摘要：鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。寧波鄉(xiāng)村治理取得了巨大成績，成效顯著，有力地推動了基層民主政治發(fā)展。但是，目前寧波鄉(xiāng)村治理發(fā)展很不平衡，有相當數(shù)量的農(nóng)村鄉(xiāng)村治理仍處初創(chuàng)、實驗和推廣階段，鄉(xiāng)村治理中的各種矛盾日益突出，已經(jīng)成為整個經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一個不容回避的問題。創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，是一項事關(guān)城鄉(xiāng)經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定的系統(tǒng)工程，是美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要內(nèi)容，也是打造美麗鄉(xiāng)村的重要保障。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)村治理；治理體系；美麗鄉(xiāng)村

黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，這是首次在黨的重大報告中針對鄉(xiāng)村治理問題提出這一要求。建設(shè)“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系，既是在全面依法治國的當下加強基層民主法治建設(shè)的應(yīng)有之義，也是著眼于新時代鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質(zhì)要求，更是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。寧波鄉(xiāng)村治理取得了巨大成績，成效顯著，有力地推動了基層民主政治發(fā)展。但是，目前寧波鄉(xiāng)村治理發(fā)展很不平衡，有相當數(shù)量的農(nóng)村鄉(xiāng)村治理仍處初創(chuàng)、實驗和推廣階段，鄉(xiāng)村治理中的各種矛盾日益突出，已經(jīng)成為整個經(jīng)濟和社會發(fā)展中的一個不容回避的問題。

一、寧波鄉(xiāng)村治理的主要做法與經(jīng)驗

（一）將村務(wù)權(quán)力關(guān)進制度籠子是寧波鄉(xiāng)村治理的重要內(nèi)容。

寧波市絕大部分村居采用政經(jīng)混合型模式，導(dǎo)致個別村黨組織書記獨掌“大權(quán)”，權(quán)力高度集中，這種模式如果處理不好，可能導(dǎo)致各種負面因素交互疊加，特別是征地拆遷、集體資產(chǎn)處理、干部作風(fēng)不正等個別問題，極易削弱黨組織的公信力和凝聚力，成為不穩(wěn)定的苗頭。寧波不斷推進農(nóng)村“政經(jīng)分離”改革，推進選民資格分離、組織功能分離、干部管理分離、集體賬目資產(chǎn)分離和議事決策分離，理順農(nóng)村黨組織、自治組織、經(jīng)濟組織的關(guān)系。建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，制衡村委會權(quán)力；建立“小微權(quán)力清單”，完善決策監(jiān)督程序；推行“陽光村務(wù)”，讓農(nóng)村基層組織人員手中的權(quán)力在陽光下運行，以看得見的方式運行；實行財產(chǎn)公示制度和審計制度；完善信訪舉報和巡視制度，建立廉情預(yù)警防控體系。

（二）狠抓基本公共服務(wù)均等化是寧波鄉(xiāng)村治理的重要抓手。

當前，寧波市城鄉(xiāng)之間的服務(wù)水平差距明顯，基本公共服務(wù)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、社會保障水平、醫(yī)療衛(wèi)生資源配置存在一定差距；受縣域經(jīng)濟發(fā)展和財政收入不平衡等因素影響，各地公共服務(wù)供給水平存在明顯差異；不同群眾之間享受的基本公共服務(wù)不均衡，異地務(wù)工人員尚未充分享受基本公共服務(wù)。寧波實施簡政強鎮(zhèn)改革，將縣鎮(zhèn)兩級的行政審批和服務(wù)事項下放到農(nóng)村社區(qū)，全市所有鎮(zhèn)村全部設(shè)立為民代辦中心（處）、點，實現(xiàn)了便民服務(wù)“零距離”。堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，逐年加大農(nóng)村民生財政投入，實施村村通公路和飲水安全工程，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與城鎮(zhèn)基本實現(xiàn)對接，教育、醫(yī)療等公共服務(wù)逐步向農(nóng)村覆蓋，加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，打造社會主義新農(nóng)村升級版。

（三）推進社會治理主體多元化是寧波鄉(xiāng)村治理的重點任務(wù)。

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的不斷深入，農(nóng)村封閉保守的社會格局正在被打破，農(nóng)民的生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式、價值觀念等在市場經(jīng)濟浪潮影響下逐步轉(zhuǎn)變，人口流動日益加快，利益需求日益多元，靠政府大包大攬管理管控社會越來越力不從心，必須發(fā)揮好農(nóng)村自治組織、社會組織協(xié)同共治的作用。2015年7月，中共寧波市委十二屆九次全會作出了《關(guān)于創(chuàng)新社會治理全面加強基層基礎(chǔ)建設(shè)的決定》，提出了著力健全完善基層規(guī)范化組織體系、清單化權(quán)責體系、法治化城鄉(xiāng)社會治理體系等八大體系，為推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化進一步明確了目標要求。改革政府主導(dǎo)、大包大攬農(nóng)村社會服務(wù)的傳統(tǒng)做法，大力培育發(fā)展社會組織，支持社會力量參與農(nóng)村社區(qū)建設(shè)。

（四）構(gòu)建預(yù)防和化解社會矛盾體系是寧波鄉(xiāng)村治理的重要保障。

隨著改革的不斷深入、利益格局的不斷調(diào)整，一些深層次的體制性、機制性社會矛盾不斷涌現(xiàn)出來，農(nóng)村矛盾糾紛由過去單一的民事糾紛發(fā)展為民事糾紛、經(jīng)濟糾紛、行政糾紛并存的多種形式的糾紛，并呈現(xiàn)出歷史問題和現(xiàn)實問題交織在一起，合理要求與不合法方式交織在一起的現(xiàn)象。寧波把預(yù)防和化解基層矛盾糾紛作為加強和創(chuàng)新社會治理的有效途徑，注重在建章立制上下功夫，不斷強化源頭治理、動態(tài)管理。建立了市、縣綜治委成員單位掛點聯(lián)系制度，落實領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、包案制度，整合公安、信訪、調(diào)解等資源設(shè)立“訴前聯(lián)調(diào)工作室”，形成大調(diào)解工作格局。加強農(nóng)村群防群治體系建設(shè)，建立健全農(nóng)村社會治安和公共安全防控體系，積極創(chuàng)建“平安村居”。

二、鄉(xiāng)村治理面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）人口的頻繁流動加劇了鄉(xiāng)村治理的難度。

城市化的迅速發(fā)展，使得鄉(xiāng)村人口凈流出加劇，這其中包括大量的鄉(xiāng)村精英。一方面伴隨人口大規(guī)模向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，部分農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”，甚至“空村化”現(xiàn)象，農(nóng)村社會治理主體出現(xiàn)“沒人選”“選人難”的狀況，農(nóng)民在農(nóng)村治理“缺席”。鄉(xiāng)村經(jīng)濟、政治精英的城市化流動，導(dǎo)致鄉(xiāng)村出現(xiàn)治理能人的短缺；非精英鄉(xiāng)村居民原本是鄉(xiāng)村社會治理的重要參與主體，是鄉(xiāng)村精英開展社會治理工作的基礎(chǔ)性支撐，他們大量涌入城市，使鄉(xiāng)村居民呈現(xiàn)出“386199”的特點。另外一方面隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和人員流動的增強，一些農(nóng)村大量的外地人口流入，雖然外來人口大多是“打工者”，沒有本村戶籍， 與村民有嚴格的身份上的差別，流動性很大，但其作為總體，已經(jīng)有較為穩(wěn)定的規(guī)模，成為村莊的“準村民”，鄉(xiāng)村治理要面對外來人口進入出現(xiàn)的“人口倒掛”這個問題的挑戰(zhàn)。

（二）村民參與自治的力度不夠帶來鄉(xiāng)村治理主體的弱化。

目前寧波村民自治的整體水平還處在不斷完善和發(fā)展的過程中。其主要原因就是村民參與鄉(xiāng)村治理尤其是村民自治的力度還遠遠不夠，多數(shù)群眾意識不到自己是社會的主人，認為自己在社會治理中無足輕重，不積極參與社會治理，不主動地表達自己的觀點、態(tài)度和愿望，導(dǎo)致政治參與能力不足。如當下召開村民議事大會是少之又少，不是村“兩委”不召開，而是召開難度大，群眾接到通知大多是事不關(guān)己、避而遠之，即便是參與了，也不能提出意見建議，而是說一些“散話”。因此，農(nóng)村基層社會治理很大程度上是依靠村“兩委”一班人在那兒維持，嚴重制約著農(nóng)村發(fā)展。

（三）新型農(nóng)村社區(qū)的出現(xiàn)對鄉(xiāng)村治理提出新的挑戰(zhàn)。

隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，“撤村并居”、“農(nóng)民集中居住”下，新型農(nóng)村社區(qū)開始大量出現(xiàn)。但部分農(nóng)村出現(xiàn)村民“上樓致貧”現(xiàn)象。農(nóng)民“上樓”后基本上會脫離土地，失去重要的收入來源——務(wù)農(nóng)收入，在此情況下，如果不能解決好農(nóng)民上樓后的非農(nóng)就業(yè)問題，農(nóng)民收入問題就成了老大難。如何管理服務(wù)好超越村界的新型社區(qū)，將以村民自治為核心的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)嵌入到開放的新型社區(qū)建設(shè)之中，也是新型鄉(xiāng)村治理面臨的一大挑戰(zhàn)。此外，隨著新社區(qū)的建設(shè)，社區(qū)內(nèi)公共事業(yè)的投入不斷增加，事關(guān)村民生計的許多公共服務(wù)職能向基層不斷延伸，鄉(xiāng)村治理的外延逐漸擴大，如何承接這些任務(wù)、保障好公共服務(wù)的供給是鄉(xiāng)村治理面臨的新挑戰(zhàn)。

（四）農(nóng)村社會組織發(fā)展較滯后是鄉(xiāng)村治理的重要短板。

近些年來，隨著農(nóng)村全面改革的不斷深入，農(nóng)村村民自治組織、經(jīng)濟合作組織以及其他民間組織發(fā)展迅速，這些組織在維護農(nóng)民利益、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、維護農(nóng)村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了越來越重要的作用。但是由于制度設(shè)計、管理水平、農(nóng)民認同度等問題，農(nóng)村社會組織在發(fā)展過程中也存在諸多問題，使其社會自治功能的發(fā)揮受到了一定限制。就非正式組織來看，合作社等經(jīng)濟組織發(fā)展比較快且有一定實際作用，但農(nóng)村紅白事理事會、老年人學(xué)會、棋牌協(xié)會和農(nóng)民專業(yè)協(xié)會等一些民間組織發(fā)展還比較滯后，跟不上農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的需要。主要表現(xiàn)在組織化程度還比較低，組織間相互協(xié)調(diào)配合程度不高，這樣導(dǎo)致農(nóng)村利益關(guān)系缺乏有效的整合和表達，農(nóng)村社會組織之間缺乏適當?shù)你暯?，國家的一系列強農(nóng)惠農(nóng)政策難以落實到各個農(nóng)戶中去。

（五）文化斷層問題凸顯是鄉(xiāng)村治理的難點。

美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，經(jīng)濟發(fā)展是根本，文化建設(shè)是關(guān)鍵。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化保守派堅守“宗族”“儒家倫理”與傳統(tǒng)慣習(xí)在鄉(xiāng)村社會治理中的權(quán)威性，對民主政治、經(jīng)濟理念持否定態(tài)度；接受政治民主與市場經(jīng)濟平等理念的新一代對老調(diào)重彈的“倫理”“宗法”“長幼有序”等傳統(tǒng)觀念嚴重不滿，主張以更加民主的、更為經(jīng)濟效率的理性化方式治理鄉(xiāng)村社會。一些基層干部思想上文化意識弱化，存在“經(jīng)濟是硬指標，文化是軟指標”的模糊觀念，對文化建設(shè)在農(nóng)村經(jīng)濟、社會和人的全面和諧發(fā)展中的重要地位和作用認識不足，工作擺不上位置，農(nóng)村文化發(fā)展緩、不平衡的重要原因文化生活貧乏，難足群眾之需。盡管近幾年對文化事業(yè)有了較多的投入，但是由于歷史的欠帳太多，文化建設(shè)在許多方面滯后于經(jīng)濟建設(shè)。以農(nóng)耕維護為文化基礎(chǔ)的整個鄉(xiāng)村社會正在經(jīng)歷最為深刻而劇烈的文化變遷，也帶來了新的治理困境，即鄉(xiāng)村社會正面臨“法制懸浮、 功利下沉、信任流失的三重主要困境”。

三、提升鄉(xiāng)村社會治理對策建議

（一）深化體制機制改革，完善村民自治制度。

深化農(nóng)村“三權(quán)”改革，突破阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)一體化、服務(wù)均等化的制度性障礙，激發(fā)經(jīng)濟和社會活力，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供可持續(xù)的動力和制度保障。建議以縣市為中心構(gòu)建農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易平臺，鄉(xiāng)鎮(zhèn)村組建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)登記信息平臺；實行高齡農(nóng)民以及有穩(wěn)定的非農(nóng)工作的人員退出農(nóng)地的獎勵政策；實行對專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社以及大規(guī)模經(jīng)營農(nóng)業(yè)企業(yè)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的補貼政策；推進農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；藴驶?jīng)營。加快城鄉(xiāng)戶籍制度改革，為基本公共服務(wù)均等化及農(nóng)民自由遷徙、安居樂業(yè)創(chuàng)造基礎(chǔ)性的制度條件。在農(nóng)村推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革，實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)與戶籍的分離，為城鄉(xiāng)居民雙向自由流動創(chuàng)造條件。完善村民自治制度規(guī)范配套，健全各項民主制度。建議適當調(diào)整村委會每屆任期，建議村委會由原來的三年換一屆改為五年一換屆，這有利于基層干部隊伍的穩(wěn)定，也有利于村級工作的連續(xù)性。依法細化并嚴格候選人任職資格，《村委會組織法》應(yīng)增加違法違紀候選人消極的限制性資格條件，使村委會成員候選人資格條件的規(guī)定易于操作。 在村民自治中引入回避制度。以村民自治章程和村規(guī)民約等為自治形式，如建立村民代表會議制度、村務(wù)公開制度、民主理財制度、村規(guī)民約制度、村務(wù)監(jiān)督制度，以達到自治固本。

（二）提升農(nóng)民素質(zhì)，完善社會協(xié)同共治網(wǎng)絡(luò)。

通過宣傳教育推進農(nóng)民價值觀念的更新和變革，培育社會主義核心價值觀，培養(yǎng)農(nóng)民的民主意識，提升政治參與能力。以群眾需求為導(dǎo)向，讓群眾自覺參與村莊事務(wù)管理，有效避免村民自治空轉(zhuǎn)；同時，以黨員為引領(lǐng)，實現(xiàn)黨組織對群眾的組織和動員。加強新型職業(yè)農(nóng)民培育，保證在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的收入多于外出打工的收入，讓其在農(nóng)村就可以過上體面的生活。加快政府職能轉(zhuǎn)變，制定政府部門權(quán)責清單，構(gòu)建“小政府—大社會”，打造政府與社會“伙伴式關(guān)系”，在地位平等的基礎(chǔ)上通過協(xié)商、合作來解決社會矛盾。加快發(fā)展具有經(jīng)濟與社會雙重屬性的農(nóng)村新型合作經(jīng)濟組織和種植、養(yǎng)殖行業(yè)協(xié)會，引導(dǎo)其以經(jīng)濟為紐帶，推進分散的農(nóng)民被組織化，提供利益訴求的平臺，并在互助中促成鄉(xiāng)村社會秩序。充分借用宗族組織的號召力和凝聚力，充分發(fā)揮宗族組織在重構(gòu)鄉(xiāng)土文化中的重要作用，使鄉(xiāng)村社會和諧有序。

（三）多舉措吸引人口回流與人才引進，注意培育和利用現(xiàn)代鄉(xiāng)賢。

加快城鄉(xiāng)融合，壯大村集體經(jīng)濟與加大財政并舉，增強鄉(xiāng)村治理資源供給，多措并舉適度吸引人口回流與人才引進。引進具有一定鄉(xiāng)村治理能力的高學(xué)歷人員，如大學(xué)生村官等，充分利用鄉(xiāng)村精英、外出鄉(xiāng)賢反哺家鄉(xiāng)的熱情，鼓勵建立村民理事會、鄉(xiāng)賢理事會，對村內(nèi)重大事項決策實行“一事一議”，協(xié)同參與農(nóng)村社會事業(yè)建設(shè)和社會管理服務(wù)。發(fā)現(xiàn)和塑造有見識、有擔當、有威望又自愿扎根鄉(xiāng)土的鄉(xiāng)村能人，樹立新的社會公序良俗標尺，培育“今賢”。同時，出臺鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)賢文化的政策措施，完善鄉(xiāng)賢回鄉(xiāng)的配套政策，尋找和聯(lián)系離開家鄉(xiāng)但心系故土的本土精英，造就“新賢”。搭建新鄉(xiāng)賢參與鄉(xiāng)村建設(shè)和回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的平臺，形成政府主導(dǎo)、多方合作、共促發(fā)展的格局。

（四）健全社會矛盾源頭預(yù)防體系，夯實農(nóng)村社會治理基礎(chǔ)。

要圍繞農(nóng)村征地拆遷補償安置矛盾、產(chǎn)權(quán)糾紛矛盾、環(huán)境污染矛盾、社會治安矛盾等易發(fā)多發(fā)上訪的問題，完善領(lǐng)導(dǎo)干部大接訪、網(wǎng)上受理信訪等制度機制，健全及時就地解決群眾合法合理訴求機制，暢通規(guī)范訴求表達、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道，實行重大決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，發(fā)揮好源頭防范功能。整合基層社會服務(wù)管理資源，強化農(nóng)村基層綜治信訪維穩(wěn)平臺建設(shè)，拓展管理服務(wù)內(nèi)容，完善突發(fā)事件監(jiān)測預(yù)警機制、信息報告和信息共享機制。健全法律援助制度，建立“一村（社區(qū)）一法律顧問”體系和大調(diào)解工作格局，從源頭預(yù)防和化解農(nóng)村社會矛盾。

（五）加快推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，發(fā)揮價值引領(lǐng)和文化治理的作用。

大力推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)及農(nóng)村基層社區(qū)化黨建工作，將村民委員會制度改制為農(nóng)村社區(qū)委員會制度，村支部轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐓^(qū)黨支部，明確農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村基層群眾自治組織，承擔基層社會的組織、管理和服務(wù)功能，實現(xiàn)管理對象從集體村民向全體居民轉(zhuǎn)變；組織體制從村組體制向社區(qū)體制轉(zhuǎn)變；基層民主從村民自治向社區(qū)自治轉(zhuǎn)變；基層黨組織從集體單位制向社區(qū)地域制轉(zhuǎn)型；城鄉(xiāng)基層組織管理也從城鄉(xiāng)居村二元體制向城鄉(xiāng)一體化的社區(qū)體制轉(zhuǎn)變。做好傳統(tǒng)文化的揚棄，處理好傳統(tǒng)與現(xiàn)代的有機融合，消弭鄉(xiāng)村治理觀念上的沖突。不斷健全農(nóng)村文化網(wǎng)絡(luò)，加大資金投入，利用文化長廊、農(nóng)家書屋、文化禮堂等載體主動關(guān)注、記錄和傳播鄉(xiāng)村文化，讓鄉(xiāng)村文明開拓新領(lǐng)域，增添新動力。同時利用鄉(xiāng)村自身特點開展鄉(xiāng)村文化活動，采用群眾喜聞樂見的形式，創(chuàng)新內(nèi)容，吸引越來越多的人關(guān)注農(nóng)村文化建設(shè)，參與到農(nóng)村文化建設(shè)中來。實現(xiàn)居民自治良性互動，形成共建共治共享“三共”的社會治理格局和自治法治德治“三治結(jié)合”的鄉(xiāng)村治理體系，從而達到堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提出的鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效總要求。

參考文獻：

[1]俞可平.治理與善治[M]社會科學(xué)文獻出版社，2000年版第270-271頁。

[2]陳廣勝.走向善治[M]浙江大學(xué)出版社，2007年版第124-125頁。

[3]提升基層治理能力 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村.http：//hnrb.voc.com.cn/hnrb_epaper/html/2014-12/22/content_919241.htm？div=-1

[4]趙樹凱：鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M]商務(wù)印書館2010年版第38頁。

[5]徐勇：掙脫土地束縛之后的鄉(xiāng)村困境及應(yīng)對[J]載于《華中師范大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2000年第2期。

[6]浙江寧海：36條為鄉(xiāng)村治理“立法”http：//politics.people.com.cn/n/2015/0514/c70731-26997539.html。

作者簡介：鄭娟（1979--）寧波工程學(xué)院馬克思主義學(xué)院，法學(xué)博士。