億元）

如表2所示，2015年地方公共財政支出決算額為150335.62億元，2015年人口為13.7462億人，人均財政支出金額為10936.5元。而與新型城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的城市公共服務(wù)和居民民生支出金額為66177.43億元，城鎮(zhèn)常住人口為7.7116億人，人均財政支出為8581.54億元。經(jīng)濟發(fā)展、財政收支和新型城鎮(zhèn)化建都是一個動態(tài)的過程，十八大以來隨著經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不斷深入，經(jīng)濟增長進(jìn)入了新常態(tài)，將在一個時期內(nèi)保持中高速增長，財政收入的增長速度也由之前的20%左右不斷下降，2015年為8.3%、2016年觸底僅為5.8%。但這是改革開放三十多年高速增長之后的一個調(diào)整過程，經(jīng)濟調(diào)整和轉(zhuǎn)型之后還會有一個較快的增長時期?；谶@樣一個判斷，以及十八屆三中全會報告中提出要進(jìn)一步加大在民生領(lǐng)域的財政支出力度，我們假定與新型城鎮(zhèn)化緊密相關(guān)的人均財政支出的增長率為10%①根據(jù)顧海兵（2015）的預(yù)測，“十三五”期間我國財政收入的增長速度在12.5%～13%之間，財政支出的增長速度在12.6%～12.7%之間（資料來源：顧海兵，劉栩暢.“十三五”期間我國財政收支平衡程度的預(yù)測[J].財政研究，2015，（8）：28-35），我們保守估計“十三五”、“十四五”期間財政支出的增長速度為10%。。在此情形下，地方財政的新型城鎮(zhèn)化支出以及與新增城鎮(zhèn)人口匹配的公共財政支出如表3所示，到2025年，地方政府公共財政應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的開支將高達(dá)21.04萬億元，而2016～2025年期間，地方政府為新增城鎮(zhèn)人口1.7417億人提供的財政公共服務(wù)支出將達(dá)26396億元。

2.公共設(shè)施建設(shè)資金測算

城鎮(zhèn)化的快速提升對城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施提出了很大的挑戰(zhàn)，即便是我國一直對該領(lǐng)域的投資保持著較快的增長速度，但大部分城市尤其是一二線城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施應(yīng)對現(xiàn)有居民的需求也是捉襟見肘。因而為應(yīng)對每年新增的城鎮(zhèn)化人口的公共需求，地方政府在這兩個領(lǐng)域的投資還需要進(jìn)一步加大。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計標(biāo)準(zhǔn)，我們選擇分行業(yè)新增固定資產(chǎn)投資這一大類指標(biāo)，該指標(biāo)所列的投資不包含農(nóng)戶，在該類指標(biāo)下分列的各種行業(yè)中，保留與城鎮(zhèn)居民密切相關(guān)的部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資，篩選后的結(jié)果如下表4所示。我們保留的廢棄資源和廢舊材料回收加工、電力燃?xì)馑纳a(chǎn)、城市公共交通等九個行業(yè)都與城鎮(zhèn)居民的公共需求密切相關(guān)，在這些行業(yè)的投資每年都不斷增加，而且占全社會新增固定資產(chǎn)投資總額的比重在20%左右。

表3 2016～2025年期間地方政府應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化的財政公共服務(wù)支出情況

表4 新型城鎮(zhèn)化中需要地方財政支持的固定投資項目（單位：億元）

2015年與新型城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的行業(yè)新增固定資產(chǎn)投資為77881.5億元，則按照當(dāng)年城鎮(zhèn)常駐人口為7.7116億計算，人均固定資產(chǎn)投資為10099.3元，考慮到通貨膨脹及老舊設(shè)施的更替，我們假定人均投資的自然增長速度為5%，此后年度的人均投資金額如表5所示，然后與城鎮(zhèn)常駐人口和新增人口分別相乘，就得到了各年度新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的固定設(shè)施投資額以及應(yīng)對新增城鎮(zhèn)人口的新增固定設(shè)施投資額。到2025年城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的固定資產(chǎn)投資將突破15萬億，在2016～2025年期間，對新增的1.7417億城鎮(zhèn)人口提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的新增固定資產(chǎn)投資共計23319.2億元。

通過預(yù)測，到2025年地方政府在應(yīng)對龐大的城鎮(zhèn)人口上提供公共服務(wù)和固定投資的支出將高達(dá)35.6萬億元，2016～2025年期間地方政府為新增的1.74億城鎮(zhèn)人口需要新增的公共服務(wù)和固定投資金額也達(dá)49715億元，也就是說每新增加一個城鎮(zhèn)居民，地方財政公共服務(wù)和固定投資將新增28543元。當(dāng)然這個資金需求僅僅是地方政府財政功能需要承擔(dān)的，而社會資金和個人資金的投入將遠(yuǎn)高于這個額度。即便如此，地方政府財政也將承受很大的壓力，需要進(jìn)一步拓展融資的渠道。

表5 2015～2025年期間地方政府應(yīng)對新型城鎮(zhèn)化的財政支出情況

表6 近年來美國市政債券平均期限結(jié)構(gòu)（單位：年）

三、地方政府債券與新型城鎮(zhèn)化融資

（一）地方政府債券與城鎮(zhèn)化融資匹配性分析

地方政府融資是全球城鎮(zhèn)化建設(shè)中共同面臨的一個問題，但與國際主要國家相比，我國地方政府對“土地融資”、“貸款融資”、“平臺融資”形成了過度依賴。隨著地方政府債務(wù)風(fēng)險備受關(guān)注，中央政府明確要求地方財政與平臺公司進(jìn)行隔離，切斷了地方政府隱性的融資渠道。為此，必須有科學(xué)、合法的渠道保證地方政府從巨大的債券市場獲得一定的融資。而地方政府債券（國外稱市政債券）作為一種現(xiàn)代化的財政與金融工具，200多年以來為發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化提供了有力的支持。1995～2015年期間美國城鎮(zhèn)化率與市政債券余額之間的相關(guān)系數(shù)高達(dá)0.98，日本1970～2010年期間兩個指標(biāo)之間的相關(guān)性為0.85。由美國和日本的發(fā)展經(jīng)驗可知，市政債券在城鎮(zhèn)化建設(shè)融資中發(fā)揮了舉足輕重的作用。

首先，在融資安排方面，市政債券具有長期性，和短期債務(wù)相比，市政債券能夠給地方政府提供更大的債務(wù)管理空間，地方政府可以根據(jù)未來財政能力變動趨勢安排發(fā)債數(shù)量，并在此基礎(chǔ)上設(shè)立償債基金，因此具有一定的主觀能動性進(jìn)對長期債務(wù)進(jìn)行合理的管理。此外，市政債券長期性的特點與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的特點相匹配、適應(yīng)和耦合，避免可能會產(chǎn)生的期限錯配問題。

其次，在融資成本方面，和銀行貸款相比，市政債券融資成本較低。再加上市政債券的定價是市場化的，此種定價方式可以反映市政債券的真實風(fēng)險，不但有利于強化資本約束和市場約束，而且會激勵地方政府通過提高政府信用水平來降低融資成本。

最后，在違約風(fēng)險方面，市政債券要遠(yuǎn)低于企業(yè)債券。以美國為例，州和政府破產(chǎn)的情況極少，1994年加利福尼亞州橘子郡的破產(chǎn)是美國政府級別最高的破產(chǎn)先例。穆迪投資者服務(wù)公司(Moody’s Investors Service)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1970～2014年期間美國市政債券違約事件共發(fā)生了95起，金額違約率也只有0.015%。而1920～2014年期間，全球有2971起公司債券違約事件，金額違約率為1.195%。不論是違約頻率還是金額違約率市政債券都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于公司債券。綜上所述，市政債券是各國政府在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的一個行之有效的融資工具，在建立多元化、持續(xù)性的城鎮(zhèn)化建設(shè)融資體系以及融資機制方面發(fā)揮了重要作用。

表7 地方資金來源中不同融資渠道的融資成本

（二）我國地方政府債券支持新型城鎮(zhèn)化的優(yōu)化建議

我國正式打開發(fā)行地方政府債券的大門是在2009年，經(jīng)過“代發(fā)代還”和“自發(fā)代還”兩個半放開的發(fā)展階段，并在部分省市進(jìn)行了大量試點工作后，在2014年的《新預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（下稱43號文）兩個文件中授予地方政府自主舉債權(quán)。2015年國務(wù)院出臺的《地方政府一般債券發(fā)行管理暫行辦法》則標(biāo)志著我國地方政府自主發(fā)債正式啟動，當(dāng)年新增發(fā)行6000億元、2016年新增發(fā)行11684億元。由于2015年國務(wù)院同時啟動了地方政府債券置換存量債務(wù)的政策，當(dāng)年完成債券置換3.2萬億、2016年完成4.88萬億。因而，兩年內(nèi)我國地方政府債券發(fā)行量達(dá)到近10萬億，已經(jīng)形成了比較大的規(guī)模。但是，我國地方政府債券在支持城鎮(zhèn)化建設(shè)中還需要進(jìn)一步調(diào)整和完善。

1.調(diào)整發(fā)債期限，匹配城鎮(zhèn)化建設(shè)周期。

2013年底審計署報告的結(jié)果顯示，我國地方政府的債務(wù)資金投向主要為交通運輸、市政建設(shè)、生態(tài)保護(hù)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項目，投入金額占已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)余額的86.77%。根據(jù)這些行業(yè)的投資額、平均總資產(chǎn)回報率和年收益額，可粗略計算出其平均投資回報期為20年左右（毛暉、張勝楠，2016）[9]。因此，地方政府債券的發(fā)債期限需要與項目成本回收期限相一致或相接近，才能使項目成本在時間上進(jìn)行合理的分?jǐn)?，項目收益在代際之間進(jìn)行科學(xué)的分配。但如表8所示，2015年和2016年我國發(fā)行的地方政府債券以5年期、7年期和10年期的中期債為主，還未開始發(fā)行10年期以上的長期債券，這必然造成債券發(fā)行期限與項目成本回收期限之間的錯配，可能會引發(fā)地方政府債券不能按期償付的違約風(fēng)險。

表8 我國發(fā)行不同期限地方政府債券所占比例（單位：%）

2.建立管理機構(gòu)，合理確定職責(zé)。地方政府債券以政府信用為依托，以公共財政為擔(dān)保，任何風(fēng)險的發(fā)生不僅會造成政府公信力和權(quán)威形象受損，而且還可能會引發(fā)地方政府的財政危機，對社會產(chǎn)生難以估量的負(fù)面影響。因此，建立專門、專業(yè)的地方政府債券管理機構(gòu)是保障地方債券平穩(wěn)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。健全的管理機制應(yīng)當(dāng)包括決策、執(zhí)行和監(jiān)督三項職責(zé)，而且需要將履行這三項職責(zé)的機構(gòu)進(jìn)行分離。中央財政部門履行決策職責(zé)，負(fù)責(zé)制定地方政府債券發(fā)行的條件、辦法、流程、風(fēng)險控制等制度方面的建設(shè)，并合理控制各省份不同時期的發(fā)債額度；地方政府財政部門履行執(zhí)行職責(zé)，按照制度確定發(fā)債的種類、利率、期限、償付等具體事宜，推動地方政府債券的順利發(fā)行；各級人大常務(wù)委員會履行監(jiān)督職責(zé)，對本級政府地方債發(fā)行的合理性、合規(guī)性、合法性進(jìn)行審查和監(jiān)督，對本級政府存量地方債的風(fēng)險進(jìn)行評估，對本級政府地方債的運行進(jìn)行監(jiān)控。三個機構(gòu)相互獨立運作、各司其職，使地方政府債券在陽光操作、合法高效、風(fēng)險可控下健康運行。

3.加強風(fēng)險預(yù)警，保持平穩(wěn)運行。地方政府債券雖然有很高的信用保障，但作為一種融資手段其風(fēng)險是與生俱來的，加之對地方政府考核激勵的導(dǎo)向和地方官員對晉升的渴望，地方政府在推動城鎮(zhèn)化建設(shè)中存在不可安內(nèi)的融資沖動。因而，建立一套科學(xué)合理的風(fēng)險監(jiān)測和預(yù)警機制是控制地方政府債務(wù)不斷膨脹，保障地方政府債券平穩(wěn)運行的重要措施。宏觀上借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗構(gòu)建由經(jīng)濟增長速度、財政收入增長速度、財政自給率、負(fù)債率、新增債券率等指標(biāo)體系，通過該體系對地方政府劃定債券風(fēng)險警戒線，嚴(yán)控地方政府發(fā)債額度，約束地方政府發(fā)債行為。同時，將財政部對地方政府債券利息免征所得稅的臨時性通知文件制度化，修改《所得稅法》，將這一優(yōu)惠待遇以法律法規(guī)的形式常態(tài)化，降低地方政府債券的發(fā)行利率，增強地方政府債券對投資者的吸引力。微觀上，地方政府需要參照中央財政部門的制度、法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟實際狀況制定配套的地方債發(fā)行管理辦法，利用完善的法律規(guī)范地方政府的發(fā)債行為，提高地方政府負(fù)債的合理性，為地方政府債券的發(fā)展保駕護(hù)航。?