石高平

摘要：水利工程PPP項目的成功以及項目管理績效的改善在很大程度上取決于項目參與主體之間有效的風險分擔。運用霍爾三維結構的理論來探討水利工程PPP項目風險分擔的問題，對項目風險分擔的時間維度、邏輯維度和知識維度三個方面進行了有效的整合，并由此提出了基于霍爾三維結構的水利工程PPP項目風險動態(tài)分擔的路徑。

關鍵詞：霍爾三維結構；水利工程PPP項目；風險分擔

中圖分類號：F284 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）10-0105-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.10.027

The Risk Sharing of Water Conservancy PPP Project Based on Hall's

Three-dimensional Structure

SHI Gao-ping

（School of Public Management，Hohai University，Nanjing 210000，China）

Abstract： The effective risk sharing between the project participator is the key factor for the success of PPP project and the improvement of the project management performance in water conservancy. In this paper， the author using the theory of Hall's Three-dimensional Structure to explore the problems about how to share the risk reasonable in water conservancy PPP project；and basing the effective integration of the dimension about time logic and knowledge in project risk sharing，the author come up with the path of the PPP project risk dynamic share of water conservancy projects.

Key words： Hall's Three-dimensional structure； water conservancy PPP project； risk sharking

自2014年以來，國務院、財政部、國家發(fā)展和改革委員會等以及各地方政府出臺了一系列PPP政策法規(guī)推動社會資本參與公共基礎設施建設項目，極大地推動了中國水利基礎設施建設的發(fā)展，如水務PPP新標桿的綿竹城鄉(xiāng)供排水一體化PPP項目、解決鄰避項目難題的上海嘉定南翔下沉式污水處理廠PPP項目和國內(nèi)目前惟一區(qū)域性、跨流域的水環(huán)境綜合治理的廣安市“潔凈水”PPP項目，這些項目都成功地運用了PPP模式。但是在中國水利工程領域?qū)嵭蠵PP模式并不一定都能成功，也存在著失敗的案例，典型的有引發(fā)水污染事件的蘭州水務PPP項目以及造成社會資本退股風波的杭州灣跨海大橋PPP項目，其中杭州灣跨海大橋PPP項目的失敗就是由于項目參與各方之間的風險分擔失誤以至于引發(fā)社會資本的恐慌，紛紛撤資。由此可見，在中國水利工程領域?qū)嵭蠵PP模式同樣存在著極大的風險，科學合理的風險分擔是項目順利實施并最終取得成功的重要前提條件。

1 水利工程PPP項目風險內(nèi)涵及特征

1.1 水利工程PPP項目的風險內(nèi)涵

水利工程PPP項目是指政府與社會資本結成合作伙伴關系，共同參與水利工程建設。項目會因為各種因素的影響，其實際情況可能會與預期目標產(chǎn)生一定程度上的差異，項目風險也由此產(chǎn)生。而水利工程PPP項目相較于傳統(tǒng)模式的最重要的區(qū)別在于社會資本的參與，各參與主體之間除了共享項目的利益之外還要共同分擔項目的風險。

1.2 水利工程PPP項目風險的特征

水利工程PPP項目風險呈現(xiàn)出如下幾點特征：

1）風險具有多樣性。水利工程PPP項目投資主體眾多以及PPP項目各類型之間差異較大使得每一個具體的水利工程PPP項目各有其特點，這就決定了水利工程PPP項目的風險也呈現(xiàn)出多樣性[1]；另外，項目的參與者眾多，各參與者對項目有不同的期望收益，而且期望收益由于主體的不同從而導致期望收益的表現(xiàn)形式和衡量的方式都存在著差異性和多樣性，所以即使是同一種風險，對各項目參與者的作用形式以及所造成的影響同樣具有多樣性。

2）風險具有復雜性。由于水利工程PPP項目中存在的風險眾多，并且在項目的每一個階段，風險還可能會隨著外部條件的改變，而在質(zhì)和量上產(chǎn)生變化，更甚至會出現(xiàn)一些新的風險，風險發(fā)生的具體時間、形式、程度有很大的不可預測性，水利工程PPP項目的每個階段都涉及到眾多的參與方，而參與方越多也使水利工程PPP項目的風險變得更加不可預測，項目風險變得更加復雜。

3）風險具有階段性。在水利工程PPP項目的整個生命周期內(nèi)，項目所面臨的風險呈現(xiàn)出較強的階段性特征[2]。一方面表現(xiàn)在各種風險對水利工程PPP項目的影響表現(xiàn)出明顯的階段性。例如，在項目建設階段，大量的資金投入會因為利率、匯率、商品價格以及股票市場等的變動從而使項目的金融風險較大，而一旦項目進入運營期，隨著投入資金的減少以及運營收入的增加，金融風險對項目的影響越來越??；另一方面表現(xiàn)在水利工程PPP項目不同階段需要面對的主要風險存在差異，某些風險會存在于項目的整個生命周期，而某些風險只會存在于項目的某一個階段或者幾個階段。比如，設計風險和項目按時完工風險只存在于建設階段；政策、法律法規(guī)的變更風險在項目的全生命周期內(nèi)都有可能發(fā)生。

4）風險具有動態(tài)性。由于水利工程PPP項目的動態(tài)性，項目的風險也表現(xiàn)出明顯的動態(tài)性。按照水利工程PPP項目的收入能否覆蓋其成本這一標準可以將其劃分為經(jīng)營性、準經(jīng)營性和非經(jīng)營性項目三大類，項目的性質(zhì)在特定條件影響下會發(fā)生一定程度的轉變。如，對于水利工程PPP項目而言，早期可能會面臨較大的盈利風險，然而隨著項目盈利能力不斷提高，項目的性質(zhì)會由原來的準經(jīng)營性項目轉變成純經(jīng)營性項目，此時盈利風險對項目的影響會逐漸降低；當項目由經(jīng)營性變?yōu)闇式?jīng)營性時，盈利風險對項目的影響則會逐漸增加。因此，在水利工程PPP項目中，同一種風險對項目影響的程度可能會隨著項目性質(zhì)的轉變而呈現(xiàn)出一種動態(tài)變化的特征。

2 霍爾三維結構在水利工程PPP項目風險分擔中的適用性分析

1969年美國學者霍爾提出了一種基于三維模型的系統(tǒng)工程理論方法，該方法分別從項目進展角度的時間維、流程角度的邏輯維和應用角度的知識維三個維度詳細展開，而時間維、邏輯維和知識維三者構成了一個標準的三維結構，即霍爾三維結構。本研究結合風險管理的相關理論發(fā)現(xiàn)霍爾三維結構能夠有效地適應水利工程PPP項目風險分擔研究[3]。

2.1 時間維分析

一方面水利工程PPP項目的主要包括項目的識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等五個階段，每個階段都有其相應的風險，那么項目的每一個階段都應該有其相應的風險分擔工作；另一方面霍爾三維結構的時間維表達的是項目中風險分擔的所有工作按照項目運作模式從先到后的時間順序進行排列。因此，通過霍爾三維結構的時間維能夠?qū)λこ蘌PP項目全生命周期內(nèi)的風險分擔工作進行有效的分析。

2.2 邏輯維分析

一方面水利工程PPP項目各階段的風險分擔工作都必須遵循一個清晰合理的邏輯思維流程才能保障項目的順利進行；另一方面霍爾三維結構的邏輯維展示的是時間維中各階段的風險分擔工作所必須遵循的整體邏輯框架，根據(jù)PDCA循環(huán)理論，邏輯維主要包括項目風險分擔的計劃階段、執(zhí)行階段、監(jiān)控階段以及動態(tài)調(diào)整階段等四個邏輯階段。因此，通過霍爾三維結構的邏輯維能夠?qū)λこ蘌PP項目的風險分擔邏輯思維流程進行有效的分析。

2.3 知識維分析

一方面根據(jù)風險管理的相關理論，水利工程PPP項目的風險分擔工作經(jīng)常需要運用風險規(guī)劃、識別、評估、合理分擔應對以及動態(tài)監(jiān)控調(diào)整等方面的知識；另一方面霍爾三維結構的知識維展示了在水利工程PPP項目全生命周期內(nèi)進行風險合理分擔所需要用到的所有知識或技能。因此，通過霍爾三維結構的知識維能夠很好地完善水利工程PPP項目風險分擔知識體系。

3 水利工程PPP項目的霍爾三維結構分析

本研究引入霍爾三維結構來分析水利工程PPP項目風險合理分擔的問題，并根據(jù)時間維、邏輯維和知識維建立水利工程PPP項目風險分擔的霍爾三維結構（圖1）。

3.1 時間維

時間維表示的是項目從開始到結束的全生命周期過程，故將水利工程PPP項目風險分擔的時間維劃分為項目識別、準備、采購、執(zhí)行和移交等5個階段[4]。

項目識別階段是項目的第一個階段，其目的是為了科學地篩選水利工程項目中適合運用PPP模式的項目。水利工程PPP項目規(guī)模龐大、投資金額巨大、建設周期長，一旦開工通常是不可逆的，而且在未來很長一段時間都將影響經(jīng)濟社會的發(fā)展，所以物有所值評價和財政承受能力評價是這一階段最主要的工作[5]。

項目準備階段無論是對政府還是對社會資本方，或是水利工程PPP項目的長遠發(fā)展都是非常必要的。在這一階段的主要任務是組成項目管理架構，建立專門的協(xié)調(diào)機制，負責項目評審、組織協(xié)調(diào)和檢查督導等工作。這些工作是水利工程PPP項目能否順利實施的基礎和前提，所以必須對項目準備階段的風險進行科學合理分擔和應對，為項目的發(fā)展打下堅實的基礎。

項目采購階段首先要選定具體的采購方式，接著成立招投標委員會對投標者進行資格預審并發(fā)出招標通告，編制招標文件和項目協(xié)議，在投標工作結束后，由項目實施機構、采購代理機構代表和評審專家組成評審小組進行評標工作，并將評標結果向社會進行公示。項目采購階段的風險在很大程度上影響政府對于合作伙伴也就是社會資本的選擇，而一個有實力的社會資本是項目成功的重要保障。

在項目執(zhí)行階段，社會資本開始組建項目公司，進行項目融資、建設、運營、監(jiān)測等。由于經(jīng)濟、政治、社會等多種因素的影響以及信息的不完全性等問題，這一階段成為項目風險暴發(fā)的高峰期，有效應對項目執(zhí)行階段風險，是項目成功的關鍵。

項目移交階段通常是在水利工程PPP項目特許期結束或者項目合同提前終止后，項目公司將項目設施及相關權益以合同約定的條件和程序移交給政府或者政府指定的其他機構。政府要對項目進行全方位的績效評價，評價結果作為政府開展項目管理工作決策的參考依據(jù)，至此項目正式結束。這一階段的風險大小在很大程度上取決于前四個階段的風險分擔效果，風險分擔合理則項目能夠成功實施，項目的移交也會比較順利，否則就可能出現(xiàn)各種問題。

3.2 邏輯維

水利工程PPP項目風險分擔的邏輯維可以按照PDCA循環(huán)理論來進行，一般包括項目風險分擔計劃、執(zhí)行、監(jiān)測以及動態(tài)調(diào)整等四個邏輯過程。

1）項目風險分擔的計劃。水利工程PPP項目風險分擔計劃的具體內(nèi)容包括：項目風險因素的識別、項目風險分擔的方案、項目風險分擔方案的實施、項目風險分擔方案的跟蹤以及項目風險分擔的動態(tài)調(diào)整等五個方面的內(nèi)容，并且這四個方面的內(nèi)容是不斷修正與完善，以及處于一個動態(tài)的循環(huán)過程之中。

2）項目風險分擔的執(zhí)行。這一步驟的主要任務是根據(jù)項目風險分擔的計劃中制定出的具體策略與方案，采取一系列行動把水利工程PPP項目中的風險控制在各參與主體的風險容量以內(nèi)。

3）項目風險分擔的監(jiān)測。外部環(huán)境會對項目產(chǎn)生不同程度的影響，并且這種影響是不可預測的，這些影響會使得項目的實際情況偏離預先制定的項目目標，導致項目的失敗，必須對項目風險分擔進行實時的監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)項目偏離預期目標的可能以及偏離的程度，分析產(chǎn)生偏離的原因，為各參與方制定科學合理的風險應對措施提供依據(jù)。

4）項目風險分擔的動態(tài)調(diào)整。根據(jù)項目風險分擔監(jiān)測階段所獲取的相關信息，深入分析問題產(chǎn)生的原因，并采取新的行動或策略進一步減少損失，改善風險管理的過程[6]。

3.3 知識維

水利工程PPP項目的知識維包括項目整個生命周期中需要運用的各種知識和專業(yè)技術，并且項目風險分擔的各個階段需要哪些知識需要具體情況而相應地進行改變，以下簡單列舉了水利工程PPP項目風險分擔所需要運用的幾種知識。

項目風險識別存在于水利工程PPP項目從開始到結束的整個生命周期之中。它主要根據(jù)水利工程PPP項目運行各階段的狀態(tài)為判斷依據(jù)，比較它與正常狀態(tài)之間的偏差，通過相關理論知識和經(jīng)驗找出造成這種偏差的原因，并將這些原因一一列舉出來。運用的知識包括德爾菲技術、頭腦風暴法、流程圖法、系統(tǒng)分解法等。

項目風險評估是基于項目風險識別結果對項目風險進行全面評估，評估風險發(fā)生的可能性以及風險一旦發(fā)生對項目運行目標造成的影響程度，還要對項目各參與方的風險分擔能力進行評估。運用的知識包括風險因素分析法、模糊綜合評價法、專家法、敏感性分析法、風險矩陣分析法等[7]。

項目風險分擔實施主要是以項目風險評估的結果為前提，有針對性地采取風險應對措施。運用的知識包括風險規(guī)避、控制、化解、轉移以及應急應對策略等。

風險監(jiān)控就是針對風險應對計劃和措施實施效果的監(jiān)測，采取的計劃和措施能否化解風險，如果能化解風險，能為今后類似的項目提供哪些經(jīng)驗；如果不能完全化解，應對預先的計劃和措施進行怎樣的調(diào)整，以滿足項目順利實施的目標等。運用的知識包括風險再評估、風險審計、偏差和趨勢分析、技術績效測量等。

4 基于霍爾三維結構的水利工程PPP項目風險分擔

4.1 水利工程PPP項目風險分擔的原則

水利工程PPP項目風險合理分擔一方面是為了更好地控制項目風險程度、降低風險成本，最終確保項目成功；另一方面是為了保證項目公共利益和保障私營部門正當利益，避免不應有的公私糾紛，激勵私營部門不斷提高項目績效。本研究根據(jù)水利工程PPP項目風險的特點對項目風險分擔的原則進行了總結，主要有以下幾點。

1）項目風險有效控制原則。為了能夠以最少的成本實現(xiàn)最大的項目收益，必須進行科學合理的項目風險分擔。首先根據(jù)識別出的風險類型和雙方的風險應對能力，將項目中的風險都交給最有優(yōu)勢的一方來應對，在最大程度上降低風險對項目的影響；其次，對于那些項目參與雙方都善于或都不善于應對的風險，則可以讓風險控制成本最低的一方來承擔。

2）項目風險分擔與收益相匹配原則。水利工程PPP項目一般規(guī)模龐大，項目參與者眾多，資源管理復雜導致很難進行精確的成本控制，所以此類項目的風險與收益決非簡單的線性關系。在風險分擔時，為體現(xiàn)公私雙方風險承擔義務的均衡性，不能通過簡單地直接作加法或減法，而要確保其公共部門在承擔風險的同時能夠得到項目的社會效益，私營部門在承擔風險的同時也能夠得到與其所承擔的風險相對等的收益。

3）項目風險承擔上限原則。水利工程PPP項目投資金額較大且資本回收周期很長，有時在應對風險的過程中可能會發(fā)生難以預料的變化以至于造成嚴重超出預期值的損失。因此，水利工程PPP項目的風險分擔并不僅僅是簡單地將風險強制劃給公共部門或私營部門，還要設置一個合理的項目風險的承擔上限，對于因為特殊原因超過風險承擔上限的，則需要進行協(xié)商，共同承擔項目風險。

4）項目風險動態(tài)分擔原則。水利工程PPP項目的風險從水利工程PPP項目的識別階段開始一直到項目的移交階段，始終呈現(xiàn)出一種動態(tài)變化的特征，所以在對水利工程PPP項目進行風險分擔的過程中必須考慮時間因素的影響，從動態(tài)的角度來分析項目的風險分擔過程。

4.2 基于三維有效集成的項目風險合理分擔實施路徑

水利工程PPP項目風險分擔路徑是基于霍爾三維結構“知識維—時間維—邏輯維”的三維有效集成管理，本研究提出項目風險分擔路徑（圖2）。

從圖2可以看出，項目遵循時間維的全生命周期，同時遵循邏輯維依次為項目風險的計劃階段、項目風險分擔的執(zhí)行階段、項目風險分擔的效果監(jiān)控階段以及項目風險分擔的動態(tài)調(diào)整階段，而知識維貫穿項目風險分擔的所有活動?？傮w而言，將整個風險合理分擔的實施路徑分為以下4個主要階段。

第一階段，水利工程PPP項目風險的識別。這一階段是雙方簽約前的準備，通過對相關文獻資料的整理分析以及通過多種途徑向相關領域的專家學者進行風險因素的問卷調(diào)查。同時為了盡可能保證所識別風險因素的全面性和準確性，應該至少通過兩輪甚至更多次數(shù)的風險因素識別，最終確定水利工程PPP項目的風險清單。

第二階段，水利工程PPP項目風險的評估。依據(jù)第一階段已識別出項目風險，繼續(xù)請專家根據(jù)國內(nèi)外工程慣例、相關法規(guī)等對風險進行評估，是項目初期雙方簽約工作的談判重點。需要注意的是，由于水利工程項目的復雜性，對于那些雙方都難以控制且歸屬不明確的風險因素可先認定為共擔風險，并為將來預留一定的可調(diào)整余地；而對于那些雙方可控制但歸屬不明確的風險因素，雙方共同進行協(xié)商。如果雙方對風險最終歸屬達成一致，則根據(jù)結果確定相應的風險承方；如果不能達成一致，則也以共擔風險處理。

第三階段，水利工程PPP項目共擔風險的實施。在水利工程PPP項目風險評估的基礎上，公私雙方就如何進行共擔進一步協(xié)商，雙方焦點將聚焦在共擔風險具體的比例分配上，而且主要通過談判的方式完成。在這個談判過程中，公私雙方可能需要經(jīng)過多輪協(xié)商和反復溝通，直到雙方均滿意接受為止，最終形成水利工程PPP項目的風險分擔方案，開始實施風險分擔。

第四階段，水利工程PPP項目風險分擔效果的持續(xù)跟蹤和動態(tài)調(diào)整。這一階段主要考慮到水利工程項目的復雜性和長期性，在工程項目建設和運營階段，雙方要進行持續(xù)的風險跟蹤，包括從風險管理效果評判原有分擔策略是否正確，風險因素狀態(tài)是否發(fā)生演化并超出某一方單獨承擔的上限，監(jiān)測是否出現(xiàn)新的風險并對原來的風險識別工作進行反饋等[8]。如果上述任一事件被觸發(fā)，則應該重新返回到第一階段，對風險進行重新識別和動態(tài)調(diào)整；否則風險分擔路徑到此結束。

參考文獻：

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