任霄

【摘 要】遼寧省地處環(huán)渤海經(jīng)濟圈，是東北經(jīng)濟發(fā)展的中心和全國老工業(yè)基地，遼寧省政治的發(fā)展關乎東北以及中國政治發(fā)展。本文歸納1949年以來遼寧省政治發(fā)展的相關文獻，總結出遼寧省政治發(fā)展特點與新中國發(fā)展一脈相承，歷經(jīng)了過渡、創(chuàng)建、嚴重破壞、重新恢復、逐漸完善五個階段，顯現(xiàn)出政治制度化、民主化增強，政治逐漸穩(wěn)定，政治文化豐富等特點。通過遼寧省政治演化歷史經(jīng)驗的研究，總結其政治發(fā)展的一般性規(guī)律，根據(jù)其不足，遵循規(guī)律探究出新時期遼寧省政治變革方向，有助于未來遼寧省在走中國特色社會主義政治發(fā)展道路上實現(xiàn)政治現(xiàn)代化、政治穩(wěn)定與政治民主。

【關鍵詞】政治制度化；政治穩(wěn)定；民主化；政治文化

習近平總書記指出：“中國不能全盤照搬別國的政治制度和發(fā)展模式，否則的話不僅會水土不服，而且會帶來災難性后果。”因此，本文研究遼寧省建國以來政治演化的歷史特點，有助于幫助我們探尋一條符合遼寧省自身政治發(fā)展特點規(guī)律的政治現(xiàn)代化道路，對政府職能轉變、經(jīng)濟發(fā)展水平提升、人民生活安居樂業(yè)有著不容小覷的作用，通過遼寧省地區(qū)發(fā)展的擴散作用，對東北的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，中國特色社會主義政治發(fā)展具有現(xiàn)實意義。

一、遼寧省省情

遼寧省是我國最北端的沿海省份，是東北及內(nèi)蒙古地區(qū)的對外開放門戶。遼寧省作為一個多民族省份，歷史文化悠久，自然資源豐富，人口眾多。全省下設14個省轄市、17個縣級市、27個縣、8個少數(shù)民族自治縣、56個市轄區(qū)，省會沈陽，計劃單列市為大連。遼寧省是我國東北經(jīng)濟區(qū)與環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的重要結合部，承擔著振興東北老工業(yè)基地，遼西北地區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)環(huán)渤海經(jīng)濟圈建設的重要任務。

遼寧省政治發(fā)展與我國政治體系的發(fā)展具有一脈相承的特征。遼寧省政府在組成部門上進行了一系列大部門制的扁平化調(diào)整，對政府職能與人員編制進行了更加細致明確地劃分，體現(xiàn)出遼寧省政治發(fā)展緊隨新時期國家深化行政管理體制改革呈現(xiàn)出又一階段性特點。

二、1949年至今遼寧省政治發(fā)展階段性概述

通過對遼寧省大事記的梳理，本文將1949年至今遼寧省政治發(fā)展特點歸納為五個階段，即過渡、創(chuàng)建、破壞、恢復與發(fā)展、攻堅階段。亨廷頓認為政治發(fā)展是“現(xiàn)代化的后果”，它的目標包括政治一體化、政治制度化、政治民主化、政治參與等內(nèi)容[1]。根據(jù)遼寧省志分別對遼寧省政治制度化；政治穩(wěn)定和民主化；政治文化三個角度進行概括總結。

（一）過渡階段：遼東、遼西省人民政府時期（1949-1954）

根據(jù)《共同綱領》規(guī)定：在普選地方人民代表大會召開以前，由地方各界人民代表會議逐步代行人民代表大會的職權。1950年，遼寧地區(qū)省、市各界人民代表會議所產(chǎn)生的協(xié)商委員會代行遼寧地區(qū)政協(xié)職能。協(xié)商委員會既是各界人民代表會議的常設機關也是人民統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，即地方人民政協(xié)的前身[2]。

遼東省、遼西省及其所屬市、縣，沈陽、旅大、鞍山、撫順、本溪五個中央直轄市的各界人民代表會議，是建立人民代表大會與政治協(xié)商會議地方組織的過渡階段。1949年9月，中共中央、政務院對中共中央東北局、東北人民政府下發(fā)指示，依照各界人民代表會議組織通則的規(guī)定，設立各界人民代表會議，其職權圍繞戰(zhàn)后國民經(jīng)濟恢復、制定并執(zhí)行“一五計劃”、抗美援朝運動和反革命運動、加強社會治安、鞏固人民民主專政開展[3]。這邊對團結各黨派、各階層、各民族，克服困難，恢復和發(fā)展經(jīng)濟起到積極作用，并對于政府聽取民意，人民了解和監(jiān)督政府起到初創(chuàng)性作用。

東北全境解放前，遼寧沒有民主黨派地方組織，僅有少數(shù)成員分散各地。1950年東北地區(qū)有民主黨派77人。隨著統(tǒng)一戰(zhàn)線工作的實施，截至1954年6月底，遼寧地區(qū)相繼建立了民盟東北總支部、民革沈陽市分會籌委會、農(nóng)工民主黨大連海運小組等11個地方組織，成員680人[4]。在過渡階段，遼寧地區(qū)民主黨派地方組織處于起步狀態(tài)，數(shù)量少且涉及領域片面。

1949年7月，根據(jù)《關于貫徹全國工會工作會議精神加強工會工作指示》，遼寧地區(qū)完成了“在今后一年左右把全國工人階級，首先是產(chǎn)業(yè)工人基本上組織起來”的任務，屆時基層工會總數(shù)達到5536個。遼西省在此階段加強工會組織特別是基層組織的建設；集中解決了“關門主義傾向”，降低入會條件。中國工會七大召開后，各級工會加強政治工作與經(jīng)濟工作的結合，統(tǒng)一思想，建立工作秩序，明確以生產(chǎn)為中心，生產(chǎn)、生活、教育三位一體的工作方針。轉變基層工會干部作風，深入群眾、發(fā)揚民主。直至1953年12月，基層工會總數(shù)達到6617個，職工增至200余萬人，占全省職工總數(shù)的80%。體現(xiàn)出過渡階段基層組織建設以工會組織的壯大與發(fā)展為主要形式，隨著工會組織建設的不斷完善，群眾參與程度不斷提升[5]。在這一階段，遼寧省宣傳以社會主義工業(yè)化生產(chǎn)為奮斗目標，以學習蘇聯(lián)經(jīng)驗為綱。

（二）創(chuàng)建階段：遼寧省人民委員會（人民政府）時期（1954-1965）

經(jīng)過1953年普選，伴隨兩省合并成立遼寧省和劃遼寧省建制的原中央直轄五市，遼寧省于1954年9月成立省人民大表大會。隨后的四年時間里，人大在保證國家法律、法令和政策的執(zhí)行，促進遼寧重工業(yè)基地的建設，文化建設等方面起到良好作用。但此后的反右派斗爭、大躍進和農(nóng)村人民公社化、三年自然災害使各級人大開展工作受到干擾。在創(chuàng)建時期，省人民委員會作為省人民大表大會的執(zhí)行機關，承擔召集省人大會議，代表換屆選舉，督查等工作。而地方人民代表大會沒有常設機構，人大會閉會期間的決議執(zhí)行無法得到相應機構的檢查，難以充分發(fā)揮人大對行政機構、審判機關工作的監(jiān)督作用，在機構設置上存在漏洞[6]。

1954年12月全國政協(xié)二屆一次會議上通過了第一部《中國人民政治協(xié)商會議章程》，建立人民政協(xié)地方各界委員會的條件已達到成熟[7]。遼寧省撤銷原成立的部分民主黨派地方組織，新選舉產(chǎn)生民革遼寧省第一屆委員會、民盟遼寧省支部，并分別推選寧武、陳先舟為主任委員[8]。在這一時期，民主黨派的組織形式趨于系統(tǒng)化，任命專人進行領導工作，通過聽取民聲進一步完善組織工作。但這時期的民主黨派缺乏性質(zhì)與任務的統(tǒng)一正確認識；各組織間獨立缺乏合作，各黨派地位不平等；組織發(fā)展存在“關門主義”和“宗派主義”傾向；工作形式單一等問題明顯。

1958年，根據(jù)中央會議指示，遼寧省工會聯(lián)合會更名為遼寧省總工會[9]。各基層工會組織得到思想上和組織上的整頓，《遼寧省基層工會工作條例》等條例的制定，使其進一步制度化、規(guī)范化。在這一階段，社會主義教育運動高漲，農(nóng)村“四清”運動中遼寧省工會抽調(diào)干部64%，市縣和專區(qū)工會抽調(diào)干部40%左右。這一時期的政治文化逐漸顯露出個人崇拜色彩，為之后文化大革命的爆發(fā)埋下伏筆。

（三）破壞階段：文化大革命時期（1966-1976）

1966年5月至1976年10月文化大革命時期，人民代表大會制度遭到嚴重破壞，地方各級人民代表大會停止活動。1968年遼寧革命委員會成立，是黨政合一的最高領導機關，承擔省人大常設機關的職責，地位等同省人民政府[10]。同期，省政協(xié)工作同樣遭到破壞，遼寧省政協(xié)機關被紅衛(wèi)兵、造反派進駐，不少政協(xié)干部受到不同程度的迫害。1966年9月6日，遼寧省革委會發(fā)出解散全省各級工會的文件，建立市、縣級工代會，但總工會、基層工會的活動被全部禁止。

（四）恢復與發(fā)展階段：社會主義現(xiàn)代化建設時期（1977-2012）

1977年召開的遼寧省第五屆人民代表大會第一次會議，標志遼寧省各級人民代表大會工作得以恢復。通過重大事項的提請、審查、批準等環(huán)節(jié)的落實，遼寧省人大工作更加規(guī)范化。1982年，中共提出“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”的十六字方針，遼寧省也提出了“奮發(fā)圖強、振興遼寧、服務全國、走向世界”的戰(zhàn)略目標。新時期遼寧省政府幫助民主黨派解決了政治待遇和改善工作與生活的條件。在此階段，遼寧省著力打造一批德才兼?zhèn)?、年富力強、深得群眾信任、能密切?lián)系群眾的基層工會干部，健全工會基層組織，壯大工會組織，明確權責[11]。

21世紀遼寧省擴大開放、開展第二次創(chuàng)業(yè)、振興遼寧老工業(yè)基地、構建和諧遼寧、全面建設小康社會的重要時期，為遼寧省經(jīng)濟建設和社會發(fā)展提供法制保障。省人大根據(jù)中共十五大的要求，履行地方立法權，加強立法工作，共制定、批準和通過地方性法規(guī)852件。此外，在行政職權領域內(nèi)，制定規(guī)范性文件，建立健全工作制度，逐步實現(xiàn)會務保障和日常工作的規(guī)范化[12]。

（五）攻堅階段：四個全面時期（2012-今）

進入黨的十八大以來，遼寧省堅決貫徹中央、國務院部署，堅定不移推進全面從嚴治黨，持之以恒落實五大發(fā)展理念和“四個著力”，全省經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和效益穩(wěn)步提高、結構調(diào)整取得積極進展、發(fā)展活力不斷增強、人民生活不斷改善，實現(xiàn)了經(jīng)濟社會平穩(wěn)持續(xù)健康發(fā)展。

2016年，省政府召開多次座談會，聽取各民主黨派、省工商聯(lián)、無黨派人士的意見，對全省經(jīng)濟社會發(fā)展的政府工作報告；環(huán)境優(yōu)化發(fā)展、國資國企改革、產(chǎn)業(yè)資本與金融資本融合；農(nóng)民合作社健康發(fā)展；養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展；安全生產(chǎn)檢查；黨風廉政等多項工作進行協(xié)商。群眾政治參與熱情更加高漲，政府回應性舉措顯著增加[13]。

在從“十二五”邁進“十三五”這一重要階段，遼寧省政府工作重點為：一要加快推進重大投資項目建設，二要堅決優(yōu)化投資營商環(huán)境，三要深入推進“放管服”改革。旨在抓住振興發(fā)展的重大機遇，積極應對經(jīng)濟下行帶來的挑戰(zhàn)，主動適應經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，人大會議經(jīng)過廣泛征求意見，形成了《遼寧省國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要（草案）》。

三、遼寧省政治發(fā)展特點評價

通過對遼寧省政治發(fā)展歷程的梳理，我們總結該省政治發(fā)展特點具有如下特點：

1.政治制度化程度逐漸增加，但組織工作監(jiān)督力度有待改善，仍存在不同程度的灰色地帶。政治制度化是指“政治體系在組織上和程度上獲得價值和穩(wěn)定性的過程”[15]，它代表“社會組織和政治秩序的力量”。遼寧省政府各項政策的提請、審查、批準等環(huán)節(jié)都需要省人民代表大會的批準，按照法定的程序進行，政治制度化程度提升。但組織監(jiān)督環(huán)節(jié)相對薄弱，由于自由裁量權的形式，一些政治行為缺乏監(jiān)督。

2.遼寧省政治發(fā)展同國家宏觀政治發(fā)展具有協(xié)同性，政治穩(wěn)定性好，但政治回應性缺乏，地方特色不明顯。亨廷頓認為，政治穩(wěn)定包括兩個基本要素即秩序性和繼承性[16]。建國以來，隨著戰(zhàn)后秩序的逐漸恢復，盡管文革時期出現(xiàn)了十年動亂，但并未觸及國家根本制度和基本政策，國家根本制度依然是人民代表大會制度。文革結束至今，遼寧省政治體制得以恢復和發(fā)展，趨于有序運轉，公眾秩序相對穩(wěn)定，注重民族團結，人民對于政治的權威性具有較強的認同感。

3.省人民代表大會、政府機關工作內(nèi)容以時代發(fā)展為依據(jù)，先后經(jīng)過革命后過渡時期、制度創(chuàng)建、文革破壞、恢復與改革開放、社會主義現(xiàn)代化建設、中國特色社會主義發(fā)展、四個全面時期。

4.政府職能由大包大攬的集權模式逐漸簡政放權，但缺乏現(xiàn)代化柔性治理，開放力度不夠，服務效能不佳?！敖ㄔO服務型政府”自黨的十七大提出以來，對傳統(tǒng)政府管理進行了一系列的革新，但政府職能的轉變距目標達成仍存在一定距離，在經(jīng)濟新常態(tài)的背景下，劃分政府與市場的邊界，促進民主化、法制化建設，實行科學的責任制顯得尤為重要。但在政府職能的過程中，邊界的劃分、群體間的利益沖突等問題突出，缺乏競爭合作與創(chuàng)新激勵。

5.民主政治參與程度顯著提升，民主政權壯大，人民對于加入組織、團體、結社的意愿增強，政治自由程度提高，民眾表達政治情感渠道更加暢通。1953年普選人大代表是我國政治民主化的一大里程碑，各黨派、民間組織等力量逐漸壯大，由單一組織形式趨向多元，但公民個體力量微弱，民眾自發(fā)參與政治活動多屬于“刺激-反射性”的被動式行為，并非“主動的功利性”的帶有權責意識的主動式參與。此外，民眾政治表達雖然更加自由，但觸及政府政治行為的力量甚微。

6.政治文化由單一的個人崇拜逐漸趨于多元兼顧發(fā)展，由單一學習馬列主義逐漸融入本國特色，由以經(jīng)濟建設為重點兼顧社會、生態(tài)、法治等內(nèi)容，形成中國特色社會主義理論體系，豐富精神文明的建設，隨著時代的發(fā)展，宣傳手段更加多樣。文化軟實力已經(jīng)成為除經(jīng)濟總量外衡量省市發(fā)展的一項重要指標，對于增強政府認同感，促進全面發(fā)展起到重要作用，地域上由城市逐漸轉向農(nóng)村，政治文化的宣傳越來越受重視。遼寧省加強干部作風宣傳、道德模范宣傳、地區(qū)特色宣傳、志愿服務等時事宣傳，內(nèi)容更加具體生動。但民眾政治情感豐富，但很難統(tǒng)一政治認知。

四、對遼寧省未來政治發(fā)展的思考

1.由于政治制度化/政治參與=政治穩(wěn)定[17]，所以應當同步加強政治制度化建設與政治參與程度。疏通自下而上的監(jiān)督渠道，提升外部監(jiān)督的法律效力和規(guī)范化水平，加強政內(nèi)部監(jiān)督，明確權責，制定科學的、規(guī)范的、全面的績效評價體系，量化評價指標。

2.在中央領導范圍內(nèi)，形成遼寧省獨特的政治發(fā)展體系，以創(chuàng)新驅動互聯(lián)網(wǎng)+東北老工業(yè)基地振興。2017年1月10日，山西太鋼集團宣布研發(fā)生產(chǎn)出不銹鋼新型材料圓珠筆頭，由“中國制造”邁向“中國創(chuàng)造”，意義非凡。除承接京津冀區(qū)域發(fā)展的非首都核心功能疏解外，遼寧省政府應當給予政策、財政、人才的支持，發(fā)揮東北老工業(yè)基地的歷史條件優(yōu)勢，沿海沿邊開放門戶的區(qū)位優(yōu)勢，加強與日本韓國等國家的溝通與聯(lián)系，轉變粗放式發(fā)展至集約式發(fā)展模式，加強基礎設施建設，建立具有遼寧省特點的科技創(chuàng)新園區(qū)，加強科學技術研發(fā)與生產(chǎn)。

3.繼續(xù)深化政府職能改革，將政府組織機構“扁平化”，建立科學的責任制，有助于縮短公民政治參與的路程，拓寬渠道，提高公民的社會治理參與力度，增強政府的回應性。發(fā)揮企業(yè)家精神之市場精神核心在遼寧省政府治理中的作用，采取競爭合作、創(chuàng)新激勵的手段增加政府公共產(chǎn)品的供給效率與質(zhì)量，增強政府職能轉變中的回應性，促進社會的柔性合作治理。

4.增加鼓勵式、啟發(fā)式的政治文化宣傳，激勵公民參與到政治討論中來，創(chuàng)新群眾政治參與渠道，不僅依靠模范群體的帶頭作用，更要建立全體公民政治回應的權責意識，打消公民顧慮，使人民真正當家作主。

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