史富文

內容提要：在我國，PPP項目績效評價還處于起步階段，各行業(yè)急需構建科學合理的PPP項目績效評價指標體系，以推進PPP項目發(fā)展。本文通過對保障性住房PPP項目全生命周期各項績效評價內容的深入研究，針對項目特點，全面選取評價指標，采用層次分析法、專家調查法給出指標權重，準確設置具有操作性的評價標準，建立了具有行業(yè)針對性、科學性、完整性的保障性住房PPP項目績效評價指標體系，可直接應用于保障房PPP項目各階段各層級的績效監(jiān)測或總體評價中。

一、引 言

保障性住房主要包括獨立集中建設或與商品房配建的用于出租的公共租賃住房項目和政府投入一定資源建設的共有產(chǎn)權住房項目，目前可采用PPP（政府和社會資本合作）方式建設運營的多是公共租賃住房項目。保障性住房具有政府主導性的特點，保障房項目的開發(fā)、建設、分配和管理等，都需要政府的介入，由政府主導，制定相應的政策扶持。在保障房提供方面政府應發(fā)揮主導作用，但并不意味著政府投資是保障房建設的單一來源。引入社會資本參與的PPP方式能夠有效實現(xiàn)政府資源與社會資本的結合，達到彌補保障房建設資金缺口的目的。2015年，財政部等六部委發(fā)布《關于運用政府和社會資本合作模式推進公共租賃住房投資建設和運營管理的通知》，提出鼓勵社會資本參與公共租賃住房的投資、建設和運營管理，通過PPP模式發(fā)揮政府與社會資本各自優(yōu)勢，有效提高公共租賃住房服務質量和管理效率。并提出要建立嚴格的績效評價機制，對項目運作、住房保障服務質量和資金使用效率等進行綜合考核評價，確保公共租賃住房項目建設運營達到預期效果。

PPP項目涉及的行業(yè)比較多，目前我國還沒有發(fā)布通用的PPP項目績效評價辦法，也未建立特定類型的PPP項目績效評價指標體系。2015年，住建部出臺了《海綿城市建設績效評價與考核辦法（試行）》，其中將海綿城市建設績效評價指標分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設及執(zhí)行情況、顯示度六個方面；2016年，財政部、住建部發(fā)布《城市管網(wǎng)專項資金績效評價暫行辦法》，附件給出了《地下綜合管廊試點績效評價指標體系》，只包括資金使用和管理、政府和社會資本合作、運營維護費用保障機制、入廊收費制度、產(chǎn)出數(shù)量、項目效益、技術路線等七項指標。以上兩者存在評價方法不科學，評價指標不系統(tǒng)不完善，缺少指標權重等問題，均未形成完整的績效評價指標體系。

保障房PPP項目績效評價應在對以上各方面開展評價的基礎上，更加注重對于項目準入和退出過程的公平性評價。指標體系設計是PPP項目績效評價體系的核心和難點所在，完整的指標體系包括指標框架層次設計和單項指標、各項指標的權重及判斷標準。我國目前缺乏各類PPP項目績效評價指標體系，由于PPP項目績效評價是成功開展PPP項目的重點工作和核心內容，缺乏完整績效評價指標體系的PPP項目的開展無法達到采用PPP方式引入社會資本的初衷，急需按照項目所屬行業(yè)細分PPP項目類型，構建科學合理的各類PPP項目績效評價指標體系。對保障性PPP住房項目開展績效評價，既可以通過評價結果實際反映保障性住房設計、融資、建設、運營過程中存在的問題，也可以用于完善保障性住房政策，提高住房政策實施的有效性。

本文通過深入研究績效評價方法和保障房PPP項目績效評價指標選擇，依據(jù)項目特點和回報機制，對保障性住房PPP項目全生命周期各階段投入、過程、產(chǎn)出、效果，按照其經(jīng)濟性、效率性、效益型、公平性和可持續(xù)性建立起保障房PPP項目績效評價指標體系。

二、項目績效評價要點

（一）已有相關文件中的績效評價方法與指標

2006年，亞行發(fā)布了《項目績效管理體系——制訂設計與監(jiān)測框架指南》，提出項目績效管理體系是包括項目目標制定、績效監(jiān)測和結果評價的方式方法，是客觀地評定一個正在實施的或已完成的項目的設計、實施和運營效果，以邏輯框架設定的目標、產(chǎn)出、投入等指標為基準，采用特定的指標體系及評判標準，按照一定程序，通過對比分析，對項目的效益效果做出客觀、公正和準確的綜合評判。并指出績效評價應建立完整的績效總體評價指標體系及各類指標的權重，用于評價項目完成后的總體績效評價；也可用于項目執(zhí)行過程中的績效監(jiān)測，以便分階段描述項目進展程度（李明哲，2011）。

2011年，財政部發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》；2014年，中國資產(chǎn)評估協(xié)會制定了《財政支出（項目支出）績效評價操作指引（試行）》。這兩個文件提出績效評價報告應當包括績效評價指標體系、評價標準和評價方法，且設定的指標體系框架均將一級指標劃分為項目決策、項目管理、項目績效三個方面。兩個文件指出績效評價指標體系包括具體指標、指標權重、評價標準及評分方法?？冃гu價指標分為共性指標和個性指標，共性指標是適用于所有評價對象的指標；個性指標是針對項目特點設定的，適用于不同類型項目的績效評價。

（二）項目績效評價要點

1.項目前期決策應設定明確的績效目標

績效目標是對項目未來總體成效的期望，包括資金投入、運行規(guī)范、物質產(chǎn)出和實現(xiàn)效果。績效目標應當指向明確，與相應的財政支出范圍、方向、效果緊密相關；應當從數(shù)量、質量、成本和時效等方面進行細化，盡量進行定量表述。

2.既可以對項目全過程開展績效評價，也可以對項目實施的某個階段進行績效評價

（1）PPP項目績效監(jiān)測。PPP項目績效目標動態(tài)檢測，是依據(jù)設定的績效目標對資金運行狀況、績效目標的預期實現(xiàn)程度開展的控制和管理活動。PPP項目日常運行過程中的績效評價可以定期檢查，也可以不定期抽查。重點對項目階段性績效目標實現(xiàn)程度、績效指標完成情況進行評價，以績效評價結果作為政府方履行PPP項目支出責任的依據(jù)，同時，通過績效評價發(fā)現(xiàn)項目運行中的偏差和風險程度，采取必要措施予以調整，加強項目建設、運營過程的監(jiān)管。

（2）PPP項目全過程績效評價。根據(jù)事前設定的項目績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法對項目整個生命周期的總體績效目標實現(xiàn)程度、項目產(chǎn)出、成本效果、可持續(xù)性、政府和社會資本合作模式應用等進行全面綜合評價，評價結果作為完善PPP政策措施、提高項目決策和管理水平的參考依據(jù)。

3.準確的績效考核必須建立在充分反映需求的評價指標上

評價指標種類繁多，其集合往往構成具有系統(tǒng)性、層次性特點的評價指標體系?？冃гu價指標體系包括共性指標、個性指標及指標的權重。共性指標體系可以根據(jù)過程、效果環(huán)節(jié)設置一級指標，圍繞項目效益、效率、滿意度、可持續(xù)性等設置二級指標，結合PPP項目所屬行業(yè)、項目特點制定三級指標。

三、保障性住房PPP項目績效評價指標選擇

綜合考慮保障房項目的特點和PPP項目績效評價的要求，保障房PPP項目績效評價指標應按以下原則確定：

（1）績效評價指標應覆蓋保障房PPP項目全生命周期。

（2）依據(jù)保障性住房項目特點和回報機制等選定績效評價指標。

（3）績效評價指標應當與績效目標有直接的聯(lián)系，能夠恰當反映目標的實現(xiàn)程度。

（4）績效評價指標的選定應定性和定量相結合，盡可能量化。

（5）績效評價指標的選定應具備可操作性，數(shù)據(jù)的獲得應當考慮現(xiàn)實條件。

根據(jù)以上文件的相關規(guī)定及保障性住房PPP項目的特點，本文將保障房PPP項目績效評價指標分為三級。一級指標包括項目決策、項目管理和項目效果。其中項目決策按照決策過程分為識別階段決策和準備階段決策兩個二級指標，主要針對項目識別和項目準備階段決策效果開展評價；項目管理分為組織管理、資金管理、控制措施三個二級指標，針對項目全生命周期各階段項目管理效果進行評價；項目效果分為技術效果、經(jīng)濟效果、運營管理效果、環(huán)境影響、社會效益及影響、可持續(xù)性六個二級指標，主要針對項目建設、運營期各種產(chǎn)出、效果、影響的評價。11個二級指標下共設置34個三級指標。

（一）體現(xiàn)PPP項目特點的項目決策評價指標

與一般項目有所不同，PPP項目決策按照決策過程分為識別階段和準備階段。

1.項目識別階段決策

根據(jù)PPP項目的特點，在項目識別階段設置了決策工作的合規(guī)性、決策結論的科學性和合理性、報告的完整性及編制質量、單位資質的合規(guī)性四個評價指標。

（1）決策工作的合規(guī)性評價標準：項目是否完整履行相關立項審批手續(xù)；可行性研究報告、項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證的編制及評估工作的合規(guī)性。

（2）決策結論的科學性和合理性評價標準：項目采用PPP模式的必要性和可行性是否充分論證；可行性研究報告、項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證等批復結論的科學性和合理性。

（3）報告的完整性及編制質量評價標準：可行性研究報告、項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證等報告內容的完整性、深度及編制質量。

（4）單位資質符合性評價標準：可行性研究報告、項目實施方案、物有所值評價、財政承受能力論證的編制單位和評估單位的資質與相關要求符合性。

2.項目準備階段決策

項目準備階段設置了績效目標、政府預算資金、項目公司融資、招標采購四個評價指標。

（1）績效目標評價標準：PPP合同中設置的績效目標能否明確界定和清晰描述，績效目標是否明確、細化、可量化，PPP合同中是否建立包含考核指標、考核程序與方法、績效掛鉤、保障措施等內容的績效評價體系。

（2）政府預算資金評價標準：政府預算資金安排是否合理，財政支出能否符合財政承受能力要求，在行業(yè)內分配結果是否合理。

（3）項目公司融資評價標準：項目公司融資方案和融資模式的合理性，資金結構成本和風險是否處于良好狀態(tài)，資本金和其他建設資金的落實情況，資金使用計劃是否完善，資金到位情況對工程建設的影響。

（4）招標采購評價標準：是否通過市場競爭機制選擇社會資本方，社會資本方資格條件要求及評標標準設定是否客觀、公正、詳細、透明，PPP項目采購信息包括資格預審文件及結果、采購文件、響應文件提交情況及評審結果是否公開、透明。

（二）覆蓋項目全生命周期的項目管理評價指標

項目管理是針對項目全生命周期各階段項目管理效果開展的評價。項目管理分為組織管理、資金管理、控制措施三個二級指標。

1.組織管理

（1）組織機構評價標準：項目公司機構是否健全；分工是否明確；組織架構的合理性；組織機構系統(tǒng)的功能是否覆蓋項目全生命周期全過程的各項職能。

（2）制度建設評價標準：項目公司是否建立健全管理制度；是否嚴格執(zhí)行相關項目管理制度；是否建立完善的管理體系。

（3）合作關系評價標準：政府和社會資本是否建立充分協(xié)商、利益共享、風險共擔的合作伙伴關系；政府方和社會資本在PPP項目實施過程中的履約情況如何；各種風險是否分配給適合承擔該風險的一方；合作雙方的權利與義務的確定是否合理。

2.資金管理

（1）資金到位評價標準：資金到位率；資金到位時效。

（2）財務管理評價標準：資金管理及使用是否規(guī)范、安全；是否存在支出依據(jù)不合規(guī)、虛列項目支出的情況；是否存在截留、擠占、挪用項目資金情況；是否存在超標準開支情況；資金管理、費用支出等制度是否健全，是否嚴格執(zhí)行；會計核算是否規(guī)范。

3.控制措施

（1）進度控制評價標準：征地拆遷進度、融資進度、設計進度、施工進度是否符合預期目標；工程實際工期；進度控制措施的落實情況和控制效果；項目設計和建設期、運營期與目標值的符合程度。

（2）投資、成本控制評價標準：實際投資規(guī)模；投資控制措施的落實情況和控制效果；建設期和運營期的成本控制效果；是否有效控制融資、工程和管理成本以達到成本控制目標。

（3）質量控制評價標準：項目生命周期各個環(huán)節(jié)中涉及的工作質量（勘察設計的質量、施工質量、監(jiān)理工作質量、第三方檢測監(jiān)測的工作質量）、服務質量、工程質量是否達到預期質量目標；是否建立管理目標責任制，質量管理措施的落實情況和管理效果。

（4）風險管理評價標準：項目的建設風險、設計風險、運營風險、技術風險、資金風險能否有效控制，項目的環(huán)境風險、市場風險、政治風險、金融風險、社會風險能否有效轉移。

（5）合同管理評價標準：PPP合作協(xié)議以及項目建設實施過程中各種合同的簽訂、執(zhí)行、管理、變更等情況；合同文本的合規(guī)性、合法性、嚴謹性、完備性如何；合同變更手續(xù)的完整性與變更所產(chǎn)生的影響；合同爭議的解決機制及其效果。

（6）設計管理評價標準：設計是否基于整個生命周期的價值上；勘查單位、設計單位等是否擇優(yōu)選擇；設計變更是否合理。

（7）安全管理評價標準：安全隱患管理措施是否到位；安全培訓制度是否建立、開展培訓的效果；安全檢查制度是否制定、安全經(jīng)費的落實情況、安全檢查工作的開展效果，發(fā)現(xiàn)問題的跟蹤整改情況；應急管理制度與應急預案是否制定，應急演練的實施效果。

（三）體現(xiàn)保障性住房項目特點，設置有行業(yè)針對性的項目效果評價指標

項目效果分為技術效果、經(jīng)濟效果、運營管理效果、環(huán)境影響、社會效益及影響、可持續(xù)性六個二級指標，是主要針對項目建設、運營期各種產(chǎn)出、效果、影響的評價。

1.技術效果

（1）技術目標達成效果評價標準：一是項目規(guī)模能力的實現(xiàn)程度。包括項目建筑面積、建設套數(shù)、配套設施等建設內容的達成情況。二是項目質量、安全性、耐久性及與技術標準的符合性。包括項目的建筑質量、項目的建筑設計、結構設計、建筑材料與相關標準和規(guī)范要求的符合程度以及設計方案的實現(xiàn)程度。三是項目建設標準的符合性。包括項目的戶型設計、套型面積、基本裝修、容積率、綠化和建筑密度等與各級政府關于保障性住房相關規(guī)定的符合性。四是項目的節(jié)能設計方案是否符合綠色建筑標準的相關規(guī)定；建筑材料的選取是否符合節(jié)能設計標準和規(guī)范；建筑節(jié)能、電氣節(jié)能、采暖以及給排水節(jié)能等措施是否達到預期效果。

（2）選址及配套設施評價標準：一是項目建設地點的區(qū)域自然條件（地理位置、地形地貌、氣候等）；二是交通條件（公交、地鐵等公共交通場站）；三是市政基礎設施條件（給排水、燃氣、供電、通信）等；四是公共服務設施（學校、商業(yè)、醫(yī)院、銀行等公共配套服務設施）及其對居民的就業(yè)、就學、就醫(yī)等基本需求的滿足程度。

2.經(jīng)濟效果

（1）財務效益評價標準：通過投資額、租金和物業(yè)管理收入、運營成本等計算凈現(xiàn)金流量、投資回收期、內部收益率、償債備付率等指標評價項目的財務生存能力、盈利能力和償債能力。

（2）經(jīng)濟效益評價標準：通過計算項目的經(jīng)濟內部收益率、經(jīng)濟凈現(xiàn)值、經(jīng)濟費用效益比等指標判斷項目的經(jīng)濟合理性。

3.運營管理效果

（1）申請和審核管理效果評價標準：保障房準入機制的執(zhí)行效果；申請條件及程序的公平性；項目信息公開程度。

（2）配租配售管理效果評價標準：保障房租售價格的合理性，配租配售目標的達成情況，項目入住率、項目空置率、配租配售合同的完備性，配套財稅和金融政策等落實情況。

（3）物業(yè)管理效果評價標準：物業(yè)管理機構的組建情況；物業(yè)人員配備情況；物業(yè)人員的服務技能和服務態(tài)度；住戶對物業(yè)服務的滿意程度；服務設備和服務項目的齊全性；服務收費的合理性；服務制度的健全性等。

（4）使用和退出管理效果評價標準：對受保對象工資、財產(chǎn)的動態(tài)監(jiān)督管理效果；對保障房使用過程中維修保養(yǎng)的管理效果；社區(qū)治安情況、社區(qū)清潔狀況；退出機制的執(zhí)行效果。

4.環(huán)境影響

（1）自然環(huán)境影響評價標準：項目施工過程中噪聲、揚塵、固體廢渣和項目建成后污水、生活垃圾等污染物防治措施的落實情況。

（2）景觀環(huán)境影響評價標準：在文物保護、名勝和自然景觀保護、保持地域特色、與周圍景觀協(xié)調等方面的效果。

5.社會效益及影響

（1）社會效益評價標準：對居民生活水平和生活質量的改善程度，對區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，對創(chuàng)造就業(yè)機會目標的實現(xiàn)程度。

（2）社會影響評價標準：項目引起的征地拆遷、移民安置的落實情況，項目建設對當?shù)睾椭C社會建設的影響；項目建設對當?shù)爻鞘谢ㄔO的影響。

6.可持續(xù)性

（1）可持續(xù)性的內部因素評價標準：一是保障性住房的質量和性能。二是項目財務平衡性、運營資金缺口籌措能力。三是組織人員成長性。包括項目管理機構和人員配備情況，組織人員的運營管理創(chuàng)新能力、運營團隊合作溝通能力，小區(qū)居民（業(yè)主）管理機構和人員配備情況。四是項目運營過程中維修養(yǎng)護情況、物業(yè)管理和監(jiān)督檢查到位情況。

（2）可持續(xù)性的外部條件評價標準：一是政府、項目參與各方、小區(qū)居民等利益相關者對項目的滿意度。二是項目所在地的社會環(huán)境、人文條件，以及當?shù)卣?、房地產(chǎn)開發(fā)商、基礎設施主管部門（如交通、電力、供水、通信等）對項目存在與發(fā)展的支持情況和配合程度。三是政策（財政、稅費、土地政策等）法律的長期穩(wěn)定性、項目運營優(yōu)惠政策規(guī)范性等對項目的影響。四是項目所在地的城市發(fā)展規(guī)劃、住房保障規(guī)劃以及其他相關專業(yè)規(guī)劃對項目的影響。五是保障需求、保障對象準入和退出、定價機制的穩(wěn)定性對項目的影響。六是項目所在地社會經(jīng)濟環(huán)境、自然資源和生態(tài)環(huán)境變化對項目的影響。七是征收補償安置水平、項目建設及分配過程中的利益受損者對項目的影響。

四、建立保障性住房PPP項目績效評價指標體系

在對項目的總體績效進行綜合判定時，可采用綜合指標體系評價法。綜合指標體系評價法是在各專項評價基礎上進行綜合分析，提出結論性意見，并為決策者提供簡明直觀判斷依據(jù)的評價方法。

（一）采用專家調查法和層次分析法確定指標權重

層次分析法是按照建立遞階層次結構、構造判斷矩陣、層次排序、一致性檢驗的路徑來確定權重結構的方法。該方法在層次化基礎上，按照既定目標把問題分解成不同的因素組合，并且根據(jù)各因素間的關聯(lián)性和隸屬關系組合成不同的層次來建立層次分析模型，最終將系統(tǒng)分析轉化成最低層指標相較于最高層總目標的相對重要性權值確定問題（韓立紅等，2017）。

首先建立具有遞階結構的指標體系的目標層、準則層和指標層；然后通過專家調查法對準則層相對于目標層、指標層相對于準則層的重要程度進行兩兩對比，確定準則層各準則、指標層各指標相對于目標層的權重。

（二）建立績效評價指標體系

本文依據(jù)保障性住房政策相關規(guī)定，通過對PPP領域的建筑行業(yè)專家學者進行調查，確定了保障房PPP項目績效評價指標體系如表1所示（表中各指標權重均為相對于目標層的權重），在實際實施中可結合具體項目情況，采用專家調查及層次分析法進行計算，確定指標的權重值。

（三）應用指標體系對PPP項目開展績效評價，得到評價結論

1.PPP項目績效監(jiān)測?？蓱弥笜梭w系的某一部分開展項目績效監(jiān)測。如開展運營過程中的年度績效評價時，可重點運用項目效果類的技術效果、經(jīng)濟效果、運營管理效果、環(huán)境影響、社會效益及影響指標，開展項目運營期年度績效指標完成情況評價。

2.PPP項目全過程績效評價。運用整個指標體系進行全面綜合評價，評價專家組對評價指標按照評價標準逐項打分，每項指標評分可分為五個等級：很好、較好、一般、較差、很差，對應分值分別為 81～100、61～80、41～60、21～40、0～20 分。按照表 1 確定的指標權重計算加權平均分，得到評分結果，依據(jù)評分結果可以判斷項目的績效水平。

表1 保障性住房PPP項目績效評價指標體系

續(xù)表

本文在項目績效評價理論的基礎上，針對保障性住房PPP項目特點，全面選取評價指標，采用層次分析法、專家調查法計算指標權重，準確設置具有操作性的評價標準，建立了具有行業(yè)針對性、科學性、完整性的保障性住房PPP項目績效評價指標體系，可直接應用于保障房PPP項目各階段各層級的績效監(jiān)測或總體評價中。在目前大力推進PPP模式的背景下有利于提高保障性住房PPP項目決策的科學化水平，糾正PPP項目建設及運營過程中的偏差，提高PPP項目完成結果的成功度。在對具體項目開展績效評價時，應結合項目特點，設置更加客觀、易理解、可度量的判斷標準來規(guī)范專家打分行為，提高績效評價結果的準確性、公平性和有效性。