史富文

內(nèi)容提要：在我國(guó)，PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)還處于起步階段，各行業(yè)急需構(gòu)建科學(xué)合理的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，以推進(jìn)PPP項(xiàng)目發(fā)展。本文通過對(duì)保障性住房PPP項(xiàng)目全生命周期各項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)內(nèi)容的深入研究，針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)，全面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用層次分析法、專家調(diào)查法給出指標(biāo)權(quán)重，準(zhǔn)確設(shè)置具有操作性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立了具有行業(yè)針對(duì)性、科學(xué)性、完整性的保障性住房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可直接應(yīng)用于保障房PPP項(xiàng)目各階段各層級(jí)的績(jī)效監(jiān)測(cè)或總體評(píng)價(jià)中。

一、引 言

保障性住房主要包括獨(dú)立集中建設(shè)或與商品房配建的用于出租的公共租賃住房項(xiàng)目和政府投入一定資源建設(shè)的共有產(chǎn)權(quán)住房項(xiàng)目，目前可采用PPP（政府和社會(huì)資本合作）方式建設(shè)運(yùn)營(yíng)的多是公共租賃住房項(xiàng)目。保障性住房具有政府主導(dǎo)性的特點(diǎn)，保障房項(xiàng)目的開發(fā)、建設(shè)、分配和管理等，都需要政府的介入，由政府主導(dǎo)，制定相應(yīng)的政策扶持。在保障房提供方面政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，但并不意味著政府投資是保障房建設(shè)的單一來源。引入社會(huì)資本參與的PPP方式能夠有效實(shí)現(xiàn)政府資源與社會(huì)資本的結(jié)合，達(dá)到彌補(bǔ)保障房建設(shè)資金缺口的目的。2015年，財(cái)政部等六部委發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式推進(jìn)公共租賃住房投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理的通知》，提出鼓勵(lì)社會(huì)資本參與公共租賃住房的投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理，通過PPP模式發(fā)揮政府與社會(huì)資本各自優(yōu)勢(shì)，有效提高公共租賃住房服務(wù)質(zhì)量和管理效率。并提出要建立嚴(yán)格的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作、住房保障服務(wù)質(zhì)量和資金使用效率等進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，確保公共租賃住房項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)達(dá)到預(yù)期效果。

PPP項(xiàng)目涉及的行業(yè)比較多，目前我國(guó)還沒有發(fā)布通用的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)辦法，也未建立特定類型的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。2015年，住建部出臺(tái)了《海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)與考核辦法（試行）》，其中將海綿城市建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全、制度建設(shè)及執(zhí)行情況、顯示度六個(gè)方面；2016年，財(cái)政部、住建部發(fā)布《城市管網(wǎng)專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)暫行辦法》，附件給出了《地下綜合管廊試點(diǎn)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系》，只包括資金使用和管理、政府和社會(huì)資本合作、運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)用保障機(jī)制、入廊收費(fèi)制度、產(chǎn)出數(shù)量、項(xiàng)目效益、技術(shù)路線等七項(xiàng)指標(biāo)。以上兩者存在評(píng)價(jià)方法不科學(xué)，評(píng)價(jià)指標(biāo)不系統(tǒng)不完善，缺少指標(biāo)權(quán)重等問題，均未形成完整的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

保障房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)在對(duì)以上各方面開展評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，更加注重對(duì)于項(xiàng)目準(zhǔn)入和退出過程的公平性評(píng)價(jià)。指標(biāo)體系設(shè)計(jì)是PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系的核心和難點(diǎn)所在，完整的指標(biāo)體系包括指標(biāo)框架層次設(shè)計(jì)和單項(xiàng)指標(biāo)、各項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重及判斷標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前缺乏各類PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，由于PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)是成功開展PPP項(xiàng)目的重點(diǎn)工作和核心內(nèi)容，缺乏完整績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的PPP項(xiàng)目的開展無法達(dá)到采用PPP方式引入社會(huì)資本的初衷，急需按照項(xiàng)目所屬行業(yè)細(xì)分PPP項(xiàng)目類型，構(gòu)建科學(xué)合理的各類PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)保障性PPP住房項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，既可以通過評(píng)價(jià)結(jié)果實(shí)際反映保障性住房設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程中存在的問題，也可以用于完善保障性住房政策，提高住房政策實(shí)施的有效性。

本文通過深入研究績(jī)效評(píng)價(jià)方法和保障房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇，依據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)和回報(bào)機(jī)制，對(duì)保障性住房PPP項(xiàng)目全生命周期各階段投入、過程、產(chǎn)出、效果，按照其經(jīng)濟(jì)性、效率性、效益型、公平性和可持續(xù)性建立起保障房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

二、項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)要點(diǎn)

（一）已有相關(guān)文件中的績(jī)效評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)

2006年，亞行發(fā)布了《項(xiàng)目績(jī)效管理體系——制訂設(shè)計(jì)與監(jiān)測(cè)框架指南》，提出項(xiàng)目績(jī)效管理體系是包括項(xiàng)目目標(biāo)制定、績(jī)效監(jiān)測(cè)和結(jié)果評(píng)價(jià)的方式方法，是客觀地評(píng)定一個(gè)正在實(shí)施的或已完成的項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、實(shí)施和運(yùn)營(yíng)效果，以邏輯框架設(shè)定的目標(biāo)、產(chǎn)出、投入等指標(biāo)為基準(zhǔn)，采用特定的指標(biāo)體系及評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，按照一定程序，通過對(duì)比分析，對(duì)項(xiàng)目的效益效果做出客觀、公正和準(zhǔn)確的綜合評(píng)判。并指出績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)建立完整的績(jī)效總體評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及各類指標(biāo)的權(quán)重，用于評(píng)價(jià)項(xiàng)目完成后的總體績(jī)效評(píng)價(jià)；也可用于項(xiàng)目執(zhí)行過程中的績(jī)效監(jiān)測(cè)，以便分階段描述項(xiàng)目進(jìn)展程度（李明哲，2011）。

2011年，財(cái)政部發(fā)布《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》；2014年，中國(guó)資產(chǎn)評(píng)估協(xié)會(huì)制定了《財(cái)政支出（項(xiàng)目支出）績(jī)效評(píng)價(jià)操作指引（試行）》。這兩個(gè)文件提出績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法，且設(shè)定的指標(biāo)體系框架均將一級(jí)指標(biāo)劃分為項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理、項(xiàng)目績(jī)效三個(gè)方面。兩個(gè)文件指出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括具體指標(biāo)、指標(biāo)權(quán)重、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)及評(píng)分方法?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)，共性指標(biāo)是適用于所有評(píng)價(jià)對(duì)象的指標(biāo)；個(gè)性指標(biāo)是針對(duì)項(xiàng)目特點(diǎn)設(shè)定的，適用于不同類型項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)。

（二）項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)要點(diǎn)

1.項(xiàng)目前期決策應(yīng)設(shè)定明確的績(jī)效目標(biāo)

績(jī)效目標(biāo)是對(duì)項(xiàng)目未來總體成效的期望，包括資金投入、運(yùn)行規(guī)范、物質(zhì)產(chǎn)出和實(shí)現(xiàn)效果?？?jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)指向明確，與相應(yīng)的財(cái)政支出范圍、方向、效果緊密相關(guān)；應(yīng)當(dāng)從數(shù)量、質(zhì)量、成本和時(shí)效等方面進(jìn)行細(xì)化，盡量進(jìn)行定量表述。

2.既可以對(duì)項(xiàng)目全過程開展績(jī)效評(píng)價(jià)，也可以對(duì)項(xiàng)目實(shí)施的某個(gè)階段進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)

（1）PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)。PPP項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)動(dòng)態(tài)檢測(cè)，是依據(jù)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)對(duì)資金運(yùn)行狀況、績(jī)效目標(biāo)的預(yù)期實(shí)現(xiàn)程度開展的控制和管理活動(dòng)。PPP項(xiàng)目日常運(yùn)行過程中的績(jī)效評(píng)價(jià)可以定期檢查，也可以不定期抽查。重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目階段性績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、績(jī)效指標(biāo)完成情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，以績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果作為政府方履行PPP項(xiàng)目支出責(zé)任的依據(jù)，同時(shí)，通過績(jī)效評(píng)價(jià)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目運(yùn)行中的偏差和風(fēng)險(xiǎn)程度，采取必要措施予以調(diào)整，加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)過程的監(jiān)管。

（2）PPP項(xiàng)目全過程績(jī)效評(píng)價(jià)。根據(jù)事前設(shè)定的項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)，運(yùn)用科學(xué)、合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)方法對(duì)項(xiàng)目整個(gè)生命周期的總體績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效果、可持續(xù)性、政府和社會(huì)資本合作模式應(yīng)用等進(jìn)行全面綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為完善PPP政策措施、提高項(xiàng)目決策和管理水平的參考依據(jù)。

3.準(zhǔn)確的績(jī)效考核必須建立在充分反映需求的評(píng)價(jià)指標(biāo)上

評(píng)價(jià)指標(biāo)種類繁多，其集合往往構(gòu)成具有系統(tǒng)性、層次性特點(diǎn)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括共性指標(biāo)、個(gè)性指標(biāo)及指標(biāo)的權(quán)重。共性指標(biāo)體系可以根據(jù)過程、效果環(huán)節(jié)設(shè)置一級(jí)指標(biāo)，圍繞項(xiàng)目效益、效率、滿意度、可持續(xù)性等設(shè)置二級(jí)指標(biāo)，結(jié)合PPP項(xiàng)目所屬行業(yè)、項(xiàng)目特點(diǎn)制定三級(jí)指標(biāo)。

三、保障性住房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)選擇

綜合考慮保障房項(xiàng)目的特點(diǎn)和PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的要求，保障房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)按以下原則確定：

（1）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)覆蓋保障房PPP項(xiàng)目全生命周期。

（2）依據(jù)保障性住房項(xiàng)目特點(diǎn)和回報(bào)機(jī)制等選定績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（3）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)當(dāng)與績(jī)效目標(biāo)有直接的聯(lián)系，能夠恰當(dāng)反映目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

（4）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選定應(yīng)定性和定量相結(jié)合，盡可能量化。

（5）績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的選定應(yīng)具備可操作性，數(shù)據(jù)的獲得應(yīng)當(dāng)考慮現(xiàn)實(shí)條件。

根據(jù)以上文件的相關(guān)規(guī)定及保障性住房PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，本文將保障房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)分為三級(jí)。一級(jí)指標(biāo)包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目管理和項(xiàng)目效果。其中項(xiàng)目決策按照決策過程分為識(shí)別階段決策和準(zhǔn)備階段決策兩個(gè)二級(jí)指標(biāo)，主要針對(duì)項(xiàng)目識(shí)別和項(xiàng)目準(zhǔn)備階段決策效果開展評(píng)價(jià)；項(xiàng)目管理分為組織管理、資金管理、控制措施三個(gè)二級(jí)指標(biāo)，針對(duì)項(xiàng)目全生命周期各階段項(xiàng)目管理效果進(jìn)行評(píng)價(jià)；項(xiàng)目效果分為技術(shù)效果、經(jīng)濟(jì)效果、運(yùn)營(yíng)管理效果、環(huán)境影響、社會(huì)效益及影響、可持續(xù)性六個(gè)二級(jí)指標(biāo)，主要針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期各種產(chǎn)出、效果、影響的評(píng)價(jià)。11個(gè)二級(jí)指標(biāo)下共設(shè)置34個(gè)三級(jí)指標(biāo)。

（一）體現(xiàn)PPP項(xiàng)目特點(diǎn)的項(xiàng)目決策評(píng)價(jià)指標(biāo)

與一般項(xiàng)目有所不同，PPP項(xiàng)目決策按照決策過程分為識(shí)別階段和準(zhǔn)備階段。

1.項(xiàng)目識(shí)別階段決策

根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，在項(xiàng)目識(shí)別階段設(shè)置了決策工作的合規(guī)性、決策結(jié)論的科學(xué)性和合理性、報(bào)告的完整性及編制質(zhì)量、單位資質(zhì)的合規(guī)性四個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（1）決策工作的合規(guī)性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目是否完整履行相關(guān)立項(xiàng)審批手續(xù)；可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的編制及評(píng)估工作的合規(guī)性。

（2）決策結(jié)論的科學(xué)性和合理性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目采用PPP模式的必要性和可行性是否充分論證；可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等批復(fù)結(jié)論的科學(xué)性和合理性。

（3）報(bào)告的完整性及編制質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證等報(bào)告內(nèi)容的完整性、深度及編制質(zhì)量。

（4）單位資質(zhì)符合性評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：可行性研究報(bào)告、項(xiàng)目實(shí)施方案、物有所值評(píng)價(jià)、財(cái)政承受能力論證的編制單位和評(píng)估單位的資質(zhì)與相關(guān)要求符合性。

2.項(xiàng)目準(zhǔn)備階段決策

項(xiàng)目準(zhǔn)備階段設(shè)置了績(jī)效目標(biāo)、政府預(yù)算資金、項(xiàng)目公司融資、招標(biāo)采購(gòu)四個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)。

（1）績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：PPP合同中設(shè)置的績(jī)效目標(biāo)能否明確界定和清晰描述，績(jī)效目標(biāo)是否明確、細(xì)化、可量化，PPP合同中是否建立包含考核指標(biāo)、考核程序與方法、績(jī)效掛鉤、保障措施等內(nèi)容的績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

（2）政府預(yù)算資金評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：政府預(yù)算資金安排是否合理，財(cái)政支出能否符合財(cái)政承受能力要求，在行業(yè)內(nèi)分配結(jié)果是否合理。

（3）項(xiàng)目公司融資評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目公司融資方案和融資模式的合理性，資金結(jié)構(gòu)成本和風(fēng)險(xiǎn)是否處于良好狀態(tài)，資本金和其他建設(shè)資金的落實(shí)情況，資金使用計(jì)劃是否完善，資金到位情況對(duì)工程建設(shè)的影響。

（4）招標(biāo)采購(gòu)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：是否通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制選擇社會(huì)資本方，社會(huì)資本方資格條件要求及評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定是否客觀、公正、詳細(xì)、透明，PPP項(xiàng)目采購(gòu)信息包括資格預(yù)審文件及結(jié)果、采購(gòu)文件、響應(yīng)文件提交情況及評(píng)審結(jié)果是否公開、透明。

（二）覆蓋項(xiàng)目全生命周期的項(xiàng)目管理評(píng)價(jià)指標(biāo)

項(xiàng)目管理是針對(duì)項(xiàng)目全生命周期各階段項(xiàng)目管理效果開展的評(píng)價(jià)。項(xiàng)目管理分為組織管理、資金管理、控制措施三個(gè)二級(jí)指標(biāo)。

1.組織管理

（1）組織機(jī)構(gòu)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目公司機(jī)構(gòu)是否健全；分工是否明確；組織架構(gòu)的合理性；組織機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的功能是否覆蓋項(xiàng)目全生命周期全過程的各項(xiàng)職能。

（2）制度建設(shè)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目公司是否建立健全管理制度；是否嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)項(xiàng)目管理制度；是否建立完善的管理體系。

（3）合作關(guān)系評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：政府和社會(huì)資本是否建立充分協(xié)商、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作伙伴關(guān)系；政府方和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中的履約情況如何；各種風(fēng)險(xiǎn)是否分配給適合承擔(dān)該風(fēng)險(xiǎn)的一方；合作雙方的權(quán)利與義務(wù)的確定是否合理。

2.資金管理

（1）資金到位評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：資金到位率；資金到位時(shí)效。

（2）財(cái)務(wù)管理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：資金管理及使用是否規(guī)范、安全；是否存在支出依據(jù)不合規(guī)、虛列項(xiàng)目支出的情況；是否存在截留、擠占、挪用項(xiàng)目資金情況；是否存在超標(biāo)準(zhǔn)開支情況；資金管理、費(fèi)用支出等制度是否健全，是否嚴(yán)格執(zhí)行；會(huì)計(jì)核算是否規(guī)范。

3.控制措施

（1）進(jìn)度控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：征地拆遷進(jìn)度、融資進(jìn)度、設(shè)計(jì)進(jìn)度、施工進(jìn)度是否符合預(yù)期目標(biāo)；工程實(shí)際工期；進(jìn)度控制措施的落實(shí)情況和控制效果；項(xiàng)目設(shè)計(jì)和建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期與目標(biāo)值的符合程度。

（2）投資、成本控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：實(shí)際投資規(guī)模；投資控制措施的落實(shí)情況和控制效果；建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期的成本控制效果；是否有效控制融資、工程和管理成本以達(dá)到成本控制目標(biāo)。

（3）質(zhì)量控制評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目生命周期各個(gè)環(huán)節(jié)中涉及的工作質(zhì)量（勘察設(shè)計(jì)的質(zhì)量、施工質(zhì)量、監(jiān)理工作質(zhì)量、第三方檢測(cè)監(jiān)測(cè)的工作質(zhì)量）、服務(wù)質(zhì)量、工程質(zhì)量是否達(dá)到預(yù)期質(zhì)量目標(biāo)；是否建立管理目標(biāo)責(zé)任制，質(zhì)量管理措施的落實(shí)情況和管理效果。

（4）風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目的建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、資金風(fēng)險(xiǎn)能否有效控制，項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、政治風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)能否有效轉(zhuǎn)移。

（5）合同管理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：PPP合作協(xié)議以及項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施過程中各種合同的簽訂、執(zhí)行、管理、變更等情況；合同文本的合規(guī)性、合法性、嚴(yán)謹(jǐn)性、完備性如何；合同變更手續(xù)的完整性與變更所產(chǎn)生的影響；合同爭(zhēng)議的解決機(jī)制及其效果。

（6）設(shè)計(jì)管理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：設(shè)計(jì)是否基于整個(gè)生命周期的價(jià)值上；勘查單位、設(shè)計(jì)單位等是否擇優(yōu)選擇；設(shè)計(jì)變更是否合理。

（7）安全管理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：安全隱患管理措施是否到位；安全培訓(xùn)制度是否建立、開展培訓(xùn)的效果；安全檢查制度是否制定、安全經(jīng)費(fèi)的落實(shí)情況、安全檢查工作的開展效果，發(fā)現(xiàn)問題的跟蹤整改情況；應(yīng)急管理制度與應(yīng)急預(yù)案是否制定，應(yīng)急演練的實(shí)施效果。

（三）體現(xiàn)保障性住房項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)置有行業(yè)針對(duì)性的項(xiàng)目效果評(píng)價(jià)指標(biāo)

項(xiàng)目效果分為技術(shù)效果、經(jīng)濟(jì)效果、運(yùn)營(yíng)管理效果、環(huán)境影響、社會(huì)效益及影響、可持續(xù)性六個(gè)二級(jí)指標(biāo)，是主要針對(duì)項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)期各種產(chǎn)出、效果、影響的評(píng)價(jià)。

1.技術(shù)效果

（1）技術(shù)目標(biāo)達(dá)成效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是項(xiàng)目規(guī)模能力的實(shí)現(xiàn)程度。包括項(xiàng)目建筑面積、建設(shè)套數(shù)、配套設(shè)施等建設(shè)內(nèi)容的達(dá)成情況。二是項(xiàng)目質(zhì)量、安全性、耐久性及與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的符合性。包括項(xiàng)目的建筑質(zhì)量、項(xiàng)目的建筑設(shè)計(jì)、結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、建筑材料與相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范要求的符合程度以及設(shè)計(jì)方案的實(shí)現(xiàn)程度。三是項(xiàng)目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的符合性。包括項(xiàng)目的戶型設(shè)計(jì)、套型面積、基本裝修、容積率、綠化和建筑密度等與各級(jí)政府關(guān)于保障性住房相關(guān)規(guī)定的符合性。四是項(xiàng)目的節(jié)能設(shè)計(jì)方案是否符合綠色建筑標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定；建筑材料的選取是否符合節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范；建筑節(jié)能、電氣節(jié)能、采暖以及給排水節(jié)能等措施是否達(dá)到預(yù)期效果。

（2）選址及配套設(shè)施評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是項(xiàng)目建設(shè)地點(diǎn)的區(qū)域自然條件（地理位置、地形地貌、氣候等）；二是交通條件（公交、地鐵等公共交通場(chǎng)站）；三是市政基礎(chǔ)設(shè)施條件（給排水、燃?xì)?、供電、通信）等；四是公共服?wù)設(shè)施（學(xué)校、商業(yè)、醫(yī)院、銀行等公共配套服務(wù)設(shè)施）及其對(duì)居民的就業(yè)、就學(xué)、就醫(yī)等基本需求的滿足程度。

2.經(jīng)濟(jì)效果

（1）財(cái)務(wù)效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：通過投資額、租金和物業(yè)管理收入、運(yùn)營(yíng)成本等計(jì)算凈現(xiàn)金流量、投資回收期、內(nèi)部收益率、償債備付率等指標(biāo)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)生存能力、盈利能力和償債能力。

（2）經(jīng)濟(jì)效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：通過計(jì)算項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率、經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值、經(jīng)濟(jì)費(fèi)用效益比等指標(biāo)判斷項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)合理性。

3.運(yùn)營(yíng)管理效果

（1）申請(qǐng)和審核管理效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：保障房準(zhǔn)入機(jī)制的執(zhí)行效果；申請(qǐng)條件及程序的公平性；項(xiàng)目信息公開程度。

（2）配租配售管理效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：保障房租售價(jià)格的合理性，配租配售目標(biāo)的達(dá)成情況，項(xiàng)目入住率、項(xiàng)目空置率、配租配售合同的完備性，配套財(cái)稅和金融政策等落實(shí)情況。

（3）物業(yè)管理效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：物業(yè)管理機(jī)構(gòu)的組建情況；物業(yè)人員配備情況；物業(yè)人員的服務(wù)技能和服務(wù)態(tài)度；住戶對(duì)物業(yè)服務(wù)的滿意程度；服務(wù)設(shè)備和服務(wù)項(xiàng)目的齊全性；服務(wù)收費(fèi)的合理性；服務(wù)制度的健全性等。

（4）使用和退出管理效果評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)受保對(duì)象工資、財(cái)產(chǎn)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理效果；對(duì)保障房使用過程中維修保養(yǎng)的管理效果；社區(qū)治安情況、社區(qū)清潔狀況；退出機(jī)制的執(zhí)行效果。

4.環(huán)境影響

（1）自然環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目施工過程中噪聲、揚(yáng)塵、固體廢渣和項(xiàng)目建成后污水、生活垃圾等污染物防治措施的落實(shí)情況。

（2）景觀環(huán)境影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：在文物保護(hù)、名勝和自然景觀保護(hù)、保持地域特色、與周圍景觀協(xié)調(diào)等方面的效果。

5.社會(huì)效益及影響

（1）社會(huì)效益評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：對(duì)居民生活水平和生活質(zhì)量的改善程度，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，對(duì)創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。

（2）社會(huì)影響評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：項(xiàng)目引起的征地拆遷、移民安置的落實(shí)情況，項(xiàng)目建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)睾椭C社會(huì)建設(shè)的影響；項(xiàng)目建設(shè)對(duì)當(dāng)?shù)爻鞘谢ㄔO(shè)的影響。

6.可持續(xù)性

（1）可持續(xù)性的內(nèi)部因素評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是保障性住房的質(zhì)量和性能。二是項(xiàng)目財(cái)務(wù)平衡性、運(yùn)營(yíng)資金缺口籌措能力。三是組織人員成長(zhǎng)性。包括項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)和人員配備情況，組織人員的運(yùn)營(yíng)管理創(chuàng)新能力、運(yùn)營(yíng)團(tuán)隊(duì)合作溝通能力，小區(qū)居民（業(yè)主）管理機(jī)構(gòu)和人員配備情況。四是項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過程中維修養(yǎng)護(hù)情況、物業(yè)管理和監(jiān)督檢查到位情況。

（2）可持續(xù)性的外部條件評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：一是政府、項(xiàng)目參與各方、小區(qū)居民等利益相關(guān)者對(duì)項(xiàng)目的滿意度。二是項(xiàng)目所在地的社會(huì)環(huán)境、人文條件，以及當(dāng)?shù)卣?、房地產(chǎn)開發(fā)商、基礎(chǔ)設(shè)施主管部門（如交通、電力、供水、通信等）對(duì)項(xiàng)目存在與發(fā)展的支持情況和配合程度。三是政策（財(cái)政、稅費(fèi)、土地政策等）法律的長(zhǎng)期穩(wěn)定性、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)優(yōu)惠政策規(guī)范性等對(duì)項(xiàng)目的影響。四是項(xiàng)目所在地的城市發(fā)展規(guī)劃、住房保障規(guī)劃以及其他相關(guān)專業(yè)規(guī)劃對(duì)項(xiàng)目的影響。五是保障需求、保障對(duì)象準(zhǔn)入和退出、定價(jià)機(jī)制的穩(wěn)定性對(duì)項(xiàng)目的影響。六是項(xiàng)目所在地社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自然資源和生態(tài)環(huán)境變化對(duì)項(xiàng)目的影響。七是征收補(bǔ)償安置水平、項(xiàng)目建設(shè)及分配過程中的利益受損者對(duì)項(xiàng)目的影響。

四、建立保障性住房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

在對(duì)項(xiàng)目的總體績(jī)效進(jìn)行綜合判定時(shí)，可采用綜合指標(biāo)體系評(píng)價(jià)法。綜合指標(biāo)體系評(píng)價(jià)法是在各專項(xiàng)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上進(jìn)行綜合分析，提出結(jié)論性意見，并為決策者提供簡(jiǎn)明直觀判斷依據(jù)的評(píng)價(jià)方法。

（一）采用專家調(diào)查法和層次分析法確定指標(biāo)權(quán)重

層次分析法是按照建立遞階層次結(jié)構(gòu)、構(gòu)造判斷矩陣、層次排序、一致性檢驗(yàn)的路徑來確定權(quán)重結(jié)構(gòu)的方法。該方法在層次化基礎(chǔ)上，按照既定目標(biāo)把問題分解成不同的因素組合，并且根據(jù)各因素間的關(guān)聯(lián)性和隸屬關(guān)系組合成不同的層次來建立層次分析模型，最終將系統(tǒng)分析轉(zhuǎn)化成最低層指標(biāo)相較于最高層總目標(biāo)的相對(duì)重要性權(quán)值確定問題（韓立紅等，2017）。

首先建立具有遞階結(jié)構(gòu)的指標(biāo)體系的目標(biāo)層、準(zhǔn)則層和指標(biāo)層；然后通過專家調(diào)查法對(duì)準(zhǔn)則層相對(duì)于目標(biāo)層、指標(biāo)層相對(duì)于準(zhǔn)則層的重要程度進(jìn)行兩兩對(duì)比，確定準(zhǔn)則層各準(zhǔn)則、指標(biāo)層各指標(biāo)相對(duì)于目標(biāo)層的權(quán)重。

（二）建立績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

本文依據(jù)保障性住房政策相關(guān)規(guī)定，通過對(duì)PPP領(lǐng)域的建筑行業(yè)專家學(xué)者進(jìn)行調(diào)查，確定了保障房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系如表1所示（表中各指標(biāo)權(quán)重均為相對(duì)于目標(biāo)層的權(quán)重），在實(shí)際實(shí)施中可結(jié)合具體項(xiàng)目情況，采用專家調(diào)查及層次分析法進(jìn)行計(jì)算，確定指標(biāo)的權(quán)重值。

（三）應(yīng)用指標(biāo)體系對(duì)PPP項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)，得到評(píng)價(jià)結(jié)論

1.PPP項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)?？蓱?yīng)用指標(biāo)體系的某一部分開展項(xiàng)目績(jī)效監(jiān)測(cè)。如開展運(yùn)營(yíng)過程中的年度績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，可重點(diǎn)運(yùn)用項(xiàng)目效果類的技術(shù)效果、經(jīng)濟(jì)效果、運(yùn)營(yíng)管理效果、環(huán)境影響、社會(huì)效益及影響指標(biāo)，開展項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期年度績(jī)效指標(biāo)完成情況評(píng)價(jià)。

2.PPP項(xiàng)目全過程績(jī)效評(píng)價(jià)。運(yùn)用整個(gè)指標(biāo)體系進(jìn)行全面綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)專家組對(duì)評(píng)價(jià)指標(biāo)按照評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)逐項(xiàng)打分，每項(xiàng)指標(biāo)評(píng)分可分為五個(gè)等級(jí)：很好、較好、一般、較差、很差，對(duì)應(yīng)分值分別為 81～100、61～80、41～60、21～40、0～20 分。按照表 1 確定的指標(biāo)權(quán)重計(jì)算加權(quán)平均分，得到評(píng)分結(jié)果，依據(jù)評(píng)分結(jié)果可以判斷項(xiàng)目的績(jī)效水平。

表1 保障性住房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

續(xù)表

本文在項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)理論的基礎(chǔ)上，針對(duì)保障性住房PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，全面選取評(píng)價(jià)指標(biāo)，采用層次分析法、專家調(diào)查法計(jì)算指標(biāo)權(quán)重，準(zhǔn)確設(shè)置具有操作性的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，建立了具有行業(yè)針對(duì)性、科學(xué)性、完整性的保障性住房PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，可直接應(yīng)用于保障房PPP項(xiàng)目各階段各層級(jí)的績(jī)效監(jiān)測(cè)或總體評(píng)價(jià)中。在目前大力推進(jìn)PPP模式的背景下有利于提高保障性住房PPP項(xiàng)目決策的科學(xué)化水平，糾正PPP項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)過程中的偏差，提高PPP項(xiàng)目完成結(jié)果的成功度。在對(duì)具體項(xiàng)目開展績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目特點(diǎn)，設(shè)置更加客觀、易理解、可度量的判斷標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)范專家打分行為，提高績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的準(zhǔn)確性、公平性和有效性。