闞 唯，梁 穎，李成福

（1.吉林大學哲學社會學院，長春130000；2.中國人口與發(fā)展研究中心，北京100081）

一、引言

近年來，中國的總和生育率持續(xù)處于更替水平以下。根據聯(lián)合國人口司發(fā)布的世界人口展望數據，中國的總和生育率在2000年降到2.0，其后一直低于2.0。2016年1月1日，全面兩孩政策正式實施。但高額的育兒成本令許多人望而卻步，生育、養(yǎng)育孩子需要付出的時間和精力也成為許多家庭的擔憂，生育所帶來的就業(yè)問題更是讓女性陷入兩難。

國際上，一些國家更早地遇到了長期低生育率問題。歷史發(fā)展表明，世界各地人口增長模式都經歷了由“高出生高死亡高自然增長”向“高出生低死亡高自然增長”，繼而向“低出生低死亡低自然增長”的轉變。這種轉變與社會進步、經濟發(fā)展、文化觀念和人口政策等聯(lián)系密切。20世紀中葉以后，隨著世界發(fā)達地區(qū)的生產力水平快速提高，生活水平日益改善，人們的傳統(tǒng)生育觀念發(fā)生轉變，人口生育水平持續(xù)走低。20世紀70年代，世界發(fā)達地區(qū)人口自然增長率低于10‰。根據聯(lián)合國人口司的數據，1965～1970年發(fā)達地區(qū)的人口自然增長率為8.5‰。目前，一些發(fā)達國家人口自然增長率仍然很低，人口甚至負增長。

一些國家在政策方面做出了調整，在鼓勵生育方面做了很多探索。其政策實踐及經驗教訓值得中國在有效落實“全面兩孩”政策過程中學習和借鑒。其中，德國、法國、瑞典、俄羅斯、日本、新加坡6個國家具有代表性。法國、瑞典是在鼓勵生育政策方面比較成功的國家，其政策設計的經驗值得中國借鑒。德國雖然與法國、瑞典一樣都是歐洲的發(fā)達國家，鼓勵生育的政策實踐也有很多，但其效果卻不盡如人意，因此將德國與法國和瑞典相對比得到的其失敗原因也值得中國參考。俄羅斯、日本和新加坡都是距離中國較近的國家，特別是日本和新加坡與中國同屬于亞洲文化圈，其文化、歷史背景與中國聯(lián)系更為緊密。這6個國家的國情不同，政策不同，效果也不同。本研究對各國政策進行梳理和分類，并對其效果進行了評價與分析。通過對各國實踐的經驗教訓的總結和歸納，得到了針對生育政策的啟示，為中國避免“低生育率陷阱”、完善“全面兩孩”配套措施、改善公共服務提出政策建議。

二、實施鼓勵生育政策的原因

人口增長率、人口結構是影響人口政策的主要因素。從上述6國的人口狀況來看，其所以實施鼓勵生育人口政策的緣由雖各有不同，但卻具有發(fā)達國家人口形勢出現(xiàn)的共性問題，即持續(xù)的低生育水平和嚴重的人口老齡化。

（一）持續(xù)的低生育水平

隨著經濟、社會的發(fā)展，人們受教育程度提高，生育意愿降低，傳統(tǒng)生育觀念發(fā)生轉變，生育率不斷下降。上述6個國家總和生育率長期低于更替水平，帶來了很多嚴重后果，這是一些國家實施鼓勵生育政策的主要原因之一。

持續(xù)的低生育水平導致人口規(guī)?？s小。根據日本2005年《少子化社會白皮書》，日本已經成為“超少子化國”[1]。日本國立社會保障與人口問題研究所預測，根據現(xiàn)在的出生率，200年后，日本“國將不國”。即使不考慮其他自然因素，日本也會因人口銳減而導致種族消亡。俄羅斯2015年人口密度為8.8人/平方千米，不及世界平均水平的四分之一。德國貝塔斯曼基金會2015年發(fā)布人口預測報告稱，盡管未來15年德國將有移民大量涌入，但到2030年總人口將縮減至約7997萬人。

持續(xù)的低生育水平影響綜合國力的提高。優(yōu)良的人口環(huán)境是一個國家經濟和社會發(fā)展的必要條件。人口數量要與國情相適應。在構成綜合國力的諸要素中，人口是一個重要要素。發(fā)展經濟、技術、軍事、資源開發(fā)利用等硬實力，需要足夠的人力資源的支撐；在文明價值體系的軟實力建設中，人口的數量和素質也是其決定性因素。一定數量的人口是綜合國力的載體。如土地面積廣闊、自然資源豐富、科技水平先進的俄羅斯，捉襟見肘的人力資源是影響其發(fā)展的重要因素，這成為俄羅斯鼓勵生育政策的重要原因。

持續(xù)的低生育水平導致人口結構失衡。長期的低生育水平是影響人口年齡結構的根本原因，它使發(fā)達國家的人口年齡結構呈現(xiàn)上寬下窄的倒金字塔形，是人口年齡結構失衡的根源。勞動力缺失，進而影響經濟發(fā)展。長期低生育率帶來的勞動力人口規(guī)?？s小和勞動力年齡結構問題都會成為經濟發(fā)展的桎梏。對于一個國家的經濟而言，穩(wěn)定的勞動力人口規(guī)模和相對年輕的勞動力人口結構是一個國家經濟可持續(xù)發(fā)展的必要條件。勞動力缺失會引起勞動力成本上升、國家稅收下降、企業(yè)收益受損、社會消費需求降低等后果。勞動力的缺失，特別是年輕勞動力的缺失還會影響產業(yè)升級和技術進步。如德國的生育率過低，勞動力不足，不得不依賴外來移民。

（二）嚴重的人口老齡化

目前，全世界65歲及以上人口總數超過6億。法國、德國、日本、俄羅斯、新加坡、瑞典這6個國家，雖然進入老齡化社會的速度和人口老齡化的程度有所差異，卻都是人口老齡化嚴重的國家。根據聯(lián)合國人口司的數據，2015年，法國65歲及以上老人占總人口的19.1%，德國為21.2%，日本為26.3%，俄羅斯為13.4%，新加坡為11.7%，瑞典為19.9%。人口老齡化會帶來很多不良后果，這也是一些國家實施鼓勵生育政策的主要原因之一。

人口老齡化加重了現(xiàn)有勞動人口的負擔。隨著人口老齡化的發(fā)展，老年人口撫養(yǎng)比將不斷提高，勞動年齡人口需要撫養(yǎng)的老年人口數不斷增加。撫養(yǎng)老年人口的巨額費用也會有一部分通過稅收等渠道轉嫁給勞動年齡人口。同時，勞動年齡人口要創(chuàng)造更多的社會財富，以補償老年人口增加給社會正常運轉帶來的負擔，使其經濟負擔日益加重，影響其生活質量和生活水平。目前，隨著“第一批嬰兒潮”人口步入老年階段，新加坡2015年65歲及以上的老年人口已達65.4萬，占總人口的11.7%，每8個人中就有一個是65歲及以上的老年人口。根據聯(lián)合國人口司的數據，預計到2030年，65歲及以上的老年人口將達到150萬，每4.3個人中就有一個65歲及以上的老年人口。2015年新加坡的老年撫養(yǎng)比為16%，平均6.3個勞動人口撫養(yǎng)一個老年人口。根據聯(lián)合國預測，到2030年，新加坡的老年人口撫養(yǎng)比將上升到41%左右，即平均2.4個勞動年齡人口撫養(yǎng)1個老年人。

人口老齡化增加了政府、社會老年保障的壓力。美國人口咨詢局的數據顯示，新加坡平均預期壽命從1970年的68歲提高到2013年的83歲，增長了15歲，成為世界上平均預期壽命最高的國家之一。德國預計到2030年，80歲及以上老人將超過630萬人，全國人口年齡中位數將超過48歲。隨著老年人口數量的大幅度增加，養(yǎng)老金、保險金、醫(yī)療費、護理費等也會隨之大幅度增加。政府在養(yǎng)老事業(yè)方面的支出提高，養(yǎng)老投入占GDP的比重也隨之提高，為政府帶來更大的財政負擔。老齡化狀況的加劇，使老年人口的照料問題成為社會問題。需要建立更多的養(yǎng)老機構，完善社會養(yǎng)老事業(yè)的運行機制，以滿足老年人口的文化、教育、保健、康復等需求，這就需要為其提供社會公共服務資源，從而增加社會負擔。平均預期壽命的延長使高齡老人增多，特別是孤寡、患病、失能等老人的增加，需要更多專業(yè)的醫(yī)療人才和護理人才。如阿爾茨海默病正以較高的發(fā)病率威脅著世界范圍內老年人的身體健康。根據《2013年世界阿爾茨海默病報告》，全球60歲及以上的人群中，13%的人需要長期護理，其中約有一半的人患有阿爾茨海默病。

人口老齡化導致消費低迷，影響生產和經濟發(fā)展。老年人口的消費意愿低于年輕人口，其納稅額也低于勞動年齡人口，且老年人的投資意愿較低，因此老齡化的加劇降低了消費對生產的拉動作用，不利于經濟的發(fā)展。盡管日本1970年才進入老齡化社會，晚于歐美等發(fā)達國家，但日本65歲及以上人口比例由7%升至14%所經歷的時間僅僅25年，遠少于歐美任何一個發(fā)達國家。2014年9月，日本總務省統(tǒng)計局根據日本2010年人口普查的結果，同時參考其后的人口出生數和人口死亡數等進行推算。結果顯示，2014年，日本65歲及以上老年人口數量為3296萬人，比2013年增加了111萬，占總人口的比例為25.9%，較2013年提高0.9個百分點，創(chuàng)下歷史新高。75歲及以上人口占總人口的12.5%，85歲及以上占3.8%。日本國立社會保障及人口問題研究所預測，2024年日本65歲及以上老年人占總人口的比例將突破30%，2035年，這一比例將達33.4%。快速的老齡化進程是日本近年來經濟低迷的重要原因之一。

人口老齡化導致勞動年齡人口的年齡結構老化，使社會缺乏創(chuàng)新活力。老齡化的加劇使很多國家不得不延長退休年齡。比如人口老齡化程度非常嚴重的日本，在延長退休年齡方面做出了探索。2013年4月，日本開始實施新的《老年人就業(yè)穩(wěn)定法》，其中規(guī)定了日本的企業(yè)有義務繼續(xù)雇傭仍有工作意愿的員工至65歲。

三、鼓勵生育的政策措施分析

（一）國家制定方針政策，加強社會宣傳

鼓勵生育的國家大多編制了人口發(fā)展規(guī)劃，制定了鼓勵生育的人口政策，也并非是輕而易舉能得到貫徹的，因為它涉及到各級政府、各個部門、社會各方面，因此要通過立法、行政執(zhí)法來保障政策的權威性和有力推行。同時，要使鼓勵生育的政策被人們認可，進而內化為自己的意愿，就需要人們轉變生育觀念，因此也必須加大輿論宣傳，塑造新型的生育文化。

為從上而下、由政府主導來推行鼓勵生育的政策，各國普遍采取了由立法機關立法、政府制定行政法規(guī)以及頒發(fā)權威性的文件等手段。例如日本政府于1999年設立了“少子化對策促進閣僚會議”并制定《少子化對策促進基本方針》，進而據此方針制定了新的“天使計劃”（2000～2004年），并于2003年頒布了《少子化社會對策基本法》?！渡僮踊鐣Σ呋痉ā芬?guī)定，在全日本建成可以放心生育、養(yǎng)育子女的環(huán)境，確立日本積極應對少子化社會的基本理念，明確中央及地方政府相關的責任和義務。同時，日本政府還專設少子化問題擔當大臣。2004年日本政府根據《少子化社會對策基本法》制定了少子化社會對策大綱。

以俄羅斯為例，普京政府針對俄羅斯面臨的人口危機，在21世紀初推出了一系列“人口新政”。立法機構和政府先后制定的法律法規(guī)有《母親法》、《健康規(guī)劃》以及《2015年人口政策構想》。在此之后，俄羅斯又頒布了《2025年前人口政策構想》的權威性文件，為人口新政建立規(guī)范，要求各級政府及國民共同遵循。

在輿論宣傳方面，加大人口問題的宣傳力度，除宣傳人口形勢、人口新政外，還大力宣揚生育文化、生育關懷。其中俄羅斯政府的宣傳比較典型，俄羅斯政府強調個人在家庭和社會中的重要性和責任，宣揚生育行為光榮的理念，同時倡導和鼓勵年輕的夫婦要積極生育。為制造輿論強勢，還舉辦了各種鼓勵生育的大型社會活動。俄羅斯政府還恢復了一些蘇聯(lián)時期的做法，俄羅斯政府向多子女的家庭授予“光榮父母勛章”，供養(yǎng)4個子女以上的家庭就可以提出申請。俄羅斯總統(tǒng)為其授勛，對其進行表彰，此外每個家庭還將獲得補助金。2007年以后，莫斯科市的各個婦產科醫(yī)院在產婦出院時會為新出生的嬰兒舉辦隆重的登記儀式，新生嬰兒還會得到莫斯科民政局頒發(fā)的“小莫斯科市民”紀念章。2008年，俄羅斯政府舉辦了“家庭年”的活動，其目的是旨在強調家庭的重要性，提升家庭的威望，在社會形成穩(wěn)固的家庭價值觀。在法國，生育八胎及八胎以上的婦女可獲得金質共和國家庭勛章。

（二）與母親相關的福利政策

在生育過程中，付出最多的是母親。特別是作為現(xiàn)代社會中的女性，生育子女讓她們不僅要付出體力、時間、精力，還要付出很多職場上的機會成本。因此在女性受教育程度越來越高的今天，發(fā)達國家的女性在生活中更多地選擇不愿生育，規(guī)避家庭負擔和育兒約束。所以，鼓勵生育的國家政府出臺與母親相關的福利政策，旨在減輕女性的經濟和家庭負擔，鼓勵女性生育。

1.發(fā)放母親津貼。發(fā)放母親津貼的目的在于以經濟獎勵的方式鼓勵女性生育子女，減輕其經濟負擔。例如，2007年，俄羅斯政府為積極生育的女性建立了“母親基金”，生育兩個或者兩個以上子女的母親可以申請該基金。該基金提供的津貼適用范圍包括住房貸款償還、房屋翻修、繳付子女教育費用、積攢養(yǎng)老金儲蓄等。該項目計劃實施至2016年年底。按照這一項目，生育2個或2個以上子女的女性將獲得25萬盧布，且不必繳納個人所得稅。各地方政府也努力從經濟上幫助年輕母親。其中，莫斯科市撥出13億美元作為生育獎勵。在30歲前生育第1個孩子的母親可獲得1.6萬盧布的一次性獎勵，若生第3個孩子，獎金達3.2萬盧布。2015年的大型新聞發(fā)布會上普京表示已有650萬俄羅斯家庭得到了母親基金，2016年的母親基金發(fā)放額度將保持2015年水平，即45萬盧布（約合6400美元）。

2.產假、育兒假期福利。假期福利制度的建立旨在使女性有更多的時間和精力生育、撫養(yǎng)子女，減輕其精神負擔和工作壓力。例如，俄羅斯政府從2014年1月1日起已將女員工的產假由原來的3年延長至4年多。產婦能夠享受140天（產前70天和產后70天）的全薪產假，用人單位需要全額支付產婦在產假期間的薪水。若生育雙胞胎、多胞胎或者出現(xiàn)了難產等分娩并發(fā)癥，產假則應在此基礎上相應延長。產婦休完全薪產假后，還可以繼續(xù)休半薪產假到孩子年滿一歲半。母親在半薪產假期間還可領取金額相當于40%的原工資的津貼，支付這筆津貼的機構是國家社會保險基金。到子女一歲半以后，如果母親有意愿繼續(xù)留在家中照看孩子，可以繼續(xù)享受無薪產假，一直到子女年滿四歲半。這期間雇主必須保留她的工作崗位。日本女職工生育可以享受前后共計14周的產假，孩子出生前休假6周，孩子出生后休假8周。產假期間，產婦可以拿到原薪水的60%。若產婦生的是多胞胎還可以適當地延長產假。除產假外，育兒家庭還享有一年無薪育兒假，可由父母任意一方享受，若雙方輪休，總假期還可延長2個月。除了育兒假，孩子生病也有假期。

以“福利國家”著稱的瑞典，其休假政策更為寬松，為人父母者可以享受480天的帶薪假期，其中390天內，有權享有日常工資的80%，按照2015年的標準最高3.7萬元瑞典克朗封頂；其余90天則按照統(tǒng)一費用來支付津貼。為了鼓勵父親參與育兒，瑞典是世界上第一個對男性育兒假立法作出規(guī)定的國家，瑞典政府在1995年引入了30天的“父親配額”，即父親如果不休完30天的配額假期，夫妻雙方就會失去一個月的帶薪產假，2002年，“父親配額”增至60天。為了鼓勵父親多休產假，2016年1月1日，瑞典政府又進一步把“父親配額”修改增加至90天。此外，瑞典的社會保障部門還設立了一項獎金，如果父母雙方能做到休息“完全平等”的產假，這對父母就可領取這筆獎金。此外，瑞典的父母還有臨時育兒假期，在孩子12歲之前，每個孩子每年給父母帶來120天的臨時育兒假。12～15歲孩子的家長則需要提供醫(yī)生的證明。德國的育兒假最多可以長達3年，父母雙方均可要求享受這種育兒假，父母雙方可以自愿決定由誰來享受育兒假以教育和照料孩子，或者雙方也可同時享受此權利[2]。法國2014年對育兒假進行了調整，旨在鼓勵父親更多地參與孩子的撫育。在此之前，法國一孩家長可以享受六個月的育兒假，由父母一方選擇休假。從第二個孩子開始，假期延長至三年。父母可以自由分配他們的假期。在假期期間，休假的一方可以獲得由國家提供的“自由職業(yè)補助金”，以彌補休假期間的工資損失。這筆補助金每月329～573歐元不等。調整后的政策重點在于利用“父親育兒假”來鼓勵父親和母親一樣休育兒假。這項條例在2014年7月1日生效，生效后，一孩家長的休假時間延長到一年，條件是后半年的假期必須由此前未休假的孩子家長享有。從第二個孩子開始，育兒假三年不變，但條件是其中要有六個月是另一位未休假的家長享有，否則假期將縮短到兩年半。“自由職業(yè)補助金”將變?yōu)椤吧a助”。

3.就業(yè)扶助。就業(yè)扶助政策的實施是為了讓女性能安心地放下工作來進行孕育、撫育子女，消除其顧慮。為鼓勵在職女性也積極生育，俄羅斯杜馬2013年12月通過法案，規(guī)定產婦的產假時間計入工齡，并且產婦可以隨時提出返回工作崗位的要求。法國政府制定法律以禁止歧視孕婦，企業(yè)不得解雇懷孕的員工，而且務必保證懷孕員工所在的工作崗位適合其懷孕的狀況。此外，企業(yè)要在員工生育期間為其保留工資待遇、崗位和職務。若員工在生育后申請長時間的產假或育兒假，企業(yè)也必須為其保留工資待遇、崗位與職務。如果幼兒照顧結束后，幼兒父母想要重新工作，政府還要幫助他們尋找工作，向他們提供必要的培訓，或者認定他們照顧幼兒的過程也是從事某些崗位的資歷[3]。瑞典法律規(guī)定，一歲半以下兒童的父母每天可以只工作6小時或者全休。8歲以下兒童的父母每天可以減少四分之一的工作時間。企業(yè)雇主可按照員工減少的工作時間減少其工資或者停發(fā)薪水，但是企業(yè)在此期間不得解雇該員工。瑞典的父母保險屬于社會保障制度中的一部分，由企業(yè)雇主支付[4]。在德國，正在享受育兒假的兒童母親或父親可以每周做30個小時的兼職工作，所有雇傭15個以上正式員工的企業(yè)都必須接納兼職人員。企業(yè)不允許解雇享受育兒假期的雇員。父母假結束后，雇員有權回到其原工作崗位或與其原崗位等職的工作崗位[2]。

（三）與育兒相關的福利政策

為減輕生育家庭撫育子女的負擔，各國政府在經濟、教育等方面給兒童提供了多項福利政策。目的在于消除父母為育兒成本太高而產生的后顧之憂。其政策主要是包括發(fā)放兒童津貼、扶持育幼機構和減免教育經費。

1.發(fā)放育兒津貼。瑞典從1948年以來一直實行兒童津貼制度，每個兒童16歲之前都可以按月領取津貼，隨著物價上漲，兒童津貼的金額也相應調整。瑞典2015年兒童津貼的標準是每個孩子每月1050瑞典克朗。如果生育超過1個孩子，還會得到額外的家庭補助，所以一個有6個孩子的家庭不僅每月得到6300瑞典克朗的兒童津貼，還會有每月4114瑞典克朗的家庭補助。法國政府給生育頭胎的家庭每月近300歐元補助；如果三年內生育第二胎，政府提供每月600歐元左右的補助直到孩子6歲；如果再生育第三胎，補助提高到每月900多歐元，直到孩子18歲。日本從2010年4月起，有未滿15周歲孩子的家庭每月可獲得1.3萬日元的兒童津貼。此外，還會收到各級政府發(fā)放的生育禮金，家庭孩子越多獲得的禮金也越多。生育首個孩子一般會收到幾萬日元，生育二孩則會收到十幾萬日元。德國同樣發(fā)放兒童津貼，2016年起，德國家庭中每個孩子每個月可獲得的兒童津貼為：前兩個孩子每人每月190歐元；第三個孩子每月196歐元；第四個孩子開始每月221歐元。

2.扶持育幼機構和減免教育經費。瑞典的托兒所根據家長的收入收取費用，實際上80%的托兒所費用由公共財政負擔。瑞典實行免費的中小學教育，學齡前教育每天不少于3小時，當孩子生病而家長無法親自照顧孩子時，可由受雇于政府的專職人員看護。孩子完成義務教育后，若繼續(xù)深造還享有學習津貼。法國的兒童保育模式多種多樣，包括臨時在家?guī)椭赣H的“母親助手”、長期幫助母親的“住家保姆”、送到保姆家里為孩子提供照顧的“育嬰保姆”、政府組建的“公立托兒所”、企業(yè)內部創(chuàng)辦的“企業(yè)辦托兒所”、醫(yī)院協(xié)會建立的“醫(yī)院辦托兒所”、為應對父母緊急情況而設立的“‘城市希望’托兒所”等，此外，還有“臨時托兒所”和“兒童花園”等補充形式。[3]日本的托兒服務費用一半以上由國家負擔，家庭負擔的比例由家庭收入決定，通常只有20%左右。無論繳費多少，公立保育園和幼兒園都有同樣的服務水平和服務質量。德國政府每年為0～3歲托兒機構和3～6歲兒童看護服務提供15億歐元，大力支持保育園的建設與擴大。

（四）對家庭實施的其他政策

發(fā)達國家中，住房和納稅是家庭支出的重要方面，所以一些政府為了鼓勵生育，在這方面針對生育家庭制定了福利政策，旨在用這種方式來褒揚生育家庭為社會做出的貢獻，起到激勵作用。

在住房方面，俄羅斯政府對年輕的家長發(fā)放優(yōu)惠的住房貸款，向多子女家庭免費提供住房用地。房租是瑞典家庭的一項主要支出，對于多子女家庭，瑞典地方當局會根據其具體家庭情況給予一定的住房補貼。法國的多子女家庭在住房分配方面享有優(yōu)先權，并享有租房補貼。

在稅收方面，德國從2016年起，每位兒童可以為父母帶來4608歐元的育兒免稅額，比2015年上調96歐元。但在兒童的教育經費免稅上，仍然保持7248歐元。在法國，生育子女多的家庭的繳稅金額大幅減少。

法國公交、地鐵等公共交通推出多子女優(yōu)惠票價。各地方政府也根據當地具體情況推出各種針對多子女家庭的優(yōu)惠政策。

（五）對生育障礙家庭的幫助措施

對生育障礙家庭的幫助措施是鼓勵生育政策的一個重要補充。對生育障礙的家庭提供外界的幫助而生兒育女不僅旨在提高人口出生率，更重要的是體現(xiàn)政府和社會對他們的人文關懷。不孕不育是家庭的不幸，政府的輔助措施使他們滿足了生育意愿。更深層次來說，是社會生育文化重塑的一部分。

2012年1月1日，德國《法定醫(yī)療保險服務結構法》開始生效，讓醫(yī)療保險機構支持合法的人工受孕。2012年4月1日，《聯(lián)邦家庭、老年人、婦女和青少年部關于確保資助以推動協(xié)助受孕措施的指令》讓德國聯(lián)邦和各州在資金上支持不孕不育家庭采取協(xié)助受孕措施。

俄羅斯在輔助受孕方面也做出一些嘗試性的努力。如2007年，政府拿出大約800萬美元的資金在全國一些試點醫(yī)院為育齡婦女提供免費人工受孕服務。每年大約有1700名婦女接受人工受孕。但俄羅斯只有4個聯(lián)邦行政中心的醫(yī)院對婦女提供免費服務，還不能完全滿足這方面的需求。

四、鼓勵生育政策效果評價

各國的實踐證明，一旦人們的生育意愿發(fā)生改變，即轉向少生育或不生育，遏制生育率持續(xù)下降對人口總量持續(xù)減少的影響是非常困難的。從上述6個國家鼓勵生育的人口政策的實施效果來看，存在差異。

法國的生育率早在20世紀90年代就開始下降，是歐洲生育水平下降最早的國家，也是較早嘗試改變生育水平下降趨勢的國家。法國1990年的總和生育率為1.78。鼓勵生育的政策實施后，進入21世紀，生育率開始回升，2005年總和生育率為1.92，2013年總和生育率為2.0，接近更替水平。根據法國國家人口研究所的研究報告，預計2050年法國人口將超過德國。法國的鼓勵生育政策效果是比較理想的，基本達到了其鼓勵生育的預期目的，也是這6個國家中，甚至是發(fā)達國家中效果最為顯著的。這與法國的歷史和文化有關，也與法國實施的政策的綜合作用相關。從歷史角度看，法國實行鼓勵生育政策的時間較長，政策的連續(xù)性也比較好。從文化方面看，法國民眾有家庭文化傳統(tǒng)，認為中等規(guī)模的家庭是“幸福的源泉”。從政策角度看，首先，法國是歐洲最早實行鼓勵生育政策的國家之一。其次，在政策措施的設計上，法國實行了一系列的鼓勵政策，涉及個人、家庭、社會各個領域、各個方面，做法也在發(fā)達國家中是比較積極和人性化的，資金支持也非常充裕。特別是法國在平衡工作和家庭沖突方面的做法尤為突出，十分注重國家?guī)椭彝シ謸齼贺摀?，其兒童保育模式也多種多樣，盡可能避免婦女陷入家庭與工作的兩難選擇。因此，法國的鼓勵生育政策能夠得以成功。

瑞典的鼓勵生育政策也比較成功。2003年，瑞典的總和生育率為1.7，2005年為1.8，2007年為1.9，2013年為1.9。瑞典的鼓勵生育政策在兩性平等方面做得比較突出，體現(xiàn)在其政策中的“父親配額”設計方面。此外，瑞典在促進女性就業(yè)方面也做得較好，從而保障了女性在工作、家庭和社會享有平等的地位。再加上開放的移民政策使大量的移民人口涌入，瑞典的總和生育率多年保持穩(wěn)定。

俄羅斯鼓勵人口生育政策有一定的效果，其總和生育率從2005年的1.3上升到了2014年的1.8，但仍然未達到人口更替水平。從長遠來看，俄羅斯并沒有擺脫人口危機給國家?guī)淼耐{，人口依舊不足且人口負增長的趨勢并沒有根本改變。這與蘇聯(lián)解體后使俄羅斯經歷了一個社會轉型的階段有關。社會轉型影響了鼓勵生育政策的連續(xù)性，也使俄羅斯人的生活方式發(fā)生了變化，出現(xiàn)了同居、結婚率低、延遲結婚年齡、延遲生育等現(xiàn)象，婦女不再以多生育為榮，大多認為“一個孩子就夠了”。從政策本身來看，雖然政府盡了很大努力，而由于經濟狀況、社會福利水平的局限，鼓勵生育政策還不夠配套，致使俄羅斯鼓勵生育的政策尚未達到預期目的。

日本政府雖然采取了一系列鼓勵生育的措施，但其政策結果卻收效甚微，采取的諸多措施并沒有獲得預期的效果，仍舊不能扭轉其低生育率及目前人口負增長的趨勢。2003年，日本的總和生育率為1.3，人口自然增長率也0.1‰，2007年自然增長率為0，2013年日本的總和生育率為1.4，自然增長率為-0.2‰?？偤蜕蔬B年徘徊在1.3～1.4附近，這說明日本鼓勵生育政策效果不樂觀，人口負增長的趨勢也讓日本政府陷入了人口危機的恐慌。日本政策效果不佳，既有實施鼓勵生育政策較晚的原因，更主要的是社會、文化方面的原因。首先，在20世紀70年代時，日本曾經為人口過多而舉國惶惶不安。甚至在日本總和生育率已經低于2.1的時候，日本仍處于用抑制生育來穩(wěn)定人口的階段，實施鼓勵生育政策較晚。此外，日本存在著“男主外、女主內”的文化傳統(tǒng)，女性的社會角色就是全職家庭主婦。隨著經濟、社會的發(fā)展，人們受教育水平的提高，致使日本女性越來越渴望在工作上獲得和男性同樣的機會，在社會上取得和男性平等的地位。因此她們把生兒育女視為自我實現(xiàn)的障礙，是一種拖累。由于日本男性社會的現(xiàn)狀，他們在當前社會競爭激烈、就業(yè)壓力大的情況下，男性也不愿意再盡家庭義務，在生養(yǎng)子女上花費時間和精力。2014年50歲男女的“終身未婚率”分別為20.14%與10.61%。根據厚生勞動省發(fā)布的統(tǒng)計數據，2014年日本男女平均結婚年齡均有所增長，已達到31.1歲和29.4歲。此外，在日本社會普遍形成了不愿生育的觀念，積重難返，人口政策難以在短時期內扭轉人口形勢。

新加坡鼓勵生育的人口政策效果也微乎其微，2003年新加坡的總和生育率為1.3，2005年總和生育率為1.2，2007年總和生育率為1.4，2013年總和生育率為1.2。新加坡鼓勵生育的人口政策不成功的原因主要有：首先，新加坡生育政策的調整幾乎是一夜之間完成的，從之前的控制人口政策忽然變成鼓勵人口。原有政策產生的慣性在短時間內難以消除。其次，新加坡鼓勵生育政策的力度并不夠大，處于起步階段。政策的種類較為單一，金額也較少，這些政策津貼對于減輕新加坡家庭的育兒負擔來說幾乎是杯水車薪。

圖1 德國、日本、新加坡、法國、瑞典、俄羅斯總和生育率變化1950～2015年

德國的鼓勵生育政策效果未顯成效。2003～2007年，德國的總和生育率為1.3，2013年為1.4。即使移民政策較為寬松，其人口仍然負增長，2003～2014年德國人口自然增長率一直在-0.2%左右，是歐盟各國中人口問題較為嚴重的國家之一。德國鼓勵生育政策失敗的原因主要有：一是由于歷史問題，德國的人口政策不連續(xù)，直到1990年東西德合并后才開始實施現(xiàn)行的比較人性化的鼓勵生育政策。二是德國社會“男主外、女主內”的傳統(tǒng)思想較為普遍，德國女性若生育，更容易陷入工作和家庭的兩難。這是由于在納粹時期，德國把女性趕回家專營生兒育女。東西德分裂時期，東德雖然開始倡導男女權利平等，保護婦女合法權益，但西德還在不斷強化女性對丈夫的人身依附和經濟依賴。三是德國兒童保育措施的缺失，使兒童照料主要依賴于母親，所以德國女性在生育選擇上更為困難。四是目前德國同居、離婚現(xiàn)象的增多也一定程度上也造成持續(xù)的低生育水平。

五、鼓勵生育政策中的經驗與教訓

（一）實施鼓勵生育政策的時機和政策的連貫性

日本、俄羅斯都是近年才出臺鼓勵生育的政策，而德國是在東西德合并后才形成了現(xiàn)行的鼓勵生育政策，新加坡則是在“一夜之間”完成了從控制生育到鼓勵生育的轉變。它們鼓勵生育政策的出臺時間都比較晚，并沒有抓住最好的生育政策變革時期。未來，快速發(fā)展的全球化和現(xiàn)代化會帶來更激烈的企業(yè)競爭，年輕人將面臨更加不穩(wěn)定的就業(yè)挑戰(zhàn)，需要面對的風險及不確定性都是前所未有的。許多社會的、經濟的和文化的原因共同形成了不利于生育的環(huán)境，因此削弱了鼓勵生育政策的作用。低生育現(xiàn)象與觀念在社會層面一旦形成，會產生一定程度的自我強化效應，屆時即使采取鼓勵生育的經濟政策和社會政策，也難以消除生育觀念帶來的內生動力，扭轉其持續(xù)下降的既有趨勢[5]。

此外，政策的連貫性也不容忽視，德國在納粹時期、東西德分裂時期和現(xiàn)階段的政策是斷裂的，因此沒有辦法形成很好的政策氛圍。而法國、瑞典的政策就十分連貫。這也成為了它們政策效果差異的原因之一。

（二）津貼、產假、托幼、就業(yè)等全方位的政策設計

全方位的政策設計來減輕家庭生育與育兒的壓力非常重要。如果政策體系不能有效降低整個家庭的育兒成本，或者不能減輕原來“男主外、女主內”傳統(tǒng)給女性帶來的繁重家務和育兒負擔，女性便會陷入工作與家庭的兩難之中。一是兒童津貼方面，若是種類不全、標準較低，津貼鼓勵對減輕家庭育兒負擔的效果就會微乎其微。二是產假方面，男性產假與育兒假制度會促進家庭領域的性別平等。產假期間的收入水平要保證家庭維持原有的收入水平。三是托幼措施方面，足夠的托幼機構和多樣的社會育幼模式對減輕家庭育兒負擔至關重要。如德國鼓勵生育政策失敗的原因之一就是它在育幼方面的缺陷比較嚴重。德國3歲以下的孩子幾乎找不到對應的社會托幼機構，只能由家庭負擔育兒事務，育兒壓力讓德國女性不愿意選擇生兒育女。四是就業(yè)方面，鼓勵家庭生育的政策必須與女性就業(yè)政策相銜接，以此來減少女性及其家庭因生育而要付出的機會成本。

（三）營造適合生育的文化氛圍

傳統(tǒng)的家庭價值觀和女性獨立自主觀念之間的沖突，實際上是導致生育率下降的主要原因。如德國，其社會公認“男主外、女主內”的家庭模式，認為應該由女性來負責家庭育兒的責任。日本一直以來都是男權社會，傳統(tǒng)觀念根深蒂固。日本家庭認為，母親對子女進行教育比幼兒園教育更好，日本母親更傾向于自己照顧子女[6]。不管托幼服務多么完善，其利用程度還是比較有限。相比來說，法國“社會育兒”的觀念就對其鼓勵生育政策有正向的推動作用。因此，營造適合生育、社會化育兒的文化氛圍在鼓勵生育政策實施過程中也是題中應有之義。

（四）探索輔助生殖服務等醫(yī)療保障措施

德國、俄羅斯等國家對生育障礙家庭的幫助措施雖然還處于嘗試性探索階段，但這體現(xiàn)了社會對生育弱勢家庭的關懷，是積極的社會關懷。在生育方面存在障礙的人群，由于生育能力的實現(xiàn)存在困難，對生育有著更迫切的要求和愿望，幫助其發(fā)揮生育功能是激發(fā)社會生育潛能應該做好的一部分工作。

（五）制定符合具體國情的政策措施

從鼓勵生育的力度上看，德國、日本的政策力度與其產生的效果明顯不成正比，究其根本，德國和日本的政策并沒有真正符合本國的國情。雖然力度較大，資金投入也較為充足，但是并沒有讓生育觀念得到根本改善，沒有大力度地改變民眾的生育行為，因此深入地分析國情以制定有效的政策措施，并且對政策效果長期的進行監(jiān)測和評估都是政策得以貫徹落實的重要保障。

六、鼓勵生育政策對中國的啟示

以上鼓勵生育國家的經驗表明，不同國家國情不盡相同，采取的生育政策與措施也各不相同。政府要想鼓勵人們生育，不能單單依靠一項生育政策，還需要構建支持性的政策環(huán)境。中國要想更好地落實全面兩孩政策，也需要完善相關的配套政策。中國可以在借鑒他國經驗的基礎上，立足基本國情，不斷完善家庭發(fā)展支持體系，完善配套福利政策，開展宣傳倡導，提升服務管理，積極創(chuàng)造有利于按政策生育的環(huán)境和條件。

（一）合理的生育政策及配套措施可以有效避免低生育率陷阱

一個國家或地區(qū)的生育水平具有慣性，一些學者擔心中國會陷入“低生育率陷阱”，人口政策很難扭轉人口的發(fā)展趨勢。然而，法國、瑞典、俄羅斯的實踐經驗表明，合理的生育政策及配套措施可以使生育率回升。但這并不意味著中國可以放松警惕，日本、德國的例子表明，力度不夠的措施或者不完全針對國情的措施都會使政策無法達到預期效果，生育率持續(xù)處于低水平。因此我國要在當前落實全面兩孩的關鍵時期深刻意識到人口問題的重要性，盡快根據國情完善生育政策，并做好配套措施的有力支撐。

（二）制定“母親友好型”、“兒童友好型”福利政策，營造適合生育的環(huán)境

產假方面，中國應維護女職工孕產期合法權益，保障母親的產假和育兒假。延長男性陪護假，鼓勵男性參與子女養(yǎng)育。嘗試建立家中有0～5歲兒童的成年人帶薪休假制度，子女生病時的父母休假制度。

醫(yī)療方面，減免產前檢查和住院分娩費用，對母嬰醫(yī)療保險予以優(yōu)惠，降低子女生育成本。

兒童照料方面，發(fā)展托幼機構、發(fā)揮社區(qū)育兒功能，特別是鼓勵0～3歲的社會育兒機構的發(fā)展，減輕家庭育兒負擔。

教育方面，加強學前教育建設，確保資源配置滿足教育需求。將幼兒教育，特別是學齡前教育優(yōu)先納入義務教育體系。此外，減少課外班費用負擔。

女性就業(yè)方面，鼓勵企業(yè)承擔一定責任，提供人性化服務，幫助女性平衡工作和家庭的關系。改善工作場所的服務設施，提供便利的哺乳環(huán)境，為女性就業(yè)提供指導，創(chuàng)造更為公平的就業(yè)條件。

津貼及稅收方面，嘗試建立生育津貼制度，發(fā)放母親/育兒津貼。嘗試建立祖父母/外祖父母照料0～3歲嬰幼兒的政府津貼制度。減免有子女家庭的稅收金額。

（三）加強宣傳倡導，構建鼓勵按政策生育的文化氛圍

中國要加強全面兩孩政策的宣傳和解讀，鼓勵按政策生育。尤其要重視文化、新聞出版廣電部門的宣傳，充分發(fā)揮媒體的作用，利用各種機會，開展對各級決策者以及公眾的倡導。在各個服務環(huán)節(jié)，例如民政婚姻登記時，進行全面兩孩政策的宣傳。同時需考慮有效結合民族文化、生活習慣、地方風俗等多方面的因素，注重文化敏感性，采用社會更容易接受的方式進行政策信息的傳遞，鼓勵按政策生育。宣傳的關鍵是能否有效地管理和引導輿論，尊重民族習慣和宗教信仰，發(fā)揮有威望的群體、關鍵人物、民族人士的影響力，以促進人口政策在各個群體中的推進和落實。

（四）優(yōu)化生殖健康、醫(yī)療衛(wèi)生保健相關服務

全面兩孩政策下，政府應保障醫(yī)療衛(wèi)生方面的基本公共服務，開展產科和兒科醫(yī)護人員培訓，做好分級診療，完善應急轉診機制，強化孕產婦和新生兒危急重癥救治能力建設，確保母嬰安全。進一步搞好婦幼保健服務，如實行對先天性疾病兒受孕干預、加強生殖健康咨詢服務、普及育嬰知識等。對于生育困難的家庭，政府應提供輔助生育技術服務，建立生育困難家庭輔助生育補助制度。

（五）開展生育水平監(jiān)測，進行政策執(zhí)行的過程監(jiān)督和效果評估

做好生育水平監(jiān)測，加強對全面兩孩政策落實的過程監(jiān)督，及時進行政策實施效果評估，同時對未來人口發(fā)展趨勢做出預判，為決策層提供準確、科學的信息。此外，根據監(jiān)測結果，及時調整和完善配套政策，避免政策配套不到位，達不到預期效果。?