馬蔡琛 苗 珊

內容提要：金融危機以來的十年間，全球預算環(huán)境發(fā)生了巨大變化，中國的預算改革也取得了長足的進步。本文基于對2008—2018年政府預算報告的文本分析，從推進陽光預算、完善績效管理、強化預算規(guī)范三個方面，系統(tǒng)梳理了我國預算改革的進程，以期為全面深化預算改革提供一個發(fā)展脈絡視角的借鑒。

縱觀百年預算史，政府預算制度始終是與特定歷史時空相聯系的、充滿變革的動態(tài)過程。政府預算改革則被視為重塑公共治理結構的重要基石，往往是歷史上重大經濟與社會變革的切入點和突破口。特別是本輪金融危機以來，全球預算環(huán)境發(fā)生了巨大變化，預算制度也隨之掀起了變革的浪潮。在這十年間，我國的預算改革亦是如火如荼地進行，并成為全面深化財稅改革進程中啟動最早、力度最大、成效最為顯著的領域之一，日益貼近匹配國家治理能力現代化的時代需求。

政府預算報告作為飽含期待與責任的國家理財報告，一方面是公共預算執(zhí)行的范本，一方面涵蓋了政府活動的方方面面，集中體現了財政收支政策及財稅改革舉措。例如，本輪全球金融危機以來，我國經濟下行的壓力較大，2009年的政府預算報告中全國財政赤字安排9500億元，并首開地方政府債券發(fā)行的先河，凸顯了以積極財政政策應對經濟形勢變化的色彩。近年來，我國的政府預算報告一改以往先匯報財政收支數據的傳統(tǒng)寫法，行文間緊密圍繞深化財稅改革。例如，2014年的政府預算報告中，需要“研究”的問題多達12處，“試點”舉措多達26處，涵蓋了改革預算管理制度、稅收制度、財政制度等多個方面，體現了財政體制改革的方向和舉措。①馬蔡琛、茍燕楠：《解讀 2014年“國家賬本”》，《中國財政》，2014（8）。自1979年我國恢復編制并向全國人民代表大會提交政府預算報告以來，政府預算報告制度已經持續(xù)了四十年。在這四十年間，我國政府預算報告的內容愈發(fā)詳實合理，數據展現更為直觀簡潔，條理更加清晰明了，較好地體現了“以天下之財，利天下之人”的宗旨。表格數量的增加，名詞解釋的出現，答記者（網友）提問的常態(tài)化，使得政府預算報告不再是晦澀難懂的專業(yè)文件，而是更加貼近人們生活的“國家賬本”。本文將循著近十年（2008年—2018年）政府預算報告的蹤跡，梳理近十年來我國政府預算制度的改革進程。綜合來看，十年來我國的預算制度改革進程，可以用“推進陽光預算”“完善績效管理”“強化預算規(guī)范”這幾個關鍵詞來加以概括。

一、推進陽光預算，強化受托責任

所謂公共預算，可以理解為一種契約，即社會公眾通過納稅或繳納非稅為代價將公共權力讓渡給政府，并從政府運用這部分經濟資源所提供的公共服務中受益。②程瑜：《契約精神、國家治理與政府預算——從“善政”到“善治”的嬗變》，《經濟研究參考》，2014（9）。簡單概括來說，即“以眾人之財，辦眾人之事”。既然如此，那么資金從何處來，用到何處，效果如何，都應該讓眾人所知曉。自2010年的政府預算報告中首次對備受關注的預算公開問題做出回應以來，預算公開一直是政府預算報告中引人關注的亮點（參見表1）。具體來說，主要集中于推動預算公開進程、回應社會各界廣為關注的問題這樣兩個方面。

表1 2008—2018年政府預算報告中涉及預算公開的內容匯總

續(xù)表

（一）積極推進預算公開進程

2008年我國正式頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》，要求縣級以上各級政府及其部門在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開財政預算、決算報告。自此，我國的預算公開逐漸起步，并逐漸常態(tài)化、機制化。

從公開范圍來看，預算公開由中央部門逐漸擴展至各省，并不斷推動省以下預決算的公開。2010年，74個中央部門公開部門預算，至2011年增加至92個，并同時公開了部門決算。如今，公開部門預算的中央部門已經達到105個（2017年）。此外，2014年，我國31個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）已經全部公開了一般公共預算和本級部門預算。

從公開內容來看，公開內容不斷細化，特別是備受關注的“三公”經費。2009年，對外公開了中央財政預算的4張表格，至2010年表格數量增加至12張，且細化到款級科目。2014年，中央財政預決算和部門預決算已經公開至支出功能分類最基層的項級科目。2015年，首次公開了分地區(qū)、分項目專項轉移支付預算，并開展了地方財政預決算公開情況的專項檢查，以提高地方財政透明度。2017年，中央部門預算草案中首次增加了10個中央部門重點項目，被視為中央部門主動接受人大代表監(jiān)督的突破性舉措。除此之外，備受關注的“三公”經費公開也取得了相當的進展。2011年中央和地方有關部門公布了“三公”經費的支出情況，并于2012年公開了相關實物量信息，便于公眾知曉并進行監(jiān)督。

從公開形式來看，獲得預算信息的便利程度不斷提高。2009年的預算報告包含了7個圖表，12張附表。至2013年圖表的數量增加至35張，預算報告的數據展示更為清晰直觀。2016年，中國政府網和財政門戶網站首次集中發(fā)布了中央部門決算信息，并制定了地方預決算的公開操作規(guī)程。除此之外，中央預決算公開平臺的建立亦為預算信息的獲取提供了更為方便快捷的渠道，新增的漫畫、圖解等形式的預算解讀也讓預算不再晦澀難懂。政府預算不再是遠在云端的專業(yè)文件，而成為了手邊可看可取的信息資源。

（二）回應社會各界廣為關注的問題

在預算公開不斷推進的同時，政府預算報告也在嘗試對一些社會熱點話題進行回應，切實回答社會各界最為關注的問題，如土地財政、政府性債務和財政風險等，實現了預算報告與社會公眾的良性互動，促進了陽光預算制度的建立。

土地財政一直是頗受爭議的話題，也是亟待加強預算管理的領域。2009年的預算報告首次披露了2008年土地出讓金的規(guī)模和土地相關支出的結構，指出2008年地方政府性基金收入13110.69億元，其中土地出讓及新增建設用地土地有償使用費收入10375.28億元。土地相關支出10172.5億元，包括了征地、拆遷補償以及補助征地農民支出3778.15億元，土地開發(fā)和耕地保護支出1286.22億元等。2011年的政府預算報告指出，2010年國有土地使用權出讓收入29109.94億元，完成了預算的213.2%，并分析了收入增加的主要原因是土地供應增加、地價水平上升及收入管理加強等。同年，國有土地使用權出讓收入安排支出26975.79億元，其中約50%用于征地拆遷補償等成本性支出。政府預算報告中對土地出讓收入及其支出的詳細闡釋，表明財政專項收支的預算公開正朝不斷細化的方向穩(wěn)步推進。

近年來，地方政府性債務和財政風險問題引起了人們對財政狀況的擔憂。政府預算報告明確指出地方政府性債務風險總體可控，并詳細匯報了加強地方政府性債務管理和風險防控的舉措以作回應。例如，2015年的政府預算報告從建立一般債務和專項債務相結合的規(guī)范的地方政府債務舉借機制、建立和完善債務管理機制（如限額管理、將地方政府債務分類納入預算管理、建立風險評估和預警機制）、妥善處理存量債務及在建項目的后續(xù)融資三個維度，描繪了強化地方政府性債務管理的藍圖。

二、完善預算績效管理，提升資金使用效率

進入21世紀以來，我國的預算收支規(guī)模不斷擴大，2011年全國財政收支已然突破了10萬億大關。面對規(guī)模如此龐大的預算資金，如何實現資金使用的效益最大化、讓“好鋼用在刀刃上”成為了現實財政管理過程中亟需解決的難題。因此，提高資金的使用效率逐漸成為預算報告較為關注的問題。據統(tǒng)計，“績效”一詞在2008—2018年間的政府預算報告中出現的頻次頗高（參見圖1），并于2013—2014年和2018年出現兩次高峰。特別是2018年，“績效”一詞出現的頻次高達32次，這充分體現了現階段中國預算管理改革的績效導向。

圖1 2008—2018年政府預算報告中“績效”一詞出現的頻次統(tǒng)計

從績效評價的范圍來看，覆蓋面不斷擴大。2007年，我國選取了4個部門6個項目作為試點進行了預算支出績效考評?？荚u試點到2008年擴展至74個部門108個項目，2009年擴展至94個部門167個項目。2012年的政府預算報告提出，要繼續(xù)擴大預算支出績效評價試點的范圍，原則上要涵蓋所有的中央部門和省、市、縣地區(qū)。2014年的政府預算報告進一步指出，要將績效目標管理和績效評價試點范圍擴大到各層級預算單位?？傮w來看，我國績效評價的范圍不斷擴展，至今已經基本覆蓋各層級的預算單位。

從績效評價的內容和方法來看，從最初的預算支出績效評價，到之后強調的重點領域、重點項目特別是專項資金和項目的績效管理，呈現出一條漸推漸進且加速優(yōu)化的發(fā)展路徑。例如，2013年選擇就業(yè)補助、農村危房改造等專項轉移支付資金開展績效考核，再后來制定了全面實施績效管理的指導性文件，績效管理逐漸涵蓋了所有財政資金，并深度融入預算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的全過程?？冃гu價的內容從預算過程、預算資金兩個維度不斷深入，愈發(fā)全面，逐步樹立了“花錢必問效，無效必問責”的預算績效管理理念。在績效評價的方法上，第三方評價的引入提高了績效評價的客觀性和科學性。

從績效評價結果的運用來看，預算與績效的鏈接機制逐步確立，“績效”與“預算”兩張皮的狀況有望發(fā)生根本性轉變。在績效評價取得了一定成效之后，近年來各級政府更加強調績效評價結果的運用，積極探索評價結果公開、績效約談、績效獎懲等多種運用方式，以加強績效問責力度。①財政部《關于2013年中央和地方預算執(zhí)行情況與2014年中央和地方預算草案的報告》。例如，2015年中央部門績效評價項目數量和金額分別為26.3%、27%，其評價結果與2016年的預算安排緊密掛鉤。2016年部分中央部門預算績效管理工作開展情況和項目績效評價結果首次同部門決算一并向社會公開。類似地，2017年，部分績效自評結果和重點績效評價結果向人大報告并向社會公開。但目前為止，績效評價結果的公開仍未達到全覆蓋，且評價結果與預算安排如何掛鉤還未形成統(tǒng)一科學的機制設計，這或許將是下一步預算績效管理的改革方向。

三、強化預算規(guī)范，推動國家治理能力現代化

實施全面規(guī)范的預算管理是預算管理制度發(fā)展的必然趨勢?？v觀近十年的政府預算報告，我們不難發(fā)現，這十年間在建立全面規(guī)范的現代預算制度上邁出了極為關鍵的一步，逐漸與國家治理能力現代化的需求相匹配。具體來說，主要體現在全口徑預算管理和預算編制管理方式的革新兩個方面。

（一）全口徑預算管理

2003年，十六屆三中全會通過的《關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》中提到“實行全口徑預算管理和對或有負債的有效監(jiān)督”，這是第一次明確闡述“全口徑預算管理”的概念。之后，2014年修正的《中華人民共和國預算法》（以下簡稱《預算法》）中規(guī)定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算。”至此，社會各界翹首以盼十余年之久的“全口徑預算管理”已然輪廓初具，并在實踐中不斷完善。2010年全國政府性基金（包含中央和地方）預算作為單獨一項正式出現在預算報告中。隨后，2011年中央國有資本經營預算也作為一項重要內容納入政府預算報告。2013年，四本預算中的最后一本社會保險基金預算也終于在政府預算報告中亮相，并于2018年開始編制中央和地方機關事業(yè)基本養(yǎng)老保險基金預算，且首次按中央和地方分別編制（社會保險基金收支情況，參見表2）。至此，我國的政府預算報告完成了對《預算法》規(guī)定的四本預算的全覆蓋，全口徑預算體系逐步完善。

表2 2013—2018年度社會保險基金收支情況

除了四本預算的全覆蓋，政府預算報告還愈發(fā)重視對重點收支變化的分析，在全口徑預算管理方面強調“全面”和“重點”兩手抓。例如，2016年的政府預算報告指出，中央和地方政府性基金收支規(guī)模減少的原因在于，水土保持補償費等5個項目收支由政府性基金預算轉列為一般公共預算。2018年的預算報告中指出，雖然目前我國的社會保險基金整體上有較大的結余，但受到人口老齡化等因素的影響，部分省份企業(yè)職工的基本養(yǎng)老保險撫養(yǎng)比偏低，基金收支平衡仍面臨著較大的壓力。

（二）預算編制和管理方法的革新

預算制度作為現代財政體系的基礎性載體和平臺，其重要性不言而喻。為推動國家治理體系和治理能力向現代化邁進，近十年我國在預算編制和管理方法上進行了一系列的革新，除去前文介紹的預算績效管理之外，還包括為改進預算控制方式而推行的中期財政規(guī)劃管理和跨年度預算平衡機制，為有效管控財政風險而推行的權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。

政府預算報告中多次提及編制中期財政規(guī)劃，建立跨年度預算平衡機制。其中最具代表性的是2014年的政府預算報告①2014年的政府預算報告中提到“實行中期財政規(guī)劃管理。根據國家中長期發(fā)展規(guī)劃和宏觀調控需要，確定中期財政政策，研究編制三年財政規(guī)劃，對規(guī)劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制、評價辦法，并強化其對年度預算的約束，提高財政政策的綜合性、前瞻性和可持續(xù)性?！薄敖⒖缒甓阮A算平衡機制。中央財政預算因政策需要可編列赤字，在政策調整后分年彌補。預算執(zhí)行中如出現超收，原則上用于削減財政赤字、補充預算穩(wěn)定調節(jié)基金；如出現短收，通過調入預算穩(wěn)定調節(jié)基金、削減支出或增列赤字并在經全國人大審定的國債限額內發(fā)債平衡。，對中期財政規(guī)劃和跨年度預算平衡機制進行了較為詳細的規(guī)定，而2018年的政府預算報告更加強調年度預算與中期財政規(guī)劃的銜接問題。在實踐方面，2008年，河北省、河南省焦作市、安徽省蕪湖縣，作為中期基礎預算的省級、市級和縣級試點單位，開始編制三年期滾動預算。2015年，中央各部門和各地方政府開始編制2016—2018年度的三年期滾動預算。我國的預算制度逐漸具有了某些中期性的特征，并試圖運用中期財政規(guī)劃加強對年度預算的約束和指引。此外，政府性債務一直是社會各界關注的焦點問題，但大多聚焦于財政收支的流量分析，而忽略了政府性資產負債的存量問題。當前實行的收付實現制的政府會計體系很難全面反映政府的債權債務關系，因此，政府預算報告（如2014年、2015年、2016年政府預算報告等）曾多次提及要加快建立權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度。如今部分地方政府已經開始試編政府綜合財務報告，但發(fā)現在政府資產管理和核算、內部債務的抵消等方面仍存在較大的困難，亟需統(tǒng)一的且具有較強操作性的編制方法和操作指南。

總體來看，近十年我國的預算管理制度發(fā)生了較大的變革，在預算公開、預算績效管理、預算規(guī)范等方面均取得了較大的成就，逐漸向匹配國家治理體系和治理能力現代化的需求靠攏。長遠來看，政府預算管理改革在中國，將會貫穿全面深化改革的全過程，并成為建設現代財政制度的關鍵一環(huán)。