淺析檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度
2018-08-21 10:36:54袁華萃
法制與社會(huì) 2018年20期
袁華萃
摘 要 《民事訴訟法》和《行政訴訟法》雖然規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)涉及社會(huì)公益的案件提起民事或行政的公益訴訟，但卻沒(méi)有詳細(xì)列舉公益訴訟的具體類(lèi)型，且沒(méi)有對(duì)具體的程序性事項(xiàng)予以明確。本文對(duì)檢察機(jī)關(guān)可提起反壟斷公益訴訟的必要性和可行性進(jìn)行說(shuō)理，并提出對(duì)該制度的一些程序上的建議。
關(guān)鍵詞 檢察機(jī)關(guān) 反壟斷 公益訴訟
中圖分類(lèi)號(hào)：D926.3 ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.139
2017年6月27日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第28次會(huì)議通過(guò)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>和<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>的決定》（簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》），該《決定》的亮點(diǎn)在于在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中增加了檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟的規(guī)定。隨后，《民事訴訟法》第55條第2款規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟;《行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定，人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的，應(yīng)當(dāng)向行政機(jī)關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。行政機(jī)關(guān)不依法履行職責(zé)的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。
法律沒(méi)有對(duì)檢察機(jī)關(guān)可提起的公益訴訟進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，那么檢察機(jī)關(guān)能否對(duì)涉及反壟斷的案件提起民事或行政的公益訴訟呢？
首先，從檢察機(jī)關(guān)是否具有提起公益訴訟的資格上來(lái)說(shuō)，《憲法》第134條 規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，具體到民事或行政訴訟中，則主要體現(xiàn)為提起訴訟的行為;而且《民事訴訟法》和《行政訴訟法》也對(duì)此進(jìn)行了較為細(xì)致的規(guī)定，確認(rèn)了檢察機(jī)關(guān)具有可以提起公益訴訟的權(quán)利。
其次，從反壟斷案件的性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，《反壟斷法》第1條 規(guī)定了預(yù)防和制止壟斷行為的目的之一是維護(hù)社會(huì)公共利益，自然地，壟斷行為便是一種侵害社會(huì)公共利益的行為。故，根據(jù)文義解釋?zhuān)淅響?yīng)為法條中的“等”所涵蓋，檢察機(jī)關(guān)原則上可就此向法院提起反壟斷的民事或者行政公益訴訟。
最后，雖說(shuō)從理論上可行，但是在實(shí)踐生活中，檢察機(jī)關(guān)是否有提起訴訟的必要性和可行性，這才是最重要的。因此，筆者在本文中擬對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起訴訟的必要性和可行性進(jìn)行說(shuō)理，并提出自己對(duì)該制度的一些建議。此僅為一家之言，望能引起大家對(duì)此問(wèn)題的關(guān)注。
一、 檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的必要性分析
筆者以為檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟在實(shí)踐當(dāng)中是必要的，主要有以下三點(diǎn)原因：
其一，《反壟斷法》第9條和第10條第2款規(guī)定了承擔(dān)反壟斷職責(zé)的主體，前者規(guī)定了中央級(jí)別上的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在實(shí)際生活中為國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、商務(wù)部和國(guó)家工商局;后者規(guī)定了地方級(jí)別上的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，即省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應(yīng)的機(jī)構(gòu)在被授權(quán)的情況下可以履行反壟斷的職責(zé)。從條文中不難看出，履行反壟斷職責(zé)的主體均為行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)在履行其職責(zé)的時(shí)候追求效率，且在行政系統(tǒng)內(nèi)部，上級(jí)行政機(jī)關(guān)與下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，因此，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為行政系統(tǒng)中的一員，我們不排除其在處理個(gè)別壟斷案件時(shí)會(huì)出現(xiàn)追求效率而忽視公平的可能。最為重要的一點(diǎn)是，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)，因其與反壟斷案件沒(méi)有法律上的利害關(guān)系，從而其并不具有起訴的資格，所以，在沒(méi)有其他國(guó)家機(jī)構(gòu)和個(gè)人介入的情況下，法院是沒(méi)有行使審判權(quán)的可能的。
其二，《反壟斷法》第7章共9個(gè)條文對(duì)法律責(zé)任進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定，除第50條外，其余均是行政方面的責(zé)任?！斗磯艛喾ā返?0條規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者實(shí)施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔(dān)民事責(zé)任。雖然其給因壟斷行為而受有損害的一方提供了救濟(jì)的渠道，但實(shí)踐中并不可行。一方面，能夠?qū)嵤艛嘈袨榈墓净蛘咂髽I(yè)必然是在人力和財(cái)力方面占據(jù)優(yōu)勢(shì)地位的一方，而原告一方則是勢(shì)單力薄的消費(fèi)者或者潛在的競(jìng)爭(zhēng)者，其想要在訴訟中獲得勝訴判決基本上是不可能的，所以單單依靠個(gè)人的起訴來(lái)維護(hù)社會(huì)公共利益略有點(diǎn)癡人說(shuō)夢(mèng)的意味。另一方面，檢察機(jī)關(guān)有著先進(jìn)的偵查技術(shù)和強(qiáng)大的取證能力，如果能夠借助該種能力，使得其與實(shí)施反壟斷的公司或者企業(yè)分別為訴訟中相對(duì)抗的兩造，便能增加原告一方勝訴的機(jī)率。這不僅是實(shí)質(zhì)公平的體現(xiàn)，同時(shí)也是對(duì)抗制的意義之所在。檢察機(jī)關(guān)具有專(zhuān)業(yè)的法律監(jiān)督隊(duì)伍，能夠高效、準(zhǔn)確地配合人民法院進(jìn)行訴訟，大幅度降低司法成本，減少司法資源的消耗。 同時(shí)，其使得法官能夠知道更多案件的信息以便做出更為公正的判決。
其三，《反壟斷法》第1條闡述了該法的立法目的，即保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益以及促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)健康發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)對(duì)反壟斷案件提起公益訴訟的行為與該立法目的是相符的，故，其應(yīng)得到法律上的支持。
綜上所述，行政機(jī)構(gòu)的非獨(dú)立性和《反壟斷法》在規(guī)定上的不足使得個(gè)體利益不能得到很好的保護(hù)。同時(shí)，在涉及社會(huì)公共利益的案件中，個(gè)人利益并非受到壟斷行為的直接影響，所以在實(shí)際生活中由個(gè)人提起反壟斷訴訟的機(jī)率極小。另，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)，《憲法》及法律并沒(méi)有授予行政機(jī)關(guān)有提起公益訴訟的權(quán)利，本著法無(wú)授權(quán)不可為的基本原理，由反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提起反壟斷案件的公益訴訟是不適當(dāng)?shù)?。如此，法院則難以介入其中，即使法院介入其中，也會(huì)因?yàn)閮稍斓牧α渴Ш舛y以較好地保護(hù)個(gè)人利益?，F(xiàn)階段我們急切需要一個(gè)能夠代表個(gè)體利益的、獨(dú)立于行政機(jī)構(gòu)之外的、具有一定實(shí)力的一方來(lái)代替?zhèn)€體的出場(chǎng)，而檢察機(jī)關(guān)作為具有獨(dú)立性的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)則是最佳的選擇。與此同時(shí)，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定和刑事司法實(shí)踐中的公訴制度也為檢察機(jī)關(guān)的出場(chǎng)做了理論和實(shí)務(wù)的鋪墊。
二、檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟的可行性分析
檢察機(jī)關(guān)提起的反壟斷公益訴訟可分為反壟斷的民事和行政公益訴訟兩種，兩者的主要區(qū)別在于被告的不同，前者是造成壟斷的公司或者企業(yè)，而后者則是不完全履行或者完全不履行職務(wù)的行政機(jī)關(guān)。這兩種訴訟的目的都是通過(guò)國(guó)家公權(quán)力對(duì)壟斷行為進(jìn)行制裁，但在實(shí)際的操作過(guò)程中，此兩者有什么關(guān)聯(lián)性呢？
在個(gè)人準(zhǔn)備或已經(jīng)提起民事訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)支持起訴的手段以不介入訴訟的方式來(lái)保護(hù)社會(huì)公共利益，而在相關(guān)的個(gè)人沒(méi)有提起訴訟的情況下，檢察機(jī)關(guān)可以作為原告向法院提起反壟斷的民事公益訴訟。另，為了更有效地制止公司或者企業(yè)的壟斷行為，檢察機(jī)關(guān)在向不完全履行或者完全不履行反壟斷職責(zé)的行政機(jī)關(guān)提出檢察建議無(wú)果的前提下，可以之為被告提起反壟斷的行政公益訴訟，以督促其履行職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)反壟斷的民事和行政公益訴訟，能夠較好地遏制公司或者企業(yè)的壟斷行為以防止社會(huì)公共利益受到損害。
民事與行政公益訴訟不僅被告不同，而且其訴訟請(qǐng)求也是不同的。對(duì)于反壟斷的民事公益訴訟而言，其訴訟請(qǐng)求在于要求造成壟斷的公司或者企業(yè)支付損害賠償金。有人主張依據(jù)誰(shuí)受損誰(shuí)獲賠的原理，應(yīng)將利益歸于受損害人，也有人認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家和公共利益的代表，公益訴訟是為了公益，應(yīng)將勝訴后獲得的利益歸于國(guó)家。 筆者以為勝訴后的利益應(yīng)當(dāng)歸屬于受損人，因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)有權(quán)提起公益訴訟的主要目的就在于保護(hù)個(gè)人免受損害。壟斷行為損害的是不特定的多數(shù)，如果請(qǐng)求其給付定額的賠償金未免有失公允。因此，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)訴請(qǐng)?jiān)摴净蛘咂髽I(yè)制定出一個(gè)確定的賠償標(biāo)準(zhǔn)并向社會(huì)公告，等待因其壟斷行為而受到損害的個(gè)人向法院提起訴訟，而法院則依照前訴確定的賠償標(biāo)準(zhǔn)判決被告予以賠償。此種做法避免了同案不同判的現(xiàn)象，同時(shí)也能夠在保護(hù)受損害個(gè)人的利益的情況下節(jié)約了司法資源。反壟斷的行政公益訴訟則不然，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的主要目的并非是為了損害賠償，而是督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)履行其職責(zé)，并間接地制裁了公司或者企業(yè)的壟斷行為。故而，檢察機(jī)關(guān)的訴訟請(qǐng)求應(yīng)是要求反壟斷的執(zhí)法機(jī)構(gòu)在一定的期限內(nèi)履行其職責(zé)，對(duì)有壟斷行為的公司或者企業(yè)采取罰款等一系列的行政處罰措施，如其仍不履行，應(yīng)告知其上級(jí)管理部門(mén)。
反壟斷的民事與行政公益訴訟的被告、訴訟請(qǐng)求和訴訟目的并不是一致的，所以此兩者并不是非此即彼的關(guān)系。當(dāng)公司或者企業(yè)的壟斷行為確是造成了社會(huì)公共利益的受損，但卻沒(méi)有造成具體個(gè)人的損失時(shí)，且相關(guān)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)怠于行使其職權(quán)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟便已足夠;如若造成了具體個(gè)人的損失時(shí)，檢察機(jī)關(guān)可再提起民事公益訴訟。簡(jiǎn)言之，在實(shí)際的司法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)由檢察機(jī)關(guān)根據(jù)具體的案件情況來(lái)決定是否提起反壟斷的民事或是行政公益訴訟，又或者是同時(shí)提起兩類(lèi)訴訟以達(dá)到更好地遏制壟斷行為的效果。
三、對(duì)檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟制度的完善
檢察機(jī)關(guān)必得出場(chǎng)，但是該如何瀟灑地出場(chǎng)呢？這就離不開(kāi)具體的程序設(shè)計(jì)了。2016年1月6日生效的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（簡(jiǎn)稱(chēng)《實(shí)施辦法》）對(duì)人民檢察院在提起公益訴訟過(guò)程中的一些具體操作做了規(guī)定，如訴訟費(fèi)用的繳納，并于該《實(shí)施辦法》第56條規(guī)定了當(dāng)該法沒(méi)有規(guī)定時(shí)，可適用《民事訴訟法》、《行政訴訟法》以及相關(guān)司法解釋的規(guī)定。但如果作為原告的檢察機(jī)關(guān)敗訴了，民事公益訴訟中勝訴被告人的權(quán)利救濟(jì)便只能通過(guò)國(guó)家賠償來(lái)進(jìn)行，這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)源于公法的授權(quán)，起訴代表國(guó)家行為，被告損失應(yīng)由國(guó)家賠償。
由于檢察機(jī)關(guān)具有不同于一般原告的主體性質(zhì)以及反壟斷公益訴訟案件的公益性與復(fù)雜性，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)在此類(lèi)案件中以調(diào)查取證權(quán)。反壟斷案件不僅涉及社會(huì)公共利益，且案件情節(jié)較為復(fù)雜，故而對(duì)原告一方收集證據(jù)的能力要求極高，這也是個(gè)人作為原告易于敗訴的原因之一。相較于個(gè)人，檢察機(jī)關(guān)具有豐富的刑事偵查經(jīng)驗(yàn)，再加之齊全的刑事偵查設(shè)備和先進(jìn)的刑事偵查手段，其比個(gè)人更容易獲得案件的關(guān)鍵信息?！秾?shí)施辦法》第6條規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)可以對(duì)相關(guān)證據(jù)以及有關(guān)情況進(jìn)行調(diào)查，但是第1項(xiàng)到第6項(xiàng)的規(guī)定并沒(méi)有特別凸顯檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)大的刑偵能力。盡管第7項(xiàng)作為兜底條款則規(guī)定了其他必要的調(diào)查方式，但語(yǔ)義仍然不詳，筆者認(rèn)為可直接規(guī)定如無(wú)相關(guān)規(guī)定可參考《刑事訴訟法》的相關(guān)規(guī)定處理。
《憲法》及其他法律規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)具有法律監(jiān)督的職能，所以檢察機(jī)關(guān)的出場(chǎng)是必然的。但我們不僅要讓檢察機(jī)關(guān)出場(chǎng)，還要讓它威風(fēng)地出場(chǎng)！
注釋?zhuān)?/h3>
《憲法》第134條：中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。
《反壟斷法》第1條：為了預(yù)防和制止壟斷行為，保護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，維護(hù)消費(fèi)者利益和社會(huì)公共利益，促進(jìn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，制定本法。
趙俊峰、畢金平.關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起反壟斷公益訴訟問(wèn)題的研究.長(zhǎng)春理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）.2016，29（2）.45.
楊金順.檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟若干問(wèn)題探析.寧夏社會(huì)科學(xué).2015（5）（總第192期）.58，59.
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