李琳琳

摘要：基礎設施建設項目投資金額大，在傳統(tǒng)模式下主要依靠政府財政資金投入。隨著城鎮(zhèn)人口的增加和社會經濟的不斷發(fā)展，人民對基礎設施公共服務的需求不斷提高，導致政府財政資金負擔沉重。為破解融資瓶頸，各級政府開始積極探索PPP運作模式，拓展融資渠道以確保項目建設正常運行。本文首先對PPP項目投融資方式、運作模式進行了解析，然后結合該模式下的融資渠道和困境，對PPP融資風險控制提出建議。

關鍵詞：PPP模式；融資渠道；風險控制

基礎設施建設在促進內部消費的同時，也為城市主體設施的正常運行提供了保證，促進了城市經濟和社會的協(xié)調發(fā)展。而PPP作為一種新型融資模式，積極拓寬融資渠道，引導社會資本參與到公共基礎設施建設運營中，對緩解財政壓力，保障項目建設資金和提高工程質量，創(chuàng)建公平競爭環(huán)境具有重要意義，是加快城鎮(zhèn)化建設步伐的必然趨勢。

一、PPP模式簡介

PPP項目主要是指政府為完善公共服務和基礎設施建設，通過公開招投標的方式進行政府采購，與中標社會資本方進行合作，共同出資成立SPV項目公司，簽訂特許經營協(xié)議，然后由SPV公司完成項目建設期的融資，負責項目建設及運營，雙方按照合作機制共擔風險、共享收益。其合作方式包括特許經營、股權合作、購買服務等多種方式。目前PPP融資模式在我國還處于探索階段，各項制度保障措施尚不夠完善，在其發(fā)展過程中需要借鑒國外先進理念，不斷改進和完善。

二、PPP融資困境

（一）融資渠道可選擇空間小，實際可操作性差

PPP項目融資按照資金取得方式主要包括股權融資、債權融資。股權融資主要通過發(fā)行股票籌集資金，可實現投資風險的分擔，但籌資成本較昂貴，且股票發(fā)行程序復雜，受限較多，需要委托專業(yè)機構進行操作。債權融資主要包括銀行貸款等。目前PPP項目最常見的債權融資方式就是銀行貸款，資金來源單一，通常銀行貸款期限短，難以提供充足中長期貸款，導致無法滿足建設經營期資金需求，保障項目建設的持續(xù)穩(wěn)定運行。非銀行金融機構貸款主要包括保險、養(yǎng)老金機構、基金管理機構等對PPP項目的貸款，但是，由于PPP模式在我國尚處于探索階段，通過國際貸款組織以及基金管理公司等進行項目融資，對PPP項目審查嚴格，資金引進缺乏有效的政策法律支持，導致融資渠道并不通暢，實際可操作性差，使我國大多數PPP項目融資方式主要集中于銀行貸款，可選擇空間小。

（二）銀行信貸準入門檻高，監(jiān)管嚴格

根據財政部印發(fā)的通知稱，嚴格新PPP項目入庫標準，并集中清理已入庫項目。同時，國資委也加強央企對PPP項目投資監(jiān)管。PPP項目融資主要依靠項目載體SPV公司，作為在建工程，PPP項目無法提供足夠的固定資產抵押，而社會資本方和政府也無法提供全額擔保，銀行對項目貸款只能有限追索。銀行從自身利益出發(fā)，為避免信貸風險，收緊PPP信貸，提高準入門檻。對PPP項目信貸的審核包括項目所在區(qū)域、還款資金來源、現金流穩(wěn)定情況以及項目收益回報機制。銀行信貸更偏重于資金實力雄厚、信用等級高、施工水平高、管理制度完善的央企和部分國企。

（三）社會資本方融資風險負擔重，政府支持不夠

PPP項目周期長，資金需求大，在不同的建設經營階段資金需求比例不同，導致融資風險復雜多變，建立完善的風險分擔機制是項目成功的基礎。社會資本方主要承擔商業(yè)風險，而政府投資方主要承擔政治和法律風險。而PPP項目融資風險主要包括資金獲得、銀行信用、利率、匯率、再融資風險等。社會資本方更熟悉資本市場運作規(guī)律和銀行信貸政策，因此資金獲得風險、再融資風險一般由其來承擔，銀行信用風險按照行業(yè)慣例也由社會資本方承擔。而作為政府部門在融資過程中，應充分發(fā)揮協(xié)調作用，積極尋找當地金融機構進行資金支持，并以政府補貼等方式對利率、通貨膨脹風險進行適當分擔，減輕社會資本方融資風險負擔，以吸引更多社會資本參與PPP項目，保證公共基礎設施建設的可持續(xù)發(fā)展。

（四）融資成本大，周期內不可控因素多

我國PPP項目主要依靠銀行借貸進行融資，隨著銀行信貸能力的下降以及監(jiān)管力度的提升，融資渠道的單一性導致融資成本可議性差，而過高的融資成本無法保證長期資金供給，直接影響到項目可行性和投資收益，對項目成敗起關鍵性作用。由于PPP項目大多是公共基礎設施建設，生命周期內小到材料價格上漲、大到項目施工技藝變革、國內外政治經濟環(huán)境發(fā)生變化等不可控因素多，導致投資回報率低。社會資本方融資成本過高會導致運營壓力過大，引發(fā)債務危機，在經營期再融資資金獲得能力不足。如果能夠保證PPP項目融資渠道的多樣化及競爭性，融資報價可議性大，有利于降低金融機構融資成本，實現更高的投資回報率。所以現實中PPP項目需要從傳統(tǒng)銀行貸款融資方式中跳出來，積極探索新型融資方式，為項目的可持續(xù)發(fā)展提供長期資金保障。

三、PPP融資控制建議

（一）政府政策支持，發(fā)揮職能優(yōu)勢，進行信貸協(xié)調

在PPP模式下，政府從公共基礎設施建設的主導者變成發(fā)起方、合作者并對項目進展進行監(jiān)督。項目前期政府部門要對PPP項目進行梳理，在承受范圍內制定相應配套措施，適度讓利社會資本方，減輕其融資負擔，保證項目信息透明，為銀行等融資機構提供多元選擇。另外政府部門作為參與者，要充分發(fā)揮職能優(yōu)勢，創(chuàng)建清晰的政府監(jiān)管標準和科學的補貼政策，提升項目自身盈利能力，推動與PPP相適應的體制機制創(chuàng)新和配套改革，積極協(xié)調當地國開行和農發(fā)行等，為SPV公司建立初期順利實現融資提供政策性支持并降低融資成本。

（二）社會資本方提高管理能力，增強企業(yè)授信度

對于社會資本方來說，要使PPP項目成功實施，全生命周期保證PPP項目資金供給匹配，必須不斷提高企業(yè)運營管理能力，讓金融機構看到企業(yè)廣闊發(fā)展前景，增強企業(yè)取得授信的能力。PPP項目一般都對社會資本方的退出時間作出限制，社會資本方應充分認識“收益共享、風險共擔”的核心要義，全面參與PPP項目，致力于運營管理能力的提升，與金融機構進行合理的收益與風險分配，增強PPP項目對金融機構的吸引力。

（三）金融機構加快改革創(chuàng)新，適應項目融資新模式

傳統(tǒng)的項目融資主要依賴主體信用，特別是政府信用擔保，隨著PPP模式的發(fā)展，未來金融機構貸款要轉向項目信用，對項目評價應回歸項目本身，及時進行業(yè)務創(chuàng)新，開發(fā)PPP基金等新型金融工具以保障PPP項目的中長期融資需求。加強對相關合同的審核，并且著重于項目建設風險、運營風險、現金流風險的分析評估，要設立專人跟蹤了解社會資本方的財務狀況，評估項目完工、技術、運營風險。盡可能在項目談判階段提前介入，簽訂三方融資協(xié)議，構建信用體系，建立利益保障機制，對政府和社會資本方履約行為產生約束，保障金融機構的合法權益。

（四）拓寬融資渠道，鼓勵各類金融機構、擔保機構參與投資

PPP項目融資關系到項目整體的成敗，所以在項目推進過程中，應拓寬融資渠道，多措并舉解決融資難題。金融機構對PPP項目的評估判斷決定了項目的融資規(guī)模，因此監(jiān)管部門應引導金融機構正確辨別評估項目風險，地方政府應加大融資擔保、貸款貼息等扶持力度，鼓勵各類金融機構加大對PPP項目融資。積極探索基金、券商等直接融資渠道，鼓勵社保和保險機構，創(chuàng)新運用債權投資計劃、股權投資計劃、項目資產支持計劃等多種方式，參與PPP項目融資。政府機構還應引導、支持商業(yè)擔保和再擔保機構等中間機構，拓展風險管理和融資增信業(yè)務，提高PPP項目融資可得性。積極引入優(yōu)勢互補、協(xié)同度高的其他非金融投資方，吸引資金較為充裕的大型保險公司、基本養(yǎng)老保險基金、基金投資公司等參與投資，加大項目資本金和建設資金的投入。

四、結論

PPP融資模式是國家在基礎設施和公共服務領域開發(fā)建設方面開創(chuàng)的新路徑。通過這一模式，能實現政府和社會資本優(yōu)勢的有效結合，提高公共服務的質量和效率，進一步推動政府融資體制改革，為國家創(chuàng)新和工程建設投融資領域注入新動力。所以積極引入各類金融機構和非金融機構，拓寬融資渠道，多方解決融資難題，保證項目中長期資金來源，是PPP項目取得成功和推動新型城鎮(zhèn)化建設的關鍵。

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