文靜

摘要：BOT模式因其吸引民間資本和國(guó)外資本參與國(guó)內(nèi)大型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的特點(diǎn)，在國(guó)內(nèi)已被廣泛采用，其中也不乏諸多衍生模式，所以選擇正確的BOT模式是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目能否被特許經(jīng)營(yíng)和成功實(shí)施的關(guān)鍵。本研究選取案例——甘肅省酒泉市熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項(xiàng)目，根據(jù)BOT自身的特色及本案例的具體情況進(jìn)行分析，以求探索出符合中國(guó)國(guó)情的BOT模式，并對(duì)參與BOT項(xiàng)目的相關(guān)企業(yè)和政府提出個(gè)人建議。

關(guān)鍵詞：BOT模式：項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)：特許經(jīng)營(yíng)

中圖分類號(hào)：F270 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-4428（2018）01-43-02

一、BOT融資模式簡(jiǎn)介

BOT，英文全稱是Build-Operate-Transfer，中文為“建設(shè)一經(jīng)營(yíng)一移交”，有時(shí)也被稱為“公共工程特許權(quán)”，也就是說，BOT一般是私人公司或財(cái)團(tuán)自行解決部分資金問題、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，并在與政府約定的期限內(nèi)負(fù)責(zé)維修設(shè)施，最后將這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)轉(zhuǎn)交給政府部門。

BOT模式作為一種吸引外資或民間資本進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)建設(shè)的項(xiàng)目運(yùn)作形式在國(guó)內(nèi)外迅速發(fā)展起來。我國(guó)已處于工業(yè)化中期和城市化加速的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，工業(yè)化和城市化中的建設(shè)任務(wù)相當(dāng)繁重，特別是公共設(shè)施（電力、自來水、衛(wèi)生與排污設(shè)施、固體廢棄物收集與處理等）、水利工程（大壩和灌溉及排水渠道）、交通（高等級(jí)公路、城際鐵路、地鐵、港口、機(jī)場(chǎng)）等領(lǐng)域的建設(shè)任務(wù)尤其繁重。要緩解地方公共設(shè)施、水利工程、交通項(xiàng)目建設(shè)需求與政府投資能力極為有限的矛盾，一個(gè)可能的出路就是大力發(fā)展BOT模式。在中國(guó)，BOT項(xiàng)目融入了中國(guó)國(guó)情的具體需要，但也有存在缺陷，本研究就是以典型案例來探索BOT在我國(guó)的發(fā)展之路。

二、我國(guó)BOT項(xiàng)目的典型案例：酒泉市城區(qū)熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項(xiàng)目

（一）項(xiàng)目背景

在2009年以前，酒泉市大多采用小鍋爐分散供熱的方式進(jìn)行供暖，然而這種方式供熱質(zhì)量差，供熱效率低，既不利于保證民生，又產(chǎn)生嚴(yán)重的資源浪費(fèi)和環(huán)境污染等問題。因此酒泉市政府決定采用BOT模式來開展熱電聯(lián)集中供熱項(xiàng)目，即對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營(yíng)、管理、維護(hù)及收益均采用分段原則，堅(jiān)持先接后并的原則。酒泉市政府預(yù)計(jì)2009年啟動(dòng)該項(xiàng)目，并于2014年冬供暖前完成。

（二）項(xiàng)目實(shí)施過程

首先，酒泉市政府出臺(tái)了整個(gè)項(xiàng)目的總體方案，于2012年5月確定與國(guó)電電力酒泉發(fā)電有限公司建立合作關(guān)系，由國(guó)電電力酒泉發(fā)電有限公司擔(dān)任該項(xiàng)目的主要運(yùn)營(yíng)商，負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)，在政府的主導(dǎo)下共同推動(dòng)酒泉供熱規(guī)?；⒔?jīng)濟(jì)化、集約化和綠色化。

三、運(yùn)作模式

（一）合作模式

項(xiàng)目采用BOT方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)，在收益模式上，由政府扮演定價(jià)者的角色，并在煤炭?jī)r(jià)格漲幅超過10%時(shí)給予補(bǔ)貼，同時(shí)付費(fèi)群體為使用者。在合作機(jī)制上，國(guó)電電力酒泉熱力有限公司（社會(huì)資本方）負(fù)責(zé)在工程建設(shè)、安全運(yùn)營(yíng)和服從行政部門監(jiān)管的過程中涉及到的日常工作，同時(shí)被酒泉市政府（政府方）授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。各相關(guān)行政部門積極配合集中供熱項(xiàng)目的各項(xiàng)事宜，確保項(xiàng)目按期建設(shè)，減少帶給居民的不便。

（二）資金籌措

項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)共需資金4.4億，其中酒泉市政府負(fù)責(zé)籌措資金2.5億元，占比約為56.82%，自2012至2014年每年投資8333萬元：國(guó)電電力發(fā)展股份有限公司負(fù)責(zé)投資1.9億元，占比約為43.18%，其中1億為工程啟動(dòng)資金，由政府方負(fù)責(zé)擔(dān)保，社會(huì)資本方向銀行分期貸款籌集。

（三）建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)

市政府成立項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)、監(jiān)督，社會(huì)資本方負(fù)責(zé)組織建設(shè)、運(yùn)營(yíng)與維護(hù)。根據(jù)雙方合作協(xié)議的規(guī)定，在特許經(jīng)營(yíng)期間，社會(huì)資本方擔(dān)任項(xiàng)目的主要運(yùn)營(yíng)商，負(fù)責(zé)供熱和維護(hù)一級(jí)網(wǎng)管，政府方收取供熱費(fèi)用，并指定其他運(yùn)營(yíng)商負(fù)責(zé)項(xiàng)目的維護(hù)。特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后，社會(huì)資本方正式將資產(chǎn)移交至酒泉市政府，由肅州區(qū)政府行使經(jīng)營(yíng)管理權(quán)。

（四）價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制

政府方就煤熱價(jià)格的市場(chǎng)變動(dòng)靈活定價(jià)，表現(xiàn)為：政府方通過核算項(xiàng)目中的煤炭等資源成本及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中供熱系統(tǒng)成本確定市場(chǎng)價(jià)格。當(dāng)煤炭?jī)r(jià)格上漲10%以上時(shí)，政府適當(dāng)提高供熱價(jià)格或者給予補(bǔ)貼；反之，當(dāng)煤炭?jī)r(jià)格下跌超過10%時(shí)，政府適當(dāng)降低供熱價(jià)格。這也是本次項(xiàng)目中的一大亮點(diǎn)，依靠社會(huì)資本方的建設(shè)運(yùn)營(yíng)能力和政府的補(bǔ)貼政策，真正達(dá)到優(yōu)化資源利用效率的目標(biāo)，真正做到惠民服務(wù)。

（五）風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制

1.六大主要風(fēng)險(xiǎn)

（1）建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目建設(shè)過程中可能會(huì)遇到以下事項(xiàng)影響項(xiàng)目不能保質(zhì)保期地完成，如：臨時(shí)改變供熱系統(tǒng)設(shè)計(jì)、原材料和設(shè)備等不能及時(shí)到位、項(xiàng)目前期拆遷工作延誤、出項(xiàng)人員傷亡等事故、施工周期超出預(yù)期計(jì)劃等。

（2）經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，是指在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)過程中可能由于資產(chǎn)管理效率低下和成本控制能力差產(chǎn)生的利潤(rùn)損失。

（3）融資風(fēng)險(xiǎn)，主要是國(guó)家融資環(huán)境產(chǎn)生不利趨勢(shì)，如通脹速度加快、匯率或利率變動(dòng)所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)。

（4）價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)，存在供熱資源如煤炭等市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，能源價(jià)格上漲使社會(huì)資本方的成本增加，從而帶來直接的不利影響。

（5）政策風(fēng)險(xiǎn)，主要是貨幣政策和公私合營(yíng)政策的改變給項(xiàng)目帶來的負(fù)向性影響。

（6）環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，集中供熱項(xiàng)目可能產(chǎn)生資源浪費(fèi)和環(huán)境污染問題，如過量耗費(fèi)水資源，集中供熱產(chǎn)生霧霾等，從而社會(huì)資本方需要對(duì)環(huán)境保護(hù)做出補(bǔ)償措施。

2.風(fēng)險(xiǎn)分散化的三大原則

（1）風(fēng)險(xiǎn)和管控能力相匹配的原則，在政府方和社會(huì)資本方相比之下，由最大風(fēng)險(xiǎn)管制能力的一方承擔(dān)最大的風(fēng)險(xiǎn)。

（2）風(fēng)險(xiǎn)和收益機(jī)制相協(xié)調(diào)的原則，即要獲取收益就必須要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，且承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的大小取決于事前協(xié)定收益的大小。在具體的項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理過程中，對(duì)于實(shí)際突發(fā)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，政府方和社會(huì)資本應(yīng)當(dāng)共同承擔(dān)并協(xié)調(diào)管控風(fēng)險(xiǎn)。

（3）風(fēng)險(xiǎn)與資本運(yùn)營(yíng)相一致的原則，即建立資本可退出機(jī)制。簡(jiǎn)單來說，就是如果項(xiàng)目遇到突發(fā)性極端事件對(duì)其建設(shè)和管理造成極其惡劣的負(fù)面影響，政府有義務(wù)介入并保管項(xiàng)目資產(chǎn)，及時(shí)降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)，維持供熱系統(tǒng)安全建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

（六）項(xiàng)目結(jié)果

本次熱電聯(lián)產(chǎn)集中供熱項(xiàng)目采用了BOT模式，成功地運(yùn)用了BOT模式的優(yōu)點(diǎn)，由社會(huì)資本方承擔(dān)了約43.18%的融資責(zé)任，解決了政府的財(cái)政困難問題，又解決了酒泉市肅州區(qū)集中供熱問題，真正做到惠及民生，最后，為中國(guó)的集中供熱項(xiàng)目引入了先進(jìn)的技術(shù)，為之后的供熱項(xiàng)目建設(shè)提供寶貴的管理和營(yíng)運(yùn)經(jīng)驗(yàn)。

四、對(duì)策和建議

由于該項(xiàng)目屬于公益性項(xiàng)目，此類項(xiàng)目當(dāng)時(shí)在國(guó)內(nèi)的發(fā)展并不成熟，如何有效開展項(xiàng)目采購和交易談判，在當(dāng)時(shí)的時(shí)代背景下還有需要改進(jìn)的地方。然而該項(xiàng)目依然是西北部地區(qū)BOT模式的示范案例，仍有很多可圈可點(diǎn)之處。

（一）政府方籌集大量財(cái)政資金的需求與社會(huì)資本方獲取投資收益的目標(biāo)相匹配，雙方找到合作的共贏點(diǎn)，達(dá)成了戰(zhàn)略雙贏。

（二）在2009年構(gòu)思該項(xiàng)目時(shí)，至2015年項(xiàng)目完成社會(huì)資本方將資產(chǎn)轉(zhuǎn)交給政府方的整個(gè)較長(zhǎng)的時(shí)間跨度中，酒泉市政府積極制定不同的多方面的制度準(zhǔn)則，以適應(yīng)項(xiàng)目的招標(biāo)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、管理和維護(hù)的全過程，這些制度準(zhǔn)則為項(xiàng)目的順利實(shí)施提供了保障作用。

但是，項(xiàng)目中也不可避免地出現(xiàn)了BOT模式的缺點(diǎn)：

1.高標(biāo)價(jià)。在投標(biāo)制度的激勵(lì)下，社會(huì)資本方往往傾向于制定較高的投標(biāo)價(jià)格以求中標(biāo)。同時(shí)，在漫長(zhǎng)的咨詢時(shí)間中，政府與社會(huì)資本方都投入了巨大的人力物力成本，從而雙方共同抬高了招標(biāo)價(jià)格。

2.政府方預(yù)期利用社會(huì)資本方的資金、先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)，共同發(fā)揮公私資本提供公共基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)的效用，但目前的項(xiàng)目融資模式尚未完全實(shí)現(xiàn)這種目標(biāo)。具體表現(xiàn)在項(xiàng)目初期，項(xiàng)目確認(rèn)、設(shè)計(jì)和可行性研究等準(zhǔn)備工作基本上由政府或者本機(jī)構(gòu)的項(xiàng)目報(bào)送政府批準(zhǔn)：反觀社會(huì)資本方，基本上沒有參與項(xiàng)目初期的環(huán)節(jié)。但正是在這個(gè)階段的項(xiàng)目中，在使用技術(shù)的過程中進(jìn)行了基本的定位。這允許私營(yíng)部門參與項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)行，所使用的技術(shù)必須得到政府技術(shù)的批準(zhǔn)，使社會(huì)資本方的技術(shù)創(chuàng)新非常有限。目前，BOT等大中型公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的融資方式存在這些問題。

由以上提出的BOT模式的弊端，我對(duì)未來政府方和社會(huì)資本方的BOT項(xiàng)目實(shí)施提出以下建議：

（三）對(duì)社會(huì)資本方的建議

1.從目前看，我國(guó)的BOT項(xiàng)目，主要的參與者還都是外國(guó)的跨國(guó)企業(yè)，國(guó)內(nèi)企業(yè)參與的較少，國(guó)內(nèi)民營(yíng)企業(yè)尤為顯著。我國(guó)企業(yè)，特別是民營(yíng)企業(yè)，應(yīng)當(dāng)破除觀念上的障礙，更積極地參與到BOT項(xiàng)目建設(shè)中來。在本案例中，酒泉市政府選擇了大型國(guó)企的地方分公司作為合作伙伴，沒有積極納入外商和民營(yíng)企業(yè)的參與?；A(chǔ)設(shè)施服務(wù)業(yè)具有用戶明確、需求穩(wěn)定、風(fēng)險(xiǎn)較小的特點(diǎn)，對(duì)民營(yíng)企業(yè)具有足夠的吸引力。

2.國(guó)內(nèi)社會(huì)資本方在BOT項(xiàng)目中有得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，例如熟悉國(guó)內(nèi)的政治環(huán)境和法律，沒有文化差異；不存在匯率風(fēng)險(xiǎn)，不用擔(dān)心匯率升降對(duì)項(xiàng)目的影響；自身的效率高，辦事靈活等。國(guó)內(nèi)社會(huì)資本方應(yīng)該充分利用和發(fā)揮這一優(yōu)勢(shì)。

（四）對(duì)政府部門的建議

1.作為政府方，應(yīng)該改變把BOT模式作為吸引外資手段的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)。這一模式，是公共部門利用私人部門的力量進(jìn)行公共設(shè)施建設(shè)的手段，這里的私人部門，決不局限于外資。如果過多地利用外資，會(huì)使關(guān)系國(guó)家安全的很多基礎(chǔ)設(shè)施掌握在外國(guó)人手中，同時(shí)也會(huì)對(duì)內(nèi)資造成“擠出效應(yīng)”。

2.政府為項(xiàng)目提供擔(dān)保和支持。政府在BOT項(xiàng)目中扮演著重要的角色，是項(xiàng)目的購買者、使用者和最終所有者，而且政府做出擔(dān)保，可將投資人風(fēng)險(xiǎn)控制在可以接受的水平上，極大地促進(jìn)和方便BOT項(xiàng)目的進(jìn)行。在本項(xiàng)目中，我國(guó)政府主動(dòng)承擔(dān)了政治風(fēng)險(xiǎn)和法律風(fēng)險(xiǎn)，免除了社會(huì)資本方的后顧之憂。

政府必須要扮演項(xiàng)目的發(fā)起人和監(jiān)督人這兩種角色，所以政府需要站在雙方利益的前提下，充分認(rèn)識(shí)和了解全球范圍內(nèi)PPP融資模式的優(yōu)秀開展經(jīng)驗(yàn)，并根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況來進(jìn)行規(guī)章制度以及相關(guān)政策的制定，有效保障政府和社會(huì)資本的合法權(quán)益，明確政府所處的地位，用合伙人的身份參加到PPP融資項(xiàng)目當(dāng)中，以聯(lián)合解決問題，同社會(huì)資本合作伙伴探討未來在項(xiàng)目運(yùn)行過程中可能潛在的問題，并對(duì)其進(jìn)行問題處理辦法的制定，并給予社會(huì)資本相應(yīng)的地位，達(dá)到預(yù)期目的，最大化社會(huì)資本的利益。

3.善招投標(biāo)制度，增加透明度和公平性，使項(xiàng)目從一開始就建立在堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)上，加大社會(huì)資本放在招標(biāo)期的自主權(quán)。