毛小平

【摘要】：敘永縣作為兩輪退耕還林工程的試點縣，共實施退耕還林工程耕地造林26.635萬畝?？h委、縣政府高度重視，把退耕還林工程列為民生工程、重點工程進行考核。本文認真總結(jié)了敘永縣實施退耕還林工程以來所取得的成效，針對當前存在的問題提出相應對策與思考，旨在引起各級黨委政府和有關(guān)部門對此項工作的高度重視和緊密配合，嚴格按照退耕還林有關(guān)政策要求，采取切實可行的對策來解決工程中存在的問題，確保退耕還林在敘永縣退得下、穩(wěn)得住、不反彈。

【關(guān)鍵詞】：退耕還林；成效；存在問題；對策

敘永縣從1999年開始啟動退耕還林工程，中央和省累計投入8.3億元，共實施耕地造林26.635萬畝（其中，前一輪實施耕地造林19.565萬畝，新一輪實施耕地造林7.07萬畝），荒山造林22.7萬畝，封山育林2.5萬畝，涉及全縣22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，惠及4.8余萬農(nóng)戶25余萬農(nóng)民，取得了顯著的生態(tài)效益、經(jīng)濟效益和社會效益。

1、前一輪退耕還林工程取得的成效

一是生態(tài)環(huán)境明顯改善。通過退耕還林，工程區(qū)大量坡耕地得到有效治理，荒山禿嶺披上綠裝，森林覆蓋率提高12.9個百分點。營造的森林植被持續(xù)發(fā)揮著蓄水、保土、制氧、固碳、凈水、改善小氣候等生態(tài)功效，生態(tài)產(chǎn)品供給能力大大增強。

二是助農(nóng)增收效果明顯。退耕還林是最大直補惠農(nóng)項目。到2017年底，全縣累計兌現(xiàn)退耕農(nóng)戶政策性補助資金8.3億元，戶均達到1.8萬元。依托工程建設，因地制宜栽植生態(tài)林和經(jīng)濟林，大力發(fā)展用材林、漿用竹林、特色經(jīng)果、森林蔬菜、林下養(yǎng)殖等后續(xù)產(chǎn)業(yè)，拓寬了農(nóng)民增收渠道。

三是社會效益十分突出。通過實施退耕還林，廣大基層干部和農(nóng)民群眾生態(tài)意識明顯提升，崇尚生態(tài)、崇尚自然的社會氛圍越來越濃厚。

2、新一輪退耕還林工程實施概況

省下達敘永縣新一輪退耕還林任務7.07萬畝（其中：2014年度1.75萬畝，2015年度2.32萬畝，2016年度3萬畝），分別在全縣15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的30多個貧困村實施?？偟目磥恚乱惠喭烁€林工程實施中有兩個顯著特點，一是樹種選擇堅持以生態(tài)效益為主兼顧經(jīng)濟效益；二是項目安排以全縣90個貧困村為主，注重退耕還林工程民生效益的發(fā)揮。

3、存在的問題

退耕還林具有很強的政策性、復雜性、艱巨性，涉及到的周期長、范圍廣、投資大。由于廣大干部群眾對工程建設困難認識不足、政策理解不透，宣傳不到位等原因，導致在工程建設中出現(xiàn)一些矛盾和問題，主要表現(xiàn)在：

一是新一輪退耕還林補助標準與前一輪退耕還林相比明顯降低，相對其他涉農(nóng)項目政策比較優(yōu)勢不明顯（比如糧食直補）。這一問題導致新一輪退耕還林工程實施出現(xiàn)三大難點。一是農(nóng)民實施退耕還林工程的積極性不高，如果不實施退耕還林每年有一百多元的耕地地力補貼，而實施退耕還林5年內(nèi)領(lǐng)直補資金1200元后，再無其他補助，所以農(nóng)民在項目實施過程中出現(xiàn)猶豫、反復現(xiàn)象。二是已實施退耕還林地塊農(nóng)民不愿意辦理林權(quán)證，辦證后如果涉及占地等情況占地補償費林地遠低于耕地。三是成效保存難。由于補助標準低，農(nóng)民的主要精力未放在退耕還林地上而多數(shù)是選擇外出務工。

二是對新型經(jīng)營主體的扶持政策不夠。近年來，外出務工人口不斷增加，專合社、造林大戶、家庭林場等新型經(jīng)營主體將在新一輪退耕還林中占主導作用，國家也鼓勵新型經(jīng)營主體參與工程實施，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。但是新一輪退耕還林政策對新型經(jīng)營主體的扶持力度不大，導致新型造林主體參與退耕還林工程積極性不高。

三是地方政府主體責任落實不到位，補助資金兌現(xiàn)難。退耕還林直補資金兌現(xiàn)涉及千家萬戶，工作量非常大，工作難度高。農(nóng)戶外出務工或“一折通”信息變更等多種原因疊加導致資金補助很難按時兌現(xiàn)到戶。一個兌現(xiàn)年度中有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)反反復復核對信息和打款，但到年終仍然有不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)有10%左右的資金兌現(xiàn)不出去。

四是退耕還林工程與基本農(nóng)田保護之間的矛盾突出。按國土部門統(tǒng)計數(shù)據(jù)，敘永縣25度以上坡耕地有14.25萬畝，其中14萬畝為非基本農(nóng)田，由此敘永縣新一輪退耕還林擬實施總體規(guī)模為10萬畝。在2014年退耕還林工程年度規(guī)劃中發(fā)現(xiàn)坡耕地數(shù)據(jù)與實地不符，出現(xiàn)同一坡度的耕地部分劃入了基本農(nóng)田，部分未劃入基本農(nóng)田等情況，同時暴露了敘永縣新一輪退耕還林工程與基本農(nóng)田保護之間的矛盾。

4、對策與思考

4.1 加大產(chǎn)業(yè)扶持力度，確保后續(xù)投入，增強農(nóng)民建設基地、實施退耕還林工程的信心。一是強化以龍頭企業(yè)帶動發(fā)展基地基礎工作。二是龍頭企業(yè)要加大后續(xù)管理資金投入，保證強勢推動基地建設的延續(xù)性；三是要強化對兩大產(chǎn)業(yè)的扶持力度，拉伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，夯實企業(yè)從基地建設—產(chǎn)品開發(fā)—加工—銷售基礎工作，讓農(nóng)民看到產(chǎn)業(yè)發(fā)展的潛力和希望，促使其主動發(fā)力基地建設。

4.2 加大對新型造林主體的扶持力度，提高社會資本和新型造林主體參與退耕還林工程建設的積極性。由于農(nóng)村不少青壯年勞動力外出務工，留守的老幼婦人員無力承擔退耕地塊后續(xù)管理、撫育任務。

4.3 落實政府主體責任，強化退耕還林工程管理?！案骷壍胤饺嗣裾峭烁€林工程的責任主體”，政府要在工程建設中切實履行責任。要保證退耕還林工程的管理人員到崗到位，細化責任落實，解決好退耕還林工程管理缺位的問題，實現(xiàn)退耕還林工程管理縱向到底、橫向到邊。

4.4 進一步模清家底，科學決策退耕還林工程實施規(guī)模。敘永縣新一輪退耕還林工程實施以來，從試點時的“整鄉(xiāng)整村推進”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙载毨Т鍨橹黧w”的計劃安排思路。通過3個年度的實施，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和個別村仍然有不少想實施退耕還林而得不到建設任務的情況存在。要解決這一問題縣級有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)要各司其責、加強對接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要認真收集群眾的退耕意向，掌握轄區(qū)內(nèi)能實施退耕還林的規(guī)模；縣國土部門要認真清理25度以上非基本農(nóng)田指標存量，系統(tǒng)解決好退耕還林工程與基本農(nóng)田保護的矛盾；林業(yè)部門要綜合評估敘永縣實施新一輪退耕還林必要性和可行性，科學規(guī)劃新一輪退耕還林實施規(guī)模。

敘永縣退耕還林工程只要堅持以森林生態(tài)建設為根本，尊重農(nóng)民意愿為前提，合理布局為基礎，及時兌現(xiàn)政策為核心，狠抓質(zhì)量監(jiān)督為重點，強化組織領(lǐng)導為保障，就能真正確保退得下、穩(wěn)得住、不反彈，促進敘永縣林業(yè)事業(yè)實現(xiàn)新的跨越，為建設長江上游綠色生態(tài)屏障作出新的貢獻。