一、引言

進(jìn)入2018年，全國熱點(diǎn)城市的房?jī)r(jià)基本維持在一個(gè)相對(duì)穩(wěn)定的高位水平。雖然，在國家宏觀調(diào)控的影響和各級(jí)政府的嚴(yán)格管控下，一線城市的商品房?jī)r(jià)格基本難以再現(xiàn)大幅增長(zhǎng)的狀況，但由于消費(fèi)者對(duì)高房?jī)r(jià)的預(yù)期和土地供給小于需求的實(shí)際，在未來一段時(shí)期內(nèi)，房?jī)r(jià)仍然難以在短期下調(diào)到一個(gè)合理的水平。同時(shí)，近年有調(diào)查顯示，盡管各大城市房?jī)r(jià)比較高，但重點(diǎn)城市的居民住房自有率卻并非處在一個(gè)較低的水平。相反，大部分重點(diǎn)城市居民住房自有率都在70%到90%之間，這種矛盾的現(xiàn)象也反映出了住房需求不滿足的主要來源還是大量的城市外來人員，而解決這一部分人群的居住問題也是保障社會(huì)民生的一項(xiàng)重要任務(wù)。

近年來，中央和地方各級(jí)政府也在用多種手段規(guī)范我國房地產(chǎn)市場(chǎng)，以落實(shí)城鎮(zhèn)居民住有所居的社會(huì)目標(biāo)。其中的一個(gè)重要途徑就是發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，發(fā)揮其對(duì)房地產(chǎn)消費(fèi)市場(chǎng)的補(bǔ)充和替代作用。2016年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了有關(guān)推動(dòng)建設(shè)城鎮(zhèn)租賃房市場(chǎng)的相關(guān)指導(dǎo)意見。意見中明確強(qiáng)調(diào)，通過發(fā)展租賃市場(chǎng)擴(kuò)大住房供給渠道，平衡住房銷售與住房租賃，是深化住房制度改革的重要舉措。2018年全國政協(xié)會(huì)議上，也有政協(xié)委員提出，要通過發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，在一定程度上轉(zhuǎn)移一部分過量的商品房需求，從而使房?jī)r(jià)適當(dāng)回落，同時(shí)滿足目前缺口較大的城鎮(zhèn)居民居住需要。

本文將基于最新的租賃房市場(chǎng)政策動(dòng)向，概覽我國近60年住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展歷程，簡(jiǎn)要總結(jié)住房租賃市場(chǎng)對(duì)住房市場(chǎng)的調(diào)控作用，并結(jié)合國內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和我國住房市場(chǎng)的特點(diǎn)，提出一些新的建設(shè)住房租賃市場(chǎng)的建議。

二、對(duì)我國住房租賃市場(chǎng)發(fā)展的回顧

由于我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革起步較晚，因此相比較于其他發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制國家，我國的居民住房租賃市場(chǎng)具有不成熟，不健全的特點(diǎn)。1956年至1966年，由政府主導(dǎo)的公租房逐漸占據(jù)房產(chǎn)租賃市場(chǎng)中的主流地位，租賃房國有化經(jīng)營(yíng)制度基本確立。改革開放以來，城鎮(zhèn)開始實(shí)行住房制度改革，推行住房市場(chǎng)化建設(shè)、銷售、租賃。因此，租賃房市場(chǎng)也由原來的政府統(tǒng)一組織管理轉(zhuǎn)向市場(chǎng)配置資源的模式，租賃房市場(chǎng)也得到了進(jìn)一步的發(fā)展，并發(fā)揮了改善城鎮(zhèn)居民居住條件的積極作用。但由于1994年分稅制改革后，“土地財(cái)政”的過度發(fā)展，商品房?jī)r(jià)格短時(shí)間內(nèi)大幅度上升，加之消費(fèi)者一定的投機(jī)心理和大規(guī)模的城市化進(jìn)程，商品房交易市場(chǎng)的體量大大超出了相對(duì)應(yīng)的房屋租賃市場(chǎng)的規(guī)模，形成一種不協(xié)調(diào)的畸形。部分城市甚至出現(xiàn)了租賃市場(chǎng)持續(xù)低迷的狀況，以上海為例，2000到2016年間，租賃房市場(chǎng)規(guī)模一直遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于住宅銷售市場(chǎng)，甚至2016年度住房出租面積總量相比2015年度下降了約30%。

表1 上海市2000-2015年住宅銷售面積和租賃面積

資料來源：上海市統(tǒng)計(jì)局

目前，我國租賃住房的市場(chǎng)份額占住房銷售和租賃總和的比重僅為20%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家50%的水平。同時(shí)由于政府缺乏相應(yīng)的管理，房屋租賃市場(chǎng)一直難以發(fā)揮其滿足一部分住房需求的功能，市場(chǎng)中仍然有許多不規(guī)范的現(xiàn)象，諸如租金不合理、合同對(duì)于租期內(nèi)租客權(quán)利的劃定不明晰、房產(chǎn)中介的違法違規(guī)行為等等問題。總的來看，我國住房租賃市場(chǎng)仍處在一種不健全的階段，缺乏足夠的監(jiān)管，且規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于龐大的商品房交易市場(chǎng)。

三、住房租賃對(duì)住房市場(chǎng)的影響

從房產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)律來看，房產(chǎn)業(yè)的發(fā)達(dá)不僅是房產(chǎn)銷售市場(chǎng)的繁榮，相適應(yīng)的，也應(yīng)當(dāng)是房產(chǎn)租賃市場(chǎng)的繁榮。(高凌云，1994)如果房產(chǎn)買賣價(jià)格過高，勢(shì)必也會(huì)導(dǎo)致住房租賃市場(chǎng)價(jià)格的不正常發(fā)展，甚至是萎縮。租賃住房作為商品住房的一種替代品，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其對(duì)于抑制房?jī)r(jià)過高的積極作用，而不應(yīng)在商品房銷售市場(chǎng)過熱的環(huán)境下，失去其調(diào)控功能，演化為另一種居住的負(fù)擔(dān)。

從各國住房租賃市場(chǎng)的發(fā)展及我國特殊的社會(huì)環(huán)境來看，住房租賃對(duì)于我國住房市場(chǎng)的影響主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面是對(duì)于目前住房銷售市場(chǎng)中過量的卻沒有購房能力的剛需人群的轉(zhuǎn)移作用，從而直接改善商品房?jī)r(jià)格居高不下的狀況；另一方面，是對(duì)我國當(dāng)前各地政府長(zhǎng)期形成的土地依賴的緩解作用，從而間接地控制商品房的價(jià)格。

(一) 轉(zhuǎn)移部分過量的需求

雖然從產(chǎn)權(quán)角度，自有住房和租賃住房具有本質(zhì)的區(qū)別，但總的來看，一定時(shí)期內(nèi)，兩者都可以滿足居民擁有一個(gè)穩(wěn)定的居所的需求，對(duì)于在住房銷售市場(chǎng)中無力購買的部分消費(fèi)者，尤其對(duì)于住房地點(diǎn)、周圍服務(wù)等有一定要求的中低收入者而言，市場(chǎng)中的租賃住房可以為他們提供一個(gè)經(jīng)濟(jì)上可承受的選擇。同時(shí)如果政府在公租房、廉租房建設(shè)方面提供質(zhì)量較好的，居住成本較低的租賃住房，這一部分人群可能有相當(dāng)多會(huì)選擇從住房銷售市場(chǎng)離開而轉(zhuǎn)向租賃市場(chǎng)。從而在一定程度上直接減少總需求量，促進(jìn)商品房?jī)r(jià)格水平的合理回落。

(二) 轉(zhuǎn)換政府土地出讓用途

地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴是導(dǎo)致房?jī)r(jià)過高的因素之一。由于大量的土地被出讓給房地產(chǎn)開發(fā)商，土地供給量小于需求量的情況更加突出。當(dāng)前，在中央稅地方稅合并，官員績(jī)效考核改革的新形勢(shì)下，通過政府轉(zhuǎn)化土地出讓用途，積極建設(shè)公租房、廉租房，降低目前土地使用交易市場(chǎng)過熱現(xiàn)象。雖然有部分學(xué)者指出，由于土地本身供給不足，轉(zhuǎn)移部分土地出讓可能會(huì)加劇房?jī)r(jià)過高的現(xiàn)狀，但需要明確的是，對(duì)于一線大城市，根據(jù)既定的人口規(guī)模，商品房的余量基本能夠滿足規(guī)定增長(zhǎng)的戶籍人口數(shù)額，同時(shí)，更加完善的租賃房市場(chǎng)也會(huì)緩解城市部分地區(qū)的居住需求。而另一方面，對(duì)于三四線小城市而言，通過降低土地出讓商品房的熱度，有利于去庫存化改革，實(shí)現(xiàn)“有所居”的城市化進(jìn)程。

四、對(duì)當(dāng)前住房租賃市場(chǎng)建設(shè)的一些建議

(一) 建立健全租賃房市場(chǎng)相關(guān)法規(guī)

當(dāng)前，市場(chǎng)主體參與下的租賃房交易在整個(gè)市場(chǎng)中占有主要地位。針對(duì)目前住房租賃市場(chǎng)中存在的不合理的現(xiàn)象，諸如房東和租客的權(quán)益界定模糊、租金協(xié)商糾紛、租客在租期內(nèi)二次出租等問題，國家應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，保障雙方合理合法的權(quán)益。此外，由于信息不對(duì)稱，由租房中介和租房網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)供給的租賃房市場(chǎng)往往呈現(xiàn)出檸檬市場(chǎng)的特點(diǎn)，租客難以找到價(jià)格和質(zhì)量都很滿意的租賃房。對(duì)于這方面的問題，政府不僅可以通過減稅等優(yōu)惠政策，積極鼓勵(lì)更多的房屋所有者參與到租賃市場(chǎng)，以增加市場(chǎng)端的供給，還應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)監(jiān)管部門對(duì)租賃房進(jìn)行質(zhì)量上的監(jiān)察，并制定相關(guān)質(zhì)量保障規(guī)定，從而營(yíng)造健康有序的市場(chǎng)環(huán)境。在這里，有學(xué)者建議頒布統(tǒng)一的《住宅租賃法》(葉劍平，2015)，對(duì)此，可以參考國外發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體對(duì)于房屋租賃法律體系，建立一套適合中國特殊國情民情的法律規(guī)章制度。

(二) 加強(qiáng)各地方政府公租房建設(shè)力度

在租賃房供給方中，地方政府應(yīng)該減少“缺位”，落實(shí)住房保障資金的使用和公租房、廉租房的建設(shè)。公租房、廉租房具有明顯的公共物品特征，開發(fā)商往往因利潤(rùn)率太低且回報(bào)周期長(zhǎng)而回避這一領(lǐng)域，因此地方政府應(yīng)履行其提供公共物品的職責(zé)，從發(fā)展中國家的實(shí)踐看，強(qiáng)化公共品供給是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一般規(guī)律。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的周期中，政府對(duì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資和提供對(duì)國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展起到一個(gè)前導(dǎo)性和保障性的重要作用(葛揚(yáng)，2009)。

對(duì)于一線大城市，政府應(yīng)在政策上對(duì)于公租房、廉租房租房者給予扶持，例如降低租房貸款利息率，提供給特定經(jīng)濟(jì)困難人群一定的租房補(bǔ)助金等，同時(shí)在公租房、廉租房建設(shè)方面也可以采取創(chuàng)新的經(jīng)營(yíng)模式，例如采用PPP項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)的方法，引入社會(huì)資本參與建設(shè)公租房，或者成立更加具體的國家專項(xiàng)租賃房建設(shè)基金。

而對(duì)于三四線小城，在去庫存化的大背景下，一方面，政府可以與部分開放商協(xié)商將部分商品房轉(zhuǎn)化為租賃房進(jìn)行經(jīng)營(yíng)，這樣既實(shí)現(xiàn)了去庫存的目標(biāo)，也增加了公租房的供給。另一方面，政府可以引導(dǎo)舊地改造，通過征收鄉(xiāng)村集體土地，建設(shè)公租房、廉租房，不僅可以實(shí)現(xiàn)城市化進(jìn)程中新增城市人口的住房問題，同時(shí)降低了土地的成本，吸引更多市場(chǎng)中的資本參與租賃房建設(shè)，更有利于實(shí)現(xiàn)多元化的租賃房建設(shè)與提供。

(三) 保障公租房的房屋質(zhì)量和社區(qū)配套

由于此前，地方政府對(duì)于公租房、廉租房建設(shè)并不重視，房屋質(zhì)量問題一直是租房者所擔(dān)心的問題。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部曾表示，將在保障性住房的建設(shè)中建立“永久責(zé)任制度”。但由于政府在建設(shè)中往往存在工程建設(shè)、材料采購等環(huán)節(jié)存在尋租行為和信息不透明現(xiàn)象，政府在有質(zhì)量保障的公租房的供給還是缺乏效率，因此可以適當(dāng)嘗試采取BOT模式等引入市場(chǎng)主體建造的方法來改善政府在這方面的不足。

同時(shí)，廉租房、公租房的選址和周圍社區(qū)配置也存在不合理之處，沒能很好的滿足民生需要。應(yīng)當(dāng)明確的是，地方政府應(yīng)在考慮土地和建造成本的同時(shí)，考慮租房者的社會(huì)福利問題。廉租房、公租房應(yīng)當(dāng)與商品房一樣，配套有完善的社區(qū)設(shè)施和較為合理的地理?xiàng)l件。

(四) 創(chuàng)新補(bǔ)助住房需求的方式

在充分結(jié)合中國房地產(chǎn)市場(chǎng)特點(diǎn)的同時(shí)，學(xué)習(xí)效仿國外租賃房市場(chǎng)的發(fā)展措施，有助于我國租賃房市場(chǎng)的建設(shè)。例如，通過結(jié)合實(shí)際并借鑒英國政府的租賃購買掛鉤的模式，江蘇省淮安市在2007年創(chuàng)新開展了共有產(chǎn)權(quán)住房的實(shí)踐，即租戶與當(dāng)?shù)卣灿蟹课莸漠a(chǎn)權(quán)，且租戶在滿入住時(shí)間后可以優(yōu)惠的價(jià)格購買，這樣一方面減少了政府單方面的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也也激勵(lì)住戶對(duì)租賃房的偏好。如今，共有產(chǎn)權(quán)住房已在全國多個(gè)城市已進(jìn)行試點(diǎn)推廣。

我國也可以借鑒美國向部分住房需求者發(fā)放租房券的方法。在開展嚴(yán)格的家庭收入調(diào)查和統(tǒng)計(jì)后，針對(duì)不同狀況的適合人群，發(fā)放不同額度的租房券。這種方法相對(duì)原先的住房補(bǔ)貼和增加供給公租房、廉租房供給，更能精確的引導(dǎo)市場(chǎng)需求端對(duì)租賃房需求的轉(zhuǎn)向，并對(duì)適合的目標(biāo)消費(fèi)群體起到一個(gè)直接的激勵(lì)作用，從而進(jìn)一步培養(yǎng)和發(fā)展租賃房市場(chǎng)的結(jié)構(gòu)和體量。