郭明杰 王賽賽 郭磬馨

內(nèi)容提要：本文從分析義務(wù)教育的特征入手，通過回顧改革開放以來中國義務(wù)教育服務(wù)內(nèi)容的變遷和政府職能的轉(zhuǎn)變，界定了義務(wù)教育服務(wù)的“優(yōu)效品”特征。結(jié)合新一輪教育改革“全面改薄”政策的進(jìn)展，采用問卷調(diào)查的方法考察和分析了“全面改薄”政策在加大基礎(chǔ)教育投入方面的績效表現(xiàn)，基于結(jié)構(gòu)方程模型（SEM）對義務(wù)教育服務(wù)均等化進(jìn)行實證研究，分析了“全面改薄”的政策效應(yīng)，進(jìn)而提出政策建議。

一、引 言

涉及全體社會成員基本生存和發(fā)展權(quán)利的公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù)的范疇。由于自然、歷史、社會等方面的先天差異以及不同地區(qū)所享受政策的差異，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距越來越大，進(jìn)而造成基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間和不同社會群體之間不均等的現(xiàn)象非常突出。黨的十九大報告指出，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是解決現(xiàn)階段我國社會主要矛盾的重要路徑，實現(xiàn)義務(wù)教育服務(wù)的均等化成為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要方面。

（一）我國義務(wù)教育發(fā)展的現(xiàn)狀和存在的問題

義務(wù)教育是整個國民教育體系的基石，全面推行義務(wù)教育能夠提高公民素質(zhì)，為民族長遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ)，在有效降低文盲率、提高國民文化素質(zhì)的整體水平及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和民族振興方面發(fā)揮重要作用（王微微，2006）。自改革開放以來，我國義務(wù)教育事業(yè)快速發(fā)展，九年義務(wù)教育基本得到普及。目前在義務(wù)教育領(lǐng)域存在著資金短缺與浪費并存、教育資源分布失衡的問題，這些問題在一定程度上阻礙了義務(wù)教育的發(fā)展。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，義務(wù)教育的失衡問題成為歷史的欠賬（蔣鳴和，2001）。財政體制的約束使得城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間普遍存在財力方面的差距，迫切要求建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的教育投入機(jī)制和經(jīng)費保障機(jī)制。體制關(guān)系的調(diào)整主要通過政府的轉(zhuǎn)移支付制度來解決，結(jié)合我國現(xiàn)行的九年義務(wù)教育制度，加大財政的轉(zhuǎn)移支付對于縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的差距具有多重意義。黨的十九大對優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)做出了歷史性的規(guī)劃——“推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展，高度重視農(nóng)村義務(wù)教育，辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育，普及高中階段教育，努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育?！?/p>

（二）“全面改薄”政策實施的背景和進(jìn)展

全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件（簡稱“全面改薄”政策），是黨中央、國務(wù)院聚焦貧困地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展、保障教育公平的重大決策。“全面改薄”政策以專項轉(zhuǎn)移支付的形式約束資金的使用，提出了義務(wù)教育投入的20項底線要求，設(shè)定了基本保障機(jī)制（教育部，2014）。政策實施三年多來，各級部門相繼出臺了全面改薄的實施辦法，將全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?；巨k學(xué)條件工作放在了突出位置。從義務(wù)教育階段學(xué)校反饋的情況看，設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)包括：學(xué)校教室、桌凳、圖書、實驗儀器、運動場地等教學(xué)設(shè)施的保障；學(xué)生宿舍、床位、廁所、食堂（伙房）、飲水等生活設(shè)施的保障；教育信息化達(dá)到國家規(guī)定的目標(biāo)和要求；留守兒童學(xué)習(xí)和寄宿需要得到基本滿足；全部中小學(xué)和教學(xué)點能夠正常運轉(zhuǎn)；城鎮(zhèn)消除超大班額現(xiàn)象，小學(xué)、初中班額逐步達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn)；教師配置趨于合理，數(shù)量、素質(zhì)和結(jié)構(gòu)基本適應(yīng)教育教學(xué)需要；以及零輟學(xué)率等。為實現(xiàn)這些目標(biāo)，各級政府部門在戰(zhàn)略部署、全面推進(jìn)、創(chuàng)建工作月例會制度、開辟綠色通道、專項督導(dǎo)等方面出臺多項措施加快推進(jìn)，“全面改薄”走上快車道。

對于“全面改薄”政策，當(dāng)然可以通過政府內(nèi)部考核機(jī)制對政策實施效果進(jìn)行評價。而第三方評價作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制，能夠彌補政府內(nèi)部評價的缺陷。通過開展公眾滿意度調(diào)查，既能引導(dǎo)公眾參與、公眾表達(dá)，加深公眾對政策的了解，也能較為科學(xué)、準(zhǔn)確地把握“全面改薄”政策的實施效果。本文立足第三方調(diào)查，緊密跟蹤政策實施的進(jìn)度，選取若干受政策支持的學(xué)校為研究對象，采取問卷調(diào)查的方式，通過分析公眾對“全面改薄”政策的反映，對“全面改薄”政策的效應(yīng)及其傳導(dǎo)路徑進(jìn)行實證研究，量化分析“全面改薄”政策對推進(jìn)義務(wù)教育服務(wù)均等化的影響。

二、理論模型構(gòu)建

（一）“全面改薄”政策的理論依據(jù)

義務(wù)教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，同時具有“優(yōu)效品”的特征。從公共產(chǎn)品界定的標(biāo)準(zhǔn)看，在消費的非排他性和非競爭性關(guān)系上，資源的稀缺性決定了義務(wù)教育完全由市場來提供無法實現(xiàn)充分的公平。義務(wù)教育服務(wù)之所以要由政府提供，是因為教育本身能提高受教育者自身的素質(zhì)，增強公民未來收入能力，提高全社會文明程度和生產(chǎn)力水平。義務(wù)教育具有明顯的效益外溢性，長期看也能夠?qū)崿F(xiàn)巨大的社會效益，因此，綜合看來，義務(wù)教育本身屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品的范疇，同時又屬于一類特殊的公共產(chǎn)品。按照馬斯格雷夫（1938）對“優(yōu)效品”的定義：存在有這樣一類產(chǎn)品，個體的消費意愿不強，但是整體的社會效應(yīng)卻很大；或者反之，個體的消費意愿很強，但往往會造成負(fù)面的社會效應(yīng)，義務(wù)教育屬于前者。義務(wù)教育服務(wù)的供給和消費，有時不一定保持一致性，或者說，當(dāng)義務(wù)教育的消費能夠帶來正的外部性的時候，政府應(yīng)當(dāng)增加供應(yīng)公平而充分的教育，但是，就個體而言，對義務(wù)教育消費往往存在一些短視行為。在不發(fā)達(dá)地區(qū)，由于貧窮，很多父母往往趨向于眼前利益，兒童輟學(xué)成為普遍的現(xiàn)象。

基于義務(wù)教育具備的“優(yōu)效品”特征，在提供產(chǎn)品和服務(wù)方面政府需要采取有別于一般公共產(chǎn)品的政策措施。“全面改薄”政策作為特定時期的一項專項轉(zhuǎn)移支付政策，符合財政政策傳導(dǎo)的一般規(guī)律，遵循“政策認(rèn)知——政策實施——政策效應(yīng)——實施后的反饋”等幾個環(huán)節(jié)的遞進(jìn)規(guī)律。本文依據(jù)這一規(guī)律構(gòu)建評價模型。

（二）理論模型構(gòu)建

調(diào)查問卷的設(shè)計遵循客觀、全面、有邏輯性的原則。初始模型中設(shè)定了4個潛變量反映政策實施的全過程，關(guān)聯(lián)21個可測變量。

“政策認(rèn)知”代表政策實施的基本背景，選取了4個可測變量。這項指標(biāo)主要考慮到政策的時滯問題。公眾的認(rèn)知水平影響財政政策的認(rèn)識時滯和執(zhí)行時滯，對政策實施的效果有影響。

“政策效率”代表政策實施的具體內(nèi)容，在教育部頒布的“全面改薄”相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上，借鑒“全面改薄”政策受益地區(qū)的政府實施辦法，并結(jié)合本文研究內(nèi)容確定了9個相關(guān)可測變量，涵蓋教學(xué)設(shè)施配置效率、生活設(shè)施配置效率、德智體全面發(fā)展配置效率、教師配置效率等方面內(nèi)容。

“政策效益”主要從受訪者的個人感受反映“全面改薄”政策帶來的實際變化，包括對所在學(xué)校的生活、安全設(shè)施以及學(xué)習(xí)資源狀況的滿意度評價，涉及5個可測變量。

“均等化水平”指義務(wù)教育服務(wù)均等化程度，從受訪者的角度，觀測學(xué)生外出就讀的變化、家庭負(fù)擔(dān)的變化、本地學(xué)校教育水平的變化等因素，涉及3個可測變量。

圖1是本文的理論研究模型框架，展示了各潛變量之間的關(guān)系：（1）政策認(rèn)知直接影響政策效率，進(jìn)而影響到政策效益，最終影響到義務(wù)教育提供的均等化水平；（2）從政策效率到政策效益的傳導(dǎo)過程中，身份和地域差異會對政策效應(yīng)產(chǎn)生影響。本文重點通過實證分析驗證前兩個傳導(dǎo)機(jī)制。

圖1 理論研究模型框架

（三）推論和假說

基于財政政策的相關(guān)理論和以上的分析，本文提出如下待驗證假說：

H1：政策認(rèn)知對政策效率和政策效益有正向調(diào)節(jié)作用。公眾對教育改革政策有充分的認(rèn)識，對于政策實施過程會減少很多阻力，主動參與會比被動接受更有利于實現(xiàn)政策的目標(biāo)。

H2：政策效率對政策效益有正向調(diào)節(jié)作用，政策實施的效率越高，政策效益越明顯，并進(jìn)一步對均等化水平產(chǎn)生積極影響。在傳導(dǎo)路徑中，政策效益對均等化水平的影響更顯著。

H3：身份和地域作為控制變量，對傳導(dǎo)路徑有不同程度的影響。從不同身份、地域的視角出發(fā)，對于政策的認(rèn)知也會不同，因此區(qū)分不同職業(yè)身份和不同地域有利于做出更加全面的分析。

三、研究方法

（一）數(shù)據(jù)收集

本文選取了若干受政策支持的學(xué)校為研究對象，對“全面改薄”政策的效應(yīng)和傳導(dǎo)路徑進(jìn)行了研究。采取問卷調(diào)查的方法，廣泛發(fā)動在校大學(xué)生走訪基層的受益人群，包括中小學(xué)生、家長、教師、基層政府的工作人員以及政策受益地區(qū)的社會公眾等。問卷調(diào)查方式為簡單隨機(jī)抽樣，問卷發(fā)放數(shù)量為500份，實際收集到有效問卷421份。

（二）變量測量

在實證研究中，問卷設(shè)計考慮了義務(wù)教育的“優(yōu)效品”特征以及“全面改薄”政策作用于義務(wù)教育服務(wù)均等化的效應(yīng)，問卷表分成兩大部分，第一部分是被訪問者的基本資料，包括學(xué)校信息、性別、年齡、職業(yè)和身份以及常住地等。調(diào)查問卷樣本人員的基本信息如表1所示。

表1 調(diào)查問卷樣本人員基本信息結(jié)構(gòu)表

第二部分是主體測項，按照結(jié)構(gòu)方程模型運行的要求，盡量降低樣本數(shù)據(jù)采集的難度和模型構(gòu)建的復(fù)雜度，在確定潛變量以及相關(guān)聯(lián)的測量變量時保證數(shù)量適中。依據(jù)財政政策傳導(dǎo)路徑的相關(guān)理論分析，實際研究中進(jìn)一步將各個可測量變量轉(zhuǎn)化為調(diào)查問卷的問題，設(shè)計若干測量題項，利用Likert7 級量表的形式展現(xiàn)。其中：“1”表示“非常不同意”，“2”表示“不同意”，“3”表示“比較不同意”，“4”表示“不確定”，“5”表示“比較同意”，“6”表示“同意”，“7”表示“非常同意”。

“全面改薄”政策效應(yīng)潛變量和可測變量信息如表2所示。

表2 “全面改薄”政策效應(yīng)潛變量和可測變量表

四、數(shù)據(jù)分析與結(jié)果

（一）數(shù)據(jù)的信度和效度檢驗

運用結(jié)構(gòu)方程模型分析之前，需要對問卷中涉及的可測量變量設(shè)計的科學(xué)性以及對問卷數(shù)據(jù)的采集質(zhì)量進(jìn)行檢驗。量表的信度用于測量一致性和穩(wěn)定性的程度，考察各個題項是否具備相同的內(nèi)容和特質(zhì)。本文選用Cronbach's Alpha系數(shù)來測量量表內(nèi)部一致性，檢驗結(jié)果如表3所示。

表3 信度檢驗Cronbach's Alpha系數(shù)值表

通過測量發(fā)現(xiàn)：調(diào)查問卷包括21個可測變量，總體信度為0.884，表明量表的可靠性較高。從各潛變量的信度檢驗結(jié)果看，政策認(rèn)知的測量指標(biāo)的信度小于0.7，因此在后續(xù)的路徑分析中考慮進(jìn)行調(diào)整。

（二）模型擬合評價

在結(jié)構(gòu)方程模型中通過最大似然法求出使樣本協(xié)方差矩陣與理論方差協(xié)方差矩陣之間的差異最小的模型參數(shù)。常見的模型擬合指數(shù)包括絕對擬合指數(shù)Chi-square、RMR、GFI以及相對擬合指數(shù)NFI、CFI、TLI、IFI等，從模型的復(fù)雜性、樣本大小等方面對數(shù)組數(shù)據(jù)擬合程度進(jìn)行統(tǒng)計。

在構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型的過程中，通過考察修正指數(shù)M.I值，經(jīng)多次調(diào)整，模型總體不斷改良，卡方（Chi-square）值從最初的890.5降到302.823，自由度（Degrees of freedom）從145降到100，得到最優(yōu)的結(jié)構(gòu)方程模型，檢驗結(jié)果如表4所示。從表中各絕對擬合指數(shù)和相對擬合指數(shù)的測量值分析，可以認(rèn)為模型較好地擬合了數(shù)據(jù)。

表4 模型擬合指標(biāo)評價表

（三）最優(yōu)模型參數(shù)的估計

為了確定模型解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的有效性，首先要考察模型結(jié)果中估計出的參數(shù)是否具有統(tǒng)計意義。本文利用AMOS提供的臨界比率（C.R值）方法對路徑系數(shù)（即潛變量與潛變量間的回歸系數(shù)）和載荷系數(shù)（即潛變量與可測變量間的回歸系數(shù)）進(jìn)行統(tǒng)計顯著性檢驗。

判斷哪些結(jié)構(gòu)方程之間的系數(shù)不存在顯著差異以及哪些結(jié)構(gòu)方程的隨機(jī)項的方差之間不存在顯著差異。對沒有顯著差異的相應(yīng)的參數(shù)，同時要分析是否符合實際經(jīng)驗。如果在相應(yīng)的參數(shù)之間可以認(rèn)為等同，就要調(diào)整相應(yīng)路徑或者殘差變量的設(shè)置。通過反復(fù)估計，直到最后所有的C.R值都大于2為止。

最終確定的模型包括4個潛變量，16個可觀測變量。

各個潛變量與可觀測變量的路徑系數(shù)和回歸系數(shù)估計結(jié)果如表5所示?！罢哒J(rèn)知”潛變量關(guān)聯(lián)2個可觀測變量；“政策效率”潛變量關(guān)聯(lián)6個可觀測變量；“政策效益”潛變量關(guān)聯(lián)5個可觀測變量；“均等化目標(biāo)”潛變量關(guān)聯(lián)3個可觀測變量。

（四）各潛在變量之間的直接效應(yīng)與間接效應(yīng)

表6給出了各潛變量之間的直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和總效應(yīng)。

1.直接效應(yīng)

政策認(rèn)知直接影響政策實施的效率，進(jìn)而影響到政策效益，最終影響到義務(wù)教育的均等化水平。從路徑系數(shù)分析，驗證了H1，政策認(rèn)知對政策效率和政策效益有正向調(diào)節(jié)作用。政策認(rèn)知到政策效率的路徑系數(shù)為0.532，說明當(dāng)其他條件不變時，政策認(rèn)知每提升一個單位，政策效率將直接提升0.532個單位。政策效率到政策效益的路徑系數(shù)為0.885，政策效益到均等化水平的路徑系數(shù)為1.198，驗證了H2，政策效率對政策效益有正向調(diào)節(jié)作用，并進(jìn)一步對均等化水平產(chǎn)生積極影響。在傳導(dǎo)路徑中，政策效益對均等化水平的影響更大。

表5 路徑（載荷）系數(shù)的顯著性檢驗結(jié)果（N=421）

表6 各潛變量之間的效應(yīng)

2.間接效應(yīng)

政策認(rèn)知對政策效益有間接影響，政策認(rèn)知到政策效益的路徑系數(shù)為0.471，政策效率到均等化水平的路徑系數(shù)為1.060，說明在政策傳導(dǎo)過程中，這些潛變量之間存在間接影響。

3.總效應(yīng)

總效應(yīng)反映了直接效應(yīng)和間接效應(yīng)的共同影響，在表中各個潛變量最后一行的結(jié)果反映了這樣的影響。

五、研究結(jié)論和政策啟示

（一）研究結(jié)論

“全面改薄”是2015年國家重點推行的民生工程項目。政府提供經(jīng)費改善薄弱地區(qū)辦學(xué)條件，對實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的總體目標(biāo)有著積極的意義。本文嘗試對“全面改薄”政策作用于義務(wù)教育均等化的效應(yīng)進(jìn)行量化評估，著重分析了政策實施和傳導(dǎo)的機(jī)制，盡可能使研究貼近政策受益人群的實際感受。

研究發(fā)現(xiàn)，以在校學(xué)生為主體的受訪對象對“全面改薄”政策有一定的了解，這對于政策實施的效應(yīng)有直接的影響。

實證研究證明政策認(rèn)知對政策效率和政策效益有正向調(diào)節(jié)作用。公眾對教育改革政策的充分認(rèn)識，有利于縮短政策時滯，能夠減少政策實施的阻力。社會公眾積極參與比被動接受更有利于實現(xiàn)政策的目標(biāo)。

另外，政策效率對政策效益發(fā)揮了正向調(diào)節(jié)作用，政策實施的效率越高，政策效益就越明顯，并進(jìn)一步對政策目標(biāo)產(chǎn)生積極影響。政策效益對均等化水平的影響更顯著，有更強的直接效應(yīng)。

從四個潛變量之間的效應(yīng)關(guān)系可以看出，政策傳導(dǎo)機(jī)制顯著，理論分析模型在實證研究中得到了印證。

（二）加快推進(jìn)義務(wù)教育服務(wù)均等化的政策啟示

改革的順利推進(jìn)離不開公眾意識的提升和政府觀念的與時俱進(jìn)。實現(xiàn)義務(wù)教育服務(wù)均等化仍任重道遠(yuǎn)。隨著人口紅利的消失，未來中國經(jīng)濟(jì)重在轉(zhuǎn)變，中國的教育改革也要順應(yīng)這種變化做出調(diào)整。城鎮(zhèn)化人口占比大幅上升、戶均人口數(shù)量減少、家庭對孩子教育投資日益重視、中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和家庭生活水平提高都對義務(wù)教育提出了新的要求。

1.義務(wù)教育領(lǐng)域仍需政府加大投入

在問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，義務(wù)教育領(lǐng)域存在經(jīng)濟(jì)利益至上和教育需求私有化傾向，如擇校學(xué)習(xí)現(xiàn)象，與個體為了滿足社會地位提升、身份改變等自身需要有密切的關(guān)系。同時，家庭短視導(dǎo)致的輟學(xué)現(xiàn)象依然存在。這種個體需要與社會整體目標(biāo)的背離，是義務(wù)教育領(lǐng)域的突出問題。此外，重點小學(xué)、重點中學(xué)等所造成的影響依然突出。隨著公眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的爭奪，學(xué)生在擇校中的選擇成本急劇增加，家庭價值取向也相應(yīng)發(fā)生了變化。解決這些矛盾需要進(jìn)一步加大教育投入。

2.政策宣傳引導(dǎo)至關(guān)重要

“全面改薄”政策認(rèn)知對實現(xiàn)政策目標(biāo)的效應(yīng)不夠明顯，說明特定時期實施這樣的政策具有一定的局限性。因此，加強輿論宣傳，提高公眾對政策的認(rèn)知度，縮短政策的認(rèn)識時滯和執(zhí)行時滯至關(guān)重要。地方政府在政策宣傳上也做出了積極努力。比如河南省政府公布的2017年度“十件重點民生實事”，其中“改善貧困地區(qū)薄弱中小學(xué)校辦學(xué)條件”名列其中。河南省連續(xù)3年把“全面改薄”工作列入年度“十件重點民生實事”具有較強的宣傳示范效應(yīng)。應(yīng)發(fā)揮政策應(yīng)該具有的價值性和引導(dǎo)性，從政策上引導(dǎo)和激勵大眾對于教育的需求。