王克萍

摘要：隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（下稱《內(nèi)控規(guī)范》）的全面實施，事業(yè)單位內(nèi)控體系已初步建立，這對事業(yè)單位的發(fā)展具有十分重要的意義。文章就事業(yè)單位在《內(nèi)控規(guī)范》實施過程中存在的內(nèi)控制度執(zhí)行缺乏有效性、會計監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮、缺乏系統(tǒng)科學的風險評估程序、內(nèi)部監(jiān)督力量不足、合同管理存在風險等問題進行了分析，并針對性的提出了解決方法，希望為相關(guān)人士提供參考。

關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問題；對策

2014年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（下稱《內(nèi)控規(guī)范》）全面實施，但從這幾年的實踐來看，仍然存在著諸多問題，違法違規(guī)現(xiàn)象時有發(fā)生，事業(yè)單位公共服務(wù)效果沒有得到大幅顯著提高等等，不利于事業(yè)單位的健康有序發(fā)展。因此，研究如何進一步加強事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，對提高事業(yè)單位管理水平，增強其防范風險能力具有重要意義。

一、事業(yè)單位《內(nèi)控規(guī)范》實施過程中存在的問題

1.只注重制度本身的制定，而忽略執(zhí)行的有效性

事業(yè)單位由于擁有穩(wěn)定的資金來源，沒有經(jīng)營的壓力，內(nèi)控建設(shè)缺乏內(nèi)部動力和積極性，主要依靠外部的推動和監(jiān)督。

《內(nèi)控規(guī)范》實施以來，在財政部門的推動下，大部分事業(yè)單位雖然建立了內(nèi)控制度，但在內(nèi)容上有很多不科學的地方，實用性不強。最突出的一點是照搬其他單位的制度，沒有充分聯(lián)系本單位的實際情況。這種內(nèi)控制度很難在實施過程中發(fā)揮作用。

還有部分事業(yè)單位的“一把手”專注于業(yè)務(wù)工作的開展，對內(nèi)控建設(shè)的認知度較低，認為工作只要按照上級要求進行即可。整個單位的管理層對內(nèi)控的認識還停留在最基礎(chǔ)的層面，單一的將內(nèi)部控制歸并到財務(wù)部門，由財務(wù)部門負責，使得內(nèi)控建設(shè)大打折扣，并沒有意識到內(nèi)控其實是一種需要各個部門積極參與的、動態(tài)的、環(huán)環(huán)相扣的管理機制。內(nèi)控建設(shè)呈現(xiàn)出明顯的形式主義，內(nèi)控制度并沒有有效執(zhí)行，形同虛設(shè)。

2.財務(wù)管理弱化，會計監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮

《內(nèi)控規(guī)范》施行以來，很多事業(yè)單位建立健全議事決策制度，大小事都經(jīng)過單位領(lǐng)導辦公會通過。但辦公會成員大都是事業(yè)單位業(yè)務(wù)方面的領(lǐng)導，鮮有經(jīng)濟、審計、財務(wù)等專業(yè)領(lǐng)域的成員，對經(jīng)濟活動的決策基本上按照部門負責人的建議決定。財務(wù)部門的工作僅局限于經(jīng)濟活動的末端，不能實現(xiàn)對經(jīng)濟活動的事前控制和事中監(jiān)督。

在《內(nèi)控規(guī)范》施行中，事業(yè)單位財務(wù)部門往往被賦予牽頭組織內(nèi)控建設(shè)的職能。但是，負責內(nèi)部審計、紀檢監(jiān)察、政府采購部門等同樣是內(nèi)控部門，甚至部門負責人的行政級別更高，缺少一個更高層級的協(xié)調(diào)部門，將單位各項管理制度和業(yè)務(wù)流程摸清并進行梳理、整合和匯總。這使得財務(wù)部門的牽頭作用被弱化，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用。

事業(yè)單位由于人員編制所限，不能滿足新形勢下單位內(nèi)控建設(shè)的需要，沒有按制度要求定崗用人。崗位設(shè)置不合理、不規(guī)范，財務(wù)人員輪崗機制尚未建立，使得會計監(jiān)督職能不能有效發(fā)揮。

3.缺乏系統(tǒng)科學的風險評估程序

目前，大部分事業(yè)單位都按照《內(nèi)控規(guī)范》的要求，成立了風險評估小組，由主要領(lǐng)導擔任組長。但存在風險評估程序不夠系統(tǒng)、不夠科學的現(xiàn)象。

實際情況是部分事業(yè)單位因風險管理意識薄弱或因人員編制方面的原因，缺乏相關(guān)的專業(yè)人才。對風險的評估和控制措施都分散在各項業(yè)務(wù)流程中，未建立完善的風險管理網(wǎng)絡(luò)、未健全風險評估程序，對風險的控制能力較低，往往等出現(xiàn)了問題才去尋求控制措施，為時已晚。

4.內(nèi)部監(jiān)督力量不足，監(jiān)督作用不能有效發(fā)揮

在《內(nèi)控規(guī)范》實施過程中，事業(yè)單位一般采取以下幾種方式進行內(nèi)部監(jiān)督。一是不單獨設(shè)立內(nèi)審機構(gòu)，將內(nèi)審機構(gòu)設(shè)在財務(wù)機構(gòu)內(nèi)，財務(wù)機構(gòu)“既是運動員又是裁判員”毫無意義；二是采用購買服務(wù)的形式進行審計外包，但外部審計機構(gòu)對單位的內(nèi)部情況了解不能夠深入了解，難以發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷，缺乏內(nèi)部控制的有效性評價；三是單獨設(shè)立內(nèi)部審計機構(gòu)，但其權(quán)利職責于其他業(yè)務(wù)部門平行，很難發(fā)揮制衡和監(jiān)督作用。四是由紀檢部門負責內(nèi)部監(jiān)督。紀檢部門缺少專業(yè)性人才，難以勝任對業(yè)務(wù)部門工作的指導和監(jiān)督。往往要求各業(yè)務(wù)部門的自查，監(jiān)督?jīng)]有權(quán)威性。

上述幾種方式的內(nèi)部監(jiān)督都形同虛設(shè)，內(nèi)部監(jiān)督作用難以發(fā)揮，內(nèi)部控制的整體執(zhí)行效果降低成必然。

5.合同管理存在一定的風險

部分事業(yè)單位的合同管理制度缺乏可操作性低。在實踐中，各業(yè)務(wù)部門仍按慣例自行組織項目可行性論證，參與談判，報經(jīng)領(lǐng)導同意后簽訂合同。少數(shù)單位存在業(yè)務(wù)部門未經(jīng)授權(quán)或越權(quán)簽訂合同的現(xiàn)象。合同管理方式落后，沒有建立財務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門、合同歸口管理部門的聯(lián)動機制，不能做到合同管理與預(yù)算管理、業(yè)務(wù)管理相結(jié)合。合同檔案管理不規(guī)范，登記保存制度不健全，存在一定的風險。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制中存在問題的對策分析

1.提高單位負責人的內(nèi)控意識，創(chuàng)造優(yōu)良的內(nèi)控環(huán)境

創(chuàng)建優(yōu)良的內(nèi)控環(huán)境，要提高工作人員，特別是單位負責人的內(nèi)控意識。只有單位負責人充分意識到內(nèi)部控制的重要性，才能認真組織人員建立健全內(nèi)控制度，合理設(shè)置內(nèi)部組織機構(gòu)，明確崗位職責，構(gòu)建科學有效地內(nèi)控機制，形成各部門共同參與的內(nèi)控工作氛圍。

單位負責人的支持是事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)的必要條件。為此，財政部門應(yīng)當聯(lián)合有關(guān)部門定期對單位負責人和財務(wù)分管領(lǐng)導開展培訓，使其充分認識到內(nèi)部控制對單位發(fā)展的重要性，切實強化單位負責人的內(nèi)控意識，保證內(nèi)控建設(shè)的全面落實。

同時，定期對各項經(jīng)濟活動的參與人員進行宣傳和教育，提高其內(nèi)控意識，不斷優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，確保內(nèi)控制度執(zhí)行有效，提升事業(yè)單位管理效率。

2.以資金管控為核心，構(gòu)建基于預(yù)算管理的內(nèi)部控制體系

事業(yè)單位日常工作的方方面面都與資金息息相關(guān)。單位的日常工作最終都歸結(jié)為資金管理這一基本問題上，所以說，資金管控是事業(yè)單位管理的核心。

預(yù)算是事業(yè)單位各項工作的起點和依據(jù)。事業(yè)單位所有業(yè)務(wù)最終都通過預(yù)算管理銜接起來。構(gòu)建基于預(yù)算管理的內(nèi)控體系，將內(nèi)部控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督這內(nèi)控五要素與預(yù)算管理的各個階段緊密結(jié)合，以資金管控為核心，科學合理編制預(yù)算，嚴格執(zhí)行預(yù)算，認真分析預(yù)算執(zhí)行結(jié)果，確保預(yù)算執(zhí)行的科學性、安全性和有效性。這樣使得預(yù)算管理和內(nèi)部控制相輔相成，發(fā)揮管理效用的最大化，更好地促成組織目標的實現(xiàn)。

3.強化內(nèi)部審計職能，完善內(nèi)部控制監(jiān)督機制

事業(yè)單位可以在紀檢部門或其他監(jiān)督部門下設(shè)內(nèi)部審計崗或內(nèi)部審計機構(gòu)，以保證其獨立性和權(quán)威性。選用專業(yè)財務(wù)人員擔任內(nèi)審人員，聘請審計機關(guān)的專家對其進行專門的審計業(yè)務(wù)培訓，使其熟悉審計工作流程和重點，能勝任內(nèi)部審計工作。

同時，事業(yè)單位要完善內(nèi)審制度，切實開展內(nèi)部監(jiān)督工作。定期對單位內(nèi)控制度進行有效性評價。通過獨立的檢查評價工作，針對內(nèi)部控制中的漏洞和管理中存在的問題，提出改進措施和建議，幫助單位進一步提升管理水平。

事業(yè)單位還應(yīng)借助外部審計力量，不定期聘請專業(yè)機構(gòu)對內(nèi)控系統(tǒng)的有效性進行評價，并對發(fā)現(xiàn)的問題高度重視，及時解決。這樣才能更加客觀的實施內(nèi)部監(jiān)督。

強化內(nèi)部審計職能，采取內(nèi)外部審計相結(jié)合的措施，進一步完善內(nèi)控監(jiān)督機制。將內(nèi)部監(jiān)督落到實處，確保內(nèi)部控制目標的實現(xiàn)。

4.關(guān)注重要風險點，完善風險評估程序

事業(yè)單位應(yīng)當按照《內(nèi)控規(guī)范》的要求，成立風險評估小組，首先對單位內(nèi)部各部門、各崗位進行系統(tǒng)、全面和客觀的評估，找出關(guān)鍵風險點。其中，有較大可能會出現(xiàn)廉政風險或經(jīng)濟活動風險的，應(yīng)強化內(nèi)部控制措施以降低風險。當管理要求或外部環(huán)境發(fā)生重大變化時應(yīng)及時進行風險重估。事業(yè)單位遇重大事項時，還應(yīng)當進行反復(fù)的風險評估。

事業(yè)單位應(yīng)具備高度的風險防范意識，針對內(nèi)部控制的組織情況，內(nèi)控機制的建設(shè)情況進行事前防范，將事前、事中和事后有機整合在一起，進而完善風險評估程序。

5.健全合同管理制度，優(yōu)化業(yè)務(wù)流程

建立規(guī)范的合同管理制度，明確授權(quán)審批程序和崗位責任。由合同歸口管理部門，組建合同調(diào)查小組，進行合同策劃，初步確定對象后，組建談判小組，進行合同談判，擬定合同文本。由法規(guī)部門或單位法律顧問對合同文本的合法性、經(jīng)濟性和嚴密性進行重點審核，對法律關(guān)系復(fù)雜的合同，組織多部門聯(lián)合會審。由分管領(lǐng)導或單位領(lǐng)導辦公會審批合同文本。由業(yè)務(wù)部門簽署合同文本。由合同歸口管理部門或業(yè)務(wù)部門負責合同的實施，并收集發(fā)票、收款存根、入庫單等原始資料，提交財務(wù)部門辦理結(jié)算。由財務(wù)部門根據(jù)合同條款和相關(guān)原始憑證資料，按規(guī)定審批后支付價款等。最后，有合同歸口管理部門對合同文本進行科學分類和統(tǒng)一編號，指派合同管理員及時辦理歸檔手續(xù)。建立合同臺賬，確保合同保管安全可靠、便于查詢。每年末組織對合同管理總體情況進行分析評估，檢查各環(huán)節(jié)程序是否存在不足，提出改進建議。

合同管理貫穿于事業(yè)單位經(jīng)濟活動的始終，需要多部門共同參與管理，加強合同管理，能有效協(xié)調(diào)單位內(nèi)部各部門關(guān)系，有利于提升單位管理水平，從而提升公共服務(wù)的水平。

《內(nèi)控規(guī)范》實施以來，事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)的步伐愈來愈快，但仍有很長的一段路要走。事業(yè)單位作為為社會提供教育、科技、文化、衛(wèi)生等方面的社會公益性服務(wù)的組織，承擔著增進社會福利，滿足人民生活基本需要等重要保障職能。事業(yè)單位必須提高內(nèi)控意識，建立良好的內(nèi)控環(huán)境；以資金管理為核心，構(gòu)建基于預(yù)算管理的內(nèi)控體系；不斷優(yōu)化經(jīng)濟業(yè)務(wù)流程；完善風險評估程序和內(nèi)控監(jiān)督機制。保證事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的全面有限實施，增強風險防范能力，提高管理效率，加快發(fā)展社會事業(yè)，滿足人民群眾公益服務(wù)的需求。

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（作者單位：蕪湖市第一中學）