郭明杰 王賽賽 郭磬馨
內(nèi)容提要:本文從分析義務(wù)教育的特征入手,通過回顧改革開放以來中國義務(wù)教育服務(wù)內(nèi)容的變遷和政府職能的轉(zhuǎn)變,界定了義務(wù)教育服務(wù)的“優(yōu)效品”特征。結(jié)合新一輪教育改革“全面改薄”政策的進(jìn)展,采用問卷調(diào)查的方法考察和分析了“全面改薄”政策在加大基礎(chǔ)教育投入方面的績效表現(xiàn),基于結(jié)構(gòu)方程模型(SEM)對義務(wù)教育服務(wù)均等化進(jìn)行實證研究,分析了“全面改薄”的政策效應(yīng),進(jìn)而提出政策建議。
涉及全體社會成員基本生存和發(fā)展權(quán)利的公共服務(wù)屬于基本公共服務(wù)的范疇。由于自然、歷史、社會等方面的先天差異以及不同地區(qū)所享受政策的差異,地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距越來越大,進(jìn)而造成基本公共服務(wù)在城鄉(xiāng)之間和不同社會群體之間不均等的現(xiàn)象非常突出。黨的十九大報告指出,我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是解決現(xiàn)階段我國社會主要矛盾的重要路徑,實現(xiàn)義務(wù)教育服務(wù)的均等化成為實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的重要方面。
義務(wù)教育是整個國民教育體系的基石,全面推行義務(wù)教育能夠提高公民素質(zhì),為民族長遠(yuǎn)發(fā)展奠定堅實的基礎(chǔ),在有效降低文盲率、提高國民文化素質(zhì)的整體水平及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和民族振興方面發(fā)揮重要作用(王微微,2006)。自改革開放以來,我國義務(wù)教育事業(yè)快速發(fā)展,九年義務(wù)教育基本得到普及。目前在義務(wù)教育領(lǐng)域存在著資金短缺與浪費并存、教育資源分布失衡的問題,這些問題在一定程度上阻礙了義務(wù)教育的發(fā)展。由于我國長期存在的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu),義務(wù)教育的失衡問題成為歷史的欠賬(蔣鳴和,2001)。財政體制的約束使得城鄉(xiāng)義務(wù)教育之間普遍存在財力方面的差距,迫切要求建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的教育投入機(jī)制和經(jīng)費保障機(jī)制。體制關(guān)系的調(diào)整主要通過政府的轉(zhuǎn)移支付制度來解決,結(jié)合我國現(xiàn)行的九年義務(wù)教育制度,加大財政的轉(zhuǎn)移支付對于縮小城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的差距具有多重意義。黨的十九大對優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)做出了歷史性的規(guī)劃——“推動城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展,高度重視農(nóng)村義務(wù)教育,辦好學(xué)前教育、特殊教育和網(wǎng)絡(luò)教育,普及高中階段教育,努力讓每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的教育?!?/p>
全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)校基本辦學(xué)條件(簡稱“全面改薄”政策),是黨中央、國務(wù)院聚焦貧困地區(qū)義務(wù)教育發(fā)展、保障教育公平的重大決策。“全面改薄”政策以專項轉(zhuǎn)移支付的形式約束資金的使用,提出了義務(wù)教育投入的20項底線要求,設(shè)定了基本保障機(jī)制(教育部,2014)。政策實施三年多來,各級部門相繼出臺了全面改薄的實施辦法,將全面改善貧困地區(qū)義務(wù)教育薄弱學(xué)?;巨k學(xué)條件工作放在了突出位置。從義務(wù)教育階段學(xué)校反饋的情況看,設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)包括:學(xué)校教室、桌凳、圖書、實驗儀器、運動場地等教學(xué)設(shè)施的保障;學(xué)生宿舍、床位、廁所、食堂(伙房)、飲水等生活設(shè)施的保障;教育信息化達(dá)到國家規(guī)定的目標(biāo)和要求;留守兒童學(xué)習(xí)和寄宿需要得到基本滿足;全部中小學(xué)和教學(xué)點能夠正常運轉(zhuǎn);城鎮(zhèn)消除超大班額現(xiàn)象,小學(xué)、初中班額逐步達(dá)到省定標(biāo)準(zhǔn);教師配置趨于合理,數(shù)量、素質(zhì)和結(jié)構(gòu)基本適應(yīng)教育教學(xué)需要;以及零輟學(xué)率等。為實現(xiàn)這些目標(biāo),各級政府部門在戰(zhàn)略部署、全面推進(jìn)、創(chuàng)建工作月例會制度、開辟綠色通道、專項督導(dǎo)等方面出臺多項措施加快推進(jìn),“全面改薄”走上快車道。
對于“全面改薄”政策,當(dāng)然可以通過政府內(nèi)部考核機(jī)制對政策實施效果進(jìn)行評價。而第三方評價作為一種必要而有效的外部制衡機(jī)制,能夠彌補政府內(nèi)部評價的缺陷。通過開展公眾滿意度調(diào)查,既能引導(dǎo)公眾參與、公眾表達(dá),加深公眾對政策的了解,也能較為科學(xué)、準(zhǔn)確地把握“全面改薄”政策的實施效果。本文立足第三方調(diào)查,緊密跟蹤政策實施的進(jìn)度,選取若干受政策支持的學(xué)校為研究對象,采取問卷調(diào)查的方式,通過分析公眾對“全面改薄”政策的反映,對“全面改薄”政策的效應(yīng)及其傳導(dǎo)路徑進(jìn)行實證研究,量化分析“全面改薄”政策對推進(jìn)義務(wù)教育服務(wù)均等化的影響。
義務(wù)教育是一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品,同時具有“優(yōu)效品”的特征。從公共產(chǎn)品界定的標(biāo)準(zhǔn)看,在消費的非排他性和非競爭性關(guān)系上,資源的稀缺性決定了義務(wù)教育完全由市場來提供無法實現(xiàn)充分的公平。義務(wù)教育服務(wù)之所以要由政府提供,是因為教育本身能提高受教育者自身的素質(zhì),增強公民未來收入能力,提高全社會文明程度和生產(chǎn)力水平。義務(wù)教育具有明顯的效益外溢性,長期看也能夠?qū)崿F(xiàn)巨大的社會效益,因此,綜合看來,義務(wù)教育本身屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。義務(wù)教育屬于公共產(chǎn)品的范疇,同時又屬于一類特殊的公共產(chǎn)品。按照馬斯格雷夫(1938)對“優(yōu)效品”的定義:存在有這樣一類產(chǎn)品,個體的消費意愿不強,但是整體的社會效應(yīng)卻很大;或者反之,個體的消費意愿很強,但往往會造成負(fù)面的社會效應(yīng),義務(wù)教育屬于前者。義務(wù)教育服務(wù)的供給和消費,有時不一定保持一致性,或者說,當(dāng)義務(wù)教育的消費能夠帶來正的外部性的時候,政府應(yīng)當(dāng)增加供應(yīng)公平而充分的教育,但是,就個體而言,對義務(wù)教育消費往往存在一些短視行為。在不發(fā)達(dá)地區(qū),由于貧窮,很多父母往往趨向于眼前利益,兒童輟學(xué)成為普遍的現(xiàn)象。
基于義務(wù)教育具備的“優(yōu)效品”特征,在提供產(chǎn)品和服務(wù)方面政府需要采取有別于一般公共產(chǎn)品的政策措施。“全面改薄”政策作為特定時期的一項專項轉(zhuǎn)移支付政策,符合財政政策傳導(dǎo)的一般規(guī)律,遵循“政策認(rèn)知——政策實施——政策效應(yīng)——實施后的反饋”等幾個環(huán)節(jié)的遞進(jìn)規(guī)律。本文依據(jù)這一規(guī)律構(gòu)建評價模型。
調(diào)查問卷的設(shè)計遵循客觀、全面、有邏輯性的原則。初始模型中設(shè)定了4個潛變量反映政策實施的全過程,關(guān)聯(lián)21個可測變量。
“政策認(rèn)知”代表政策實施的基本背景,選取了4個可測變量。這項指標(biāo)主要考慮到政策的時滯問題。公眾的認(rèn)知水平影響財政政策的認(rèn)識時滯和執(zhí)行時滯,對政策實施的效果有影響。
“政策效率”代表政策實施的具體內(nèi)容,在教育部頒布的“全面改薄”相關(guān)政策文件的基礎(chǔ)上,借鑒“全面改薄”政策受益地區(qū)的政府實施辦法,并結(jié)合本文研究內(nèi)容確定了9個相關(guān)可測變量,涵蓋教學(xué)設(shè)施配置效率、生活設(shè)施配置效率、德智體全面發(fā)展配置效率、教師配置效率等方面內(nèi)容。
“政策效益”主要從受訪者的個人感受反映“全面改薄”政策帶來的實際變化,包括對所在學(xué)校的生活、安全設(shè)施以及學(xué)習(xí)資源狀況的滿意度評價,涉及5個可測變量。
“均等化水平”指義務(wù)教育服務(wù)均等化程度,從受訪者的角度,觀測學(xué)生外出就讀的變化、家庭負(fù)擔(dān)的變化、本地學(xué)校教育水平的變化等因素,涉及3個可測變量。
圖1是本文的理論研究模型框架,展示了各潛變量之間的關(guān)系:(1)政策認(rèn)知直接影響政策效率,進(jìn)而影響到政策效益,最終影響到義務(wù)教育提供的均等化水平;(2)從政策效率到政策效益的傳導(dǎo)過程中,身份和地域差異會對政策效應(yīng)產(chǎn)生影響。本文重點通過實證分析驗證前兩個傳導(dǎo)機(jī)制。
圖1 理論研究模型框架
基于財政政策的相關(guān)理論和以上的分析,本文提出如下待驗證假說:
H1:政策認(rèn)知對政策效率和政策效益有正向調(diào)節(jié)作用。公眾對教育改革政策有充分的認(rèn)識,對于政策實施過程會減少很多阻力,主動參與會比被動接受更有利于實現(xiàn)政策的目標(biāo)。
H2:政策效率對政策效益有正向調(diào)節(jié)作用,政策實施的效率越高,政策效益越明顯,并進(jìn)一步對均等化水平產(chǎn)生積極影響。在傳導(dǎo)路徑中,政策效益對均等化水平的影響更顯著。
H3:身份和地域作為控制變量,對傳導(dǎo)路徑有不同程度的影響。從不同身份、地域的視角出發(fā),對于政策的認(rèn)知也會不同,因此區(qū)分不同職業(yè)身份和不同地域有利于做出更加全面的分析。
本文選取了若干受政策支持的學(xué)校為研究對象,對“全面改薄”政策的效應(yīng)和傳導(dǎo)路徑進(jìn)行了研究。采取問卷調(diào)查的方法,廣泛發(fā)動在校大學(xué)生走訪基層的受益人群,包括中小學(xué)生、家長、教師、基層政府的工作人員以及政策受益地區(qū)的社會公眾等。問卷調(diào)查方式為簡單隨機(jī)抽樣,問卷發(fā)放數(shù)量為500份,實際收集到有效問卷421份。
在實證研究中,問卷設(shè)計考慮了義務(wù)教育的“優(yōu)效品”特征以及“全面改薄”政策作用于義務(wù)教育服務(wù)均等化的效應(yīng),問卷表分成兩大部分,第一部分是被訪問者的基本資料,包括學(xué)校信息、性別、年齡、職業(yè)和身份以及常住地等。調(diào)查問卷樣本人員的基本信息如表1所示。
表1 調(diào)查問卷樣本人員基本信息結(jié)構(gòu)表
第二部分是主體測項,按照結(jié)構(gòu)方程模型運行的要求,盡量降低樣本數(shù)據(jù)采集的難度和模型構(gòu)建的復(fù)雜度,在確定潛變量以及相關(guān)聯(lián)的測量變量時保證數(shù)量適中。依據(jù)財政政策傳導(dǎo)路徑的相關(guān)理論分析,實際研究中進(jìn)一步將各個可測量變量轉(zhuǎn)化為調(diào)查問卷的問題,設(shè)計若干測量題項,利用Likert7 級量表的形式展現(xiàn)。其中:“1”表示“非常不同意”,“2”表示“不同意”,“3”表示“比較不同意”,“4”表示“不確定”,“5”表示“比較同意”,“6”表示“同意”,“7”表示“非常同意”。
“全面改薄”政策效應(yīng)潛變量和可測變量信息如表2所示。
表2 “全面改薄”政策效應(yīng)潛變量和可測變量表
運用結(jié)構(gòu)方程模型分析之前,需要對問卷中涉及的可測量變量設(shè)計的科學(xué)性以及對問卷數(shù)據(jù)的采集質(zhì)量進(jìn)行檢驗。量表的信度用于測量一致性和穩(wěn)定性的程度,考察各個題項是否具備相同的內(nèi)容和特質(zhì)。本文選用Cronbach's Alpha系數(shù)來測量量表內(nèi)部一致性,檢驗結(jié)果如表3所示。
表3 信度檢驗Cronbach's Alpha系數(shù)值表
通過測量發(fā)現(xiàn):調(diào)查問卷包括21個可測變量,總體信度為0.884,表明量表的可靠性較高。從各潛變量的信度檢驗結(jié)果看,政策認(rèn)知的測量指標(biāo)的信度小于0.7,因此在后續(xù)的路徑分析中考慮進(jìn)行調(diào)整。
在結(jié)構(gòu)方程模型中通過最大似然法求出使樣本協(xié)方差矩陣與理論方差協(xié)方差矩陣之間的差異最小的模型參數(shù)。常見的模型擬合指數(shù)包括絕對擬合指數(shù)Chi-square、RMR、GFI以及相對擬合指數(shù)NFI、CFI、TLI、IFI等,從模型的復(fù)雜性、樣本大小等方面對數(shù)組數(shù)據(jù)擬合程度進(jìn)行統(tǒng)計。
在構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型的過程中,通過考察修正指數(shù)M.I值,經(jīng)多次調(diào)整,模型總體不斷改良,卡方(Chi-square)值從最初的890.5降到302.823,自由度(Degrees of freedom)從145降到100,得到最優(yōu)的結(jié)構(gòu)方程模型,檢驗結(jié)果如表4所示。從表中各絕對擬合指數(shù)和相對擬合指數(shù)的測量值分析,可以認(rèn)為模型較好地擬合了數(shù)據(jù)。
表4 模型擬合指標(biāo)評價表
為了確定模型解釋經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象的有效性,首先要考察模型結(jié)果中估計出的參數(shù)是否具有統(tǒng)計意義。本文利用AMOS提供的臨界比率(C.R值)方法對路徑系數(shù)(即潛變量與潛變量間的回歸系數(shù))和載荷系數(shù)(即潛變量與可測變量間的回歸系數(shù))進(jìn)行統(tǒng)計顯著性檢驗。
判斷哪些結(jié)構(gòu)方程之間的系數(shù)不存在顯著差異以及哪些結(jié)構(gòu)方程的隨機(jī)項的方差之間不存在顯著差異。對沒有顯著差異的相應(yīng)的參數(shù),同時要分析是否符合實際經(jīng)驗。如果在相應(yīng)的參數(shù)之間可以認(rèn)為等同,就要調(diào)整相應(yīng)路徑或者殘差變量的設(shè)置。通過反復(fù)估計,直到最后所有的C.R值都大于2為止。
最終確定的模型包括4個潛變量,16個可觀測變量。
各個潛變量與可觀測變量的路徑系數(shù)和回歸系數(shù)估計結(jié)果如表5所示?!罢哒J(rèn)知”潛變量關(guān)聯(lián)2個可觀測變量;“政策效率”潛變量關(guān)聯(lián)6個可觀測變量;“政策效益”潛變量關(guān)聯(lián)5個可觀測變量;“均等化目標(biāo)”潛變量關(guān)聯(lián)3個可觀測變量。
表6給出了各潛變量之間的直接效應(yīng)、間接效應(yīng)和總效應(yīng)。
1.直接效應(yīng)
政策認(rèn)知直接影響政策實施的效率,進(jìn)而影響到政策效益,最終影響到義務(wù)教育的均等化水平。從路徑系數(shù)分析,驗證了H1,政策認(rèn)知對政策效率和政策效益有正向調(diào)節(jié)作用。政策認(rèn)知到政策效率的路徑系數(shù)為0.532,說明當(dāng)其他條件不變時,政策認(rèn)知每提升一個單位,政策效率將直接提升0.532個單位。政策效率到政策效益的路徑系數(shù)為0.885,政策效益到均等化水平的路徑系數(shù)為1.198,驗證了H2,政策效率對政策效益有正向調(diào)節(jié)作用,并進(jìn)一步對均等化水平產(chǎn)生積極影響。在傳導(dǎo)路徑中,政策效益對均等化水平的影響更大。
表5 路徑(載荷)系數(shù)的顯著性檢驗結(jié)果(N=421)
表6 各潛變量之間的效應(yīng)
2.間接效應(yīng)
政策認(rèn)知對政策效益有間接影響,政策認(rèn)知到政策效益的路徑系數(shù)為0.471,政策效率到均等化水平的路徑系數(shù)為1.060,說明在政策傳導(dǎo)過程中,這些潛變量之間存在間接影響。
3.總效應(yīng)
總效應(yīng)反映了直接效應(yīng)和間接效應(yīng)的共同影響,在表中各個潛變量最后一行的結(jié)果反映了這樣的影響。
“全面改薄”是2015年國家重點推行的民生工程項目。政府提供經(jīng)費改善薄弱地區(qū)辦學(xué)條件,對實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的總體目標(biāo)有著積極的意義。本文嘗試對“全面改薄”政策作用于義務(wù)教育均等化的效應(yīng)進(jìn)行量化評估,著重分析了政策實施和傳導(dǎo)的機(jī)制,盡可能使研究貼近政策受益人群的實際感受。
研究發(fā)現(xiàn),以在校學(xué)生為主體的受訪對象對“全面改薄”政策有一定的了解,這對于政策實施的效應(yīng)有直接的影響。
實證研究證明政策認(rèn)知對政策效率和政策效益有正向調(diào)節(jié)作用。公眾對教育改革政策的充分認(rèn)識,有利于縮短政策時滯,能夠減少政策實施的阻力。社會公眾積極參與比被動接受更有利于實現(xiàn)政策的目標(biāo)。
另外,政策效率對政策效益發(fā)揮了正向調(diào)節(jié)作用,政策實施的效率越高,政策效益就越明顯,并進(jìn)一步對政策目標(biāo)產(chǎn)生積極影響。政策效益對均等化水平的影響更顯著,有更強的直接效應(yīng)。
從四個潛變量之間的效應(yīng)關(guān)系可以看出,政策傳導(dǎo)機(jī)制顯著,理論分析模型在實證研究中得到了印證。
改革的順利推進(jìn)離不開公眾意識的提升和政府觀念的與時俱進(jìn)。實現(xiàn)義務(wù)教育服務(wù)均等化仍任重道遠(yuǎn)。隨著人口紅利的消失,未來中國經(jīng)濟(jì)重在轉(zhuǎn)變,中國的教育改革也要順應(yīng)這種變化做出調(diào)整。城鎮(zhèn)化人口占比大幅上升、戶均人口數(shù)量減少、家庭對孩子教育投資日益重視、中國的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和家庭生活水平提高都對義務(wù)教育提出了新的要求。
1.義務(wù)教育領(lǐng)域仍需政府加大投入
在問卷調(diào)查中發(fā)現(xiàn),義務(wù)教育領(lǐng)域存在經(jīng)濟(jì)利益至上和教育需求私有化傾向,如擇校學(xué)習(xí)現(xiàn)象,與個體為了滿足社會地位提升、身份改變等自身需要有密切的關(guān)系。同時,家庭短視導(dǎo)致的輟學(xué)現(xiàn)象依然存在。這種個體需要與社會整體目標(biāo)的背離,是義務(wù)教育領(lǐng)域的突出問題。此外,重點小學(xué)、重點中學(xué)等所造成的影響依然突出。隨著公眾對優(yōu)質(zhì)教育資源的爭奪,學(xué)生在擇校中的選擇成本急劇增加,家庭價值取向也相應(yīng)發(fā)生了變化。解決這些矛盾需要進(jìn)一步加大教育投入。
2.政策宣傳引導(dǎo)至關(guān)重要
“全面改薄”政策認(rèn)知對實現(xiàn)政策目標(biāo)的效應(yīng)不夠明顯,說明特定時期實施這樣的政策具有一定的局限性。因此,加強輿論宣傳,提高公眾對政策的認(rèn)知度,縮短政策的認(rèn)識時滯和執(zhí)行時滯至關(guān)重要。地方政府在政策宣傳上也做出了積極努力。比如河南省政府公布的2017年度“十件重點民生實事”,其中“改善貧困地區(qū)薄弱中小學(xué)校辦學(xué)條件”名列其中。河南省連續(xù)3年把“全面改薄”工作列入年度“十件重點民生實事”具有較強的宣傳示范效應(yīng)。應(yīng)發(fā)揮政策應(yīng)該具有的價值性和引導(dǎo)性,從政策上引導(dǎo)和激勵大眾對于教育的需求。