宋 揚 楊乃祺

(1 中國人民大學經(jīng)濟學院、中國人民大學企業(yè)與組織研究中心，北京，100872；2 康奈爾大學應用經(jīng)濟與管理系，美國，14850)

改革開放以來，人民生活水平有了顯著的提高，貧困人口數(shù)量大幅下降?！吨袊鲐氶_發(fā)報告2016》指出，1981—2012年，我國貧困人口減少了7.9億，占到全球減少全部貧困人口的71.82%。*中國社會科學院、國務院扶貧辦《中國扶貧開發(fā)報告2016》。雖然我國已經(jīng)在減少貧困人口方面取得了巨大的進展，但現(xiàn)有的貧困人口數(shù)量仍然十分龐大。按照每人每年2300元(2010年不變價)的農村貧困標準計算，2017年末我國農村貧困人口數(shù)為3046萬人。*數(shù)據(jù)來源于國家統(tǒng)計局2018年2月發(fā)布的《中華人民共和國2017年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》。

為全面建成小康社會，我國各級政府一向十分重視扶貧工作。1999年，國務院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，用以保障城鎮(zhèn)中低收入者的基本生活。2007年，國務院發(fā)布《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》，農村低保制度的建設步伐進一步加快。最低生活保障制度是我國社會救助體系的“最后一道安全網(wǎng)”，關系到社會穩(wěn)定和公平正義。作為我國目前最為重要的一項針對城鎮(zhèn)和農村貧困人口的政府無條件轉移支付制度(unconditional cash transfer)，低保制度的實施效率受到了廣泛的關注。學者們普遍認為，能否準確識別和瞄準貧困人口是低保制度有效實施的關鍵因素。在精準扶貧的大背景下，本文將著重分析我國減貧的最后一道屏障——低保制度的瞄準效率和減貧效果。

一、文獻綜述與本文貢獻

(一)文獻綜述

盡管最低生活保障制度是我國減貧領域中至關重要的制度安排，但從已有研究的結果看，我國低保制度的瞄準效率相對較差。[1][2][3][4][5][6]最低生活保障本來應該保障最貧困群體的基本生活，但事實上，該制度并沒有準確地覆蓋到應保群體。2013年，中國社科院發(fā)布的《社會保障綠皮書》顯示，受調查的低保家庭中，六成不是貧困家庭，而近八成的貧困戶沒有享受到低保救助。在文獻中，通常有兩個指標來衡量瞄準效率，一是漏保率(under-coverage rate)，二是錯保率(leakage rate)，前者是指所有貧困人口中未享受低保救助的比例，而后者是指所有實保人口中非貧困人口的比例。

表1展示了幾篇主要文獻對于漏保率和錯保率測算的結果。盡管不同文獻在貧困線確定、樣本選取等方面存在差異，但是所有的結果均顯示低保制度的錯保率和漏保率都很高。這說明我國的低保制度在瞄準環(huán)節(jié)精準性很差，沒有覆蓋到真正貧困的人群。這也在一定程度上弱化了低保制度的減貧效果。[7][8]

表1 主要文獻關于低保瞄準效率的發(fā)現(xiàn) 單位：%

資料來源：

韓華為、徐月賓：《中國農村低保制度的反貧困效應研究——來自中西部五省的經(jīng)驗證據(jù)》，載《經(jīng)濟評論》， 2014(6)。

Gao Q,Yang S,Li S."Welfare,targeting,and anti-poverty effectiveness: The case of urban China",QuarterlyReviewofEconomics&Finance,2015,56:30-42.

Wang,Meiyan."Emerging Urban Poverty and Effects of the Dibao Program on Alleviating Poverty in China",China&WorldEconomy,2007(2):74-88.

很多學者分析了低保制度瞄準效率較低的原因。凌文豪和梁金剛認為，由于家庭純收入核算方法不經(jīng)濟、瞄準程序不完善、監(jiān)督機制不健全等原因，我國農村低保制度存在較大的瞄準偏誤，錯保率較高，“人情?！薄瓣P系?！薄膀_?！钡葼顩r多發(fā)，降低了低保的有效性。[9]李春根和應麗提出低保程序復雜、操作不規(guī)范、公正性低、家庭收入核算困難以及基層工作人員水平不足等因素導致低保錯保率和漏保率高。[10]

低保資金的稀缺性與應保人群高數(shù)量之間的固有矛盾十分突出，是造成低保率和漏保率偏高以及減貧效果不佳的重要原因。趙福昌主持的“農村低保制度研究”課題組指出我國中西部地區(qū)特別是經(jīng)濟落后地區(qū)，由于低保資金的約束，農村低保標準較低，部分地區(qū)存在“以錢定人”的現(xiàn)象。[11]何大貴認為農村低保資金主要來源于各省及省以下地方財政支出，在貧困地區(qū)，地方經(jīng)濟較為落后，而貧困人口數(shù)量較多，此類矛盾尤為突出且短時間之內無法從根本上解決。[12]徐月賓和張秀蘭認為在農村低保的實施過程中，很多地區(qū)由于低保資金缺乏，采取了分類分檔的保障方法。[13]此外，由于我國農村地區(qū)貧困人口較多而保障能力有限，多數(shù)地區(qū)采取了“低標準、廣覆蓋”的策略以便更多的貧困人口能夠享受低保。

在影響貧困戶獲得低保的因素方面，國內許多學者認為收入只能反映貧困的一個方面，不能反映貧困的全貌，準確識別貧困戶需要綜合不同的維度。鄧大松和王增文認為，殘疾人和家庭中有60歲以上老人的住戶被識別為農村低保戶的概率明顯高于一般普通成員。[14]張偉賓通過對比分析注冊低保戶和收入低保戶兩類不同的家庭，發(fā)現(xiàn)政府轉移收入、戶主的受教育程度、家中是否有殘疾人等可以作為識別低保對象的關鍵指標。[15]李艷軍在對寧夏690個低保家庭的數(shù)據(jù)進行分析后認為，在我國目前缺乏嚴格有效的財富審查機制的背景下，采用由戶主特征、家庭特征、住房特征和耐用消費品特征等代表家庭收入和支出的核心指標構建代理家計調查體系(Proxy Means-Test)可以較好地識別低保家庭。[16]韓華為和徐月賓發(fā)現(xiàn)，低保資格的確定并不僅僅依靠家庭人均收入與低保線數(shù)值大小的比較。除家庭收入這一關鍵指標外，家庭人口結構、人力資本擁有量、家庭財產(chǎn)擁有量均對農村居民能否獲得低保產(chǎn)生影響。[17]

在低保的減貧效果方面，曹艷春發(fā)現(xiàn)東部地區(qū)低保標準持續(xù)高于中西部地區(qū)，且差異呈增大趨勢，絕大部分地區(qū)城市低保標準能夠滿足低保對象必要的食品支出，但難以滿足其全部的消費需求。[18]王增文指出我國各地的農村低保標準相差較大，經(jīng)濟落后地區(qū)低保標準低于經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，部分地區(qū)低保政策的救助效果較差，沒有解決農村貧困人口的生存需求。[19]

(二)本文的主要貢獻

在已有文獻的基礎上，本文通過對北京、河南、山西三地的獨立問卷調查，全面分析低保的瞄準效率、減貧效果以及影響因素，并結合問卷調查和政府訪談的結果深入剖析政策實行過程中遇到的問題，旨在為改善低保制度的減貧效果提出政策建議。具體而言，本文主要有以下幾點創(chuàng)新之處。

第一，我們在調研中不僅詢問了樣本家庭是否享受了低保，還了解了具體的低保補助金額，這能夠幫助我們更加準確地衡量低保制度的減貧效果，這在已有的研究中是非常少見的。已有文獻大多采用公開的CHIP全國數(shù)據(jù)，但是缺少低保家庭獲得低保金數(shù)額的信息，只有總的政府轉移支付數(shù)額，無法準確衡量低保政策的效果。此外，采用全國數(shù)據(jù)分析低保制度的文獻大都使用同一貧困線衡量低保的瞄準效率，忽視了各地低保線水平的差異。本文將采用三地各自的低保線水平計算低保制度的瞄準效率和減貧效果。

第二，考慮到低保制度在實際實施過程中，除了向低保對象提供低保補助之外，還會提供各類與低保相關的福利，如教育補助、醫(yī)療補助、節(jié)日補助等，本文將分別采用低保金數(shù)額以及包含總附加值的低?？傮w金額衡量低保的減貧效果。根據(jù)作者對文獻的了解，這可能是首篇考量低保附加值影響的文章。為了能夠更好地了解低保附加值的影響，調研組選擇了附加值較高的北京地區(qū)以及低保附加值相對較低的中部省份(河南、山西)，力求分析低保附加值差異對減貧效果的影響。

第三，本文采用在北京、河南、山西三地的調研結果對低保減貧效果進行地區(qū)對比分析，并結合政府訪談的情況考察低保制度在實施過程中遇到的具體問題，深入剖析低保效果差的原因，并提出相應的政策建議。

二、數(shù)據(jù)來源與描述分析

(一)調研概況與方法

本次調研采用問卷調查和政府訪談相結合的方法。本文所采用的數(shù)據(jù)來源于課題組2015年、2016年在北京、河南、山西三省進行的關于最低生活保障制度實施情況的簡單隨機調查，調查共收回問卷630份，其中有效問卷623份，問卷回收有效率為98%。課題組對問卷調查的過程進行全程監(jiān)督，被訪問對象對于問卷問題有著正確的理解，并有充足的時間回答問卷，問卷結果真實可信。問卷共分為5個部分：第一部分是關于被調查對象的戶口類型、家庭戶籍人口數(shù)、家庭有勞動收入的人口數(shù)和戶主信息等家庭基本信息的調查；第二部分是關于住房狀況和財產(chǎn)擁有量等家庭經(jīng)濟狀況的調查；第三部分是針對家庭各類收入、支出和負債情況的調查；第四部分考察健康行為和支出；第五部分是關于低保狀況的調查。

(二)數(shù)據(jù)描述及分析

1.樣本的基本情況

本文所采用的問卷中，河南某縣的樣本數(shù)為247個，占總數(shù)的39.65%，北京某區(qū)的樣本數(shù)為302個，占總數(shù)的48.48%，山西某縣的樣本數(shù)為74個，占總數(shù)的11.88%。

表2 樣本家庭的基本情況

由表2可以看出三地樣本中各類家庭的數(shù)量及其所占比例。河南某縣和山西某縣的樣本中，非農業(yè)戶口的家庭相對較多。北京某區(qū)的樣本中，由于調查選取了市區(qū)內的某區(qū)進行，因此受訪家庭主要為非農業(yè)戶口。對于低保家庭數(shù)量，河南和北京的樣本中，低保戶較多，而山西的樣本中，非低保戶數(shù)量更多。需要指出的是，為了在抽樣中獲取更多的低保家庭以便準確地評價低保制度的效果，我們在抽樣過程中主要針對貧困群體，因此樣本中低保家庭的比例要高于基于全樣本人口的完全隨機抽樣結果。這也是本文與已有文獻相比做出的一點貢獻，已有研究中低保樣本數(shù)量非常有限，導致低保效果的量化分析可能存在誤差。

表3列出了樣本中主要變量的描述性統(tǒng)計結果。可以看出，樣本中農村家庭的勞動力成員數(shù)、戶主過去一個月的工作小時數(shù)、人均住房面積等指標均超過城鎮(zhèn)家庭，而城鎮(zhèn)家庭具有戶主教育水平較高、人均年收入較高的特征。

表3 主要變量的描述性統(tǒng)計

說明：戶主受教育水平，沒有正規(guī)教育經(jīng)歷賦值1，小學賦值2，初中賦值3，高中(包括中專、職高)賦值4，大專賦值5，大學本科賦值6，碩士賦值7，博士賦值8。

2.樣本家庭貧困狀況的深入分析

表4考察了樣本中低于當?shù)氐捅＞€水平的比例以及低于國家扶貧標準(人均2800元)的比例。三個省市在調查時間的低保線分別為：河南某縣的城鎮(zhèn)低保線為人均3600元/年，農村低保線為人均1800元/年；北京某區(qū)的低保線為人均800元/月，城鎮(zhèn)和農村相同；山西某縣的城鎮(zhèn)低保線為人均4764元/年，農村低保線為人均2616元/年。由表4可知，三個樣本地區(qū)家庭人均收入低于當?shù)氐捅＞€的比例較高，均高于30%，北京某區(qū)和山西某縣的比例甚至高于50%。而從人均收入低于國家貧困線(即人均2800元/年)的家庭比例來看，河南和山西的樣本比例較高，而北京的比例較低，這主要是由于北京市制定的低保線高于其他兩地。

表4 家庭貧困情況統(tǒng)計結果

3.低保戶與非低保戶的對比分析

為了了解低保家庭與非低保家庭在經(jīng)濟狀況、人口特征等方面的差異，我們把樣本分成低保戶和非低保戶，并在表5中給出了對比結果。

表5的描述性統(tǒng)計顯示，623戶樣本戶中，低保戶為452戶，非低保戶為171戶，樣本的低保覆蓋率為72.3%。從表中可以發(fā)現(xiàn)低保家庭與非低保家庭在各種家庭指標上的差別：第一，從家庭人口特征來看，低保家庭人口規(guī)模較小，其中勞動力成員數(shù)更是明顯少于非低保家庭，不到后者的一半，這再次印證了已有文獻的觀點，即勞動收入對家庭脫貧的重要性；[20]第二，從戶主特征上來看，相較于非低保戶的戶主，低保戶戶主的性別為男性的比例更低，年齡更大，所受的教育水平更低，過去一個月的工作小時數(shù)也更少，說明低保戶所擁有的人力資本水平低于非低保戶；第三，從家庭經(jīng)濟特征和家庭財產(chǎn)擁有狀況上看，低保戶的人均年收入和家庭住房面積均明顯低于非低保戶，在冰箱、洗衣機、手機、電視、電腦等生活耐用品的擁有量上均少于非低保戶，在電動車(含摩托車)和汽車等交通工具的擁有量上也遠少于非低保家庭，而在相對價格更低的自行車的擁有量上則超過了非低保家庭，以上經(jīng)濟和財產(chǎn)狀況的對比顯示出低保家庭生活水平低于非低保家庭。在家庭成員的醫(yī)療支出方面，低保家庭被調研前一年的醫(yī)療支出明顯高于非低保家庭，是后者的兩倍以上，反映出有相當一部分低保家庭受其家庭成員患疾病影響的可能性更大。

表5 低保戶與非低保戶各主要變量的對比情況

注：戶主受教育水平，沒有正規(guī)教育經(jīng)歷賦值1，小學賦值2，初中賦值2，高中(包括中專、職高)賦值4，大專賦值5，大學本科賦值6，碩士賦值7，博士賦值8。

三、低保制度瞄準效率及減貧效果分析

(一)最低生活保障制度的瞄準效率

在相關文獻中，通常采用漏保率和錯保率衡量低保制度的瞄準效果，前者是指所有貧困人口中未享受低保救助的比例，后者是指所有實保人口中非貧困人口的比例。本文對樣本數(shù)據(jù)的漏保率和錯保率進行計算。我們分別采用當?shù)氐捅＞€標準以及國家扶貧標準(人均2800元/年)作為貧困線考察各地低保制度的瞄準效率。其中，河南某縣的城鎮(zhèn)低保線為人均3600元/年，農村低保線為人均1800元/年，北京某區(qū)的低保線為人均800元/月，山西某縣的城鎮(zhèn)低保線為人均4764元/年，農村低保線為人均2616元/年，計算結果見表6。

表6 低保的瞄準效率單位：%

由表6可以看出，無論采用全國統(tǒng)一的貧困線(即人均2800元/年)，還是各地根據(jù)當?shù)厍闆r將自行制定的低保線作為貧困標準，三個樣本地區(qū)低保的錯保率和漏保率都很高。從錯保率上來看，三個樣本地區(qū)的錯保率都較高，均超過30%，將部分不應領取低保補助的人群納入了低保體系。而從漏保率上來看，三個地區(qū)的瞄準效果不盡相同，相較于錯保率，河南某縣和北京某區(qū)的漏保率較低，以當?shù)氐捅藴屎饬烤怀^20%，說明多數(shù)貧困家庭領到了低保金，而山西某縣的漏保率很高，超過80%，很多貧困家庭沒有得到低保的救助。根據(jù)課題組在山西調研的情況，我們發(fā)現(xiàn)高漏保率可能是由于山西省在2016年大力整治在扶貧領域發(fā)生的違紀問題和腐敗問題，并對整改的效果進行了“回頭看”的檢查行動，進而影響到了當?shù)氐穆┍Ｂ省?/p>

(二)最低生活保障制度的減貧效果

在上述的瞄準效率下，三個樣本地區(qū)的低保制度究竟在多大程度上降低了貧困？本文根據(jù)當?shù)氐牡捅藴视嬎懔说捅Ｖ贫仍跇颖镜貐^(qū)的減貧效果，結果見表7。

表7 低保的減貧效果(貧困線設定為當?shù)氐捅藴?

從表7可以看出，三個樣本地區(qū)低保降低貧困率的幅度均不超過30%，說明低保制度的減貧效果十分有限。相比而言，北京的減貧效果最好，貧困率降低了24%?？傮w減貧效果不佳既是因為低保的瞄準效率不高(漏保率和錯保率都較高)，也是因為瞄準正確的家庭獲得的補助金額較低，不足以使他們徹底擺脫貧困。也就是說，即使錯保率和漏保率都為0，如果補助水平不夠，也無法有效降低貧困率。以河南某縣為例，由表2可得，當?shù)赜?82戶家庭得到了低保救助，但是根據(jù)表7的計算結果，只有26戶通過低保補助脫貧，其他獲得補助的低保家庭或者本身并不是貧困家庭，或者在救助后仍然處于貧困之中。事實上，政府在實施低保的過程中并沒有嚴格執(zhí)行人均補差標準，致使很多家庭在享受低保后依舊貧困。

考慮到低保制度在實施的過程中，不僅向低保對象提供了直接的低保補助，還會向他們提供米面油、超市代金券或優(yōu)惠券、年節(jié)紅包、子女教育補助、醫(yī)療補助等其他福利,我們將考察這些低保附加值對低保制度減貧效果的影響。例如：河南低保戶平均享有147.5元的米面油補助、500元的年節(jié)紅包以及不同額度的子女教育補助和醫(yī)療補助；北京低保戶享有200元的米面油補助、500元的超市代金券或優(yōu)惠券、平均1033元的取暖補助以及不同額度的子女教育補助和醫(yī)療補助；山西由于樣本數(shù)量較少，只有四戶受訪低保戶表示獲得了米面油、年節(jié)紅包、子女教育補助或醫(yī)療補助。由表8可得，在計入低保戶獲得的其他福利后，低保制度的減貧效果略有上升，其中北京某區(qū)減貧效果增強幅度最大，達到了30%，說明北京的低保附加值最高。河南某縣略有提高，山西某縣則未出現(xiàn)變化。可見，經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)不僅低保金補助水平高，與低保相關的福利也更多，加劇了各地區(qū)最低生活保障水平的不平等。

表8 包含附加福利后低保制度的總體減貧效果(貧困線設定為當?shù)氐捅藴?

四、低保受助的影響因素分析

(一)影響家庭是否獲得低保救助的因素分析

從前文的文獻綜述和數(shù)據(jù)的描述性統(tǒng)計中可以發(fā)現(xiàn)，影響貧困戶是否能獲得低保制度救助的因素主要集中在3個方面，即家庭人口特征、戶主特征和家庭經(jīng)濟因素。因此，結合本次調查數(shù)據(jù)的基本情況，本文將借鑒已有的相關理論，探究上述因素對一個家庭是否能獲得低保救助的影響。

對于能否獲得低保救助的影響因素，本文假設：

H1：能否獲得低保救助受家庭人口特征的影響。

H2：能否獲得低保救助受戶主特征的影響。

H3：能否獲得低保救助受家庭經(jīng)濟因素的影響。

下面將運用回歸分析方法對以上三個假設進行驗證。我們選擇二元Logistic模型進行回歸分析。因變量為該家庭是否獲得低保救助，1表示在被調研的前一年獲得了低保救助，0代表未獲得低保救助。表9列出了回歸結果。

表9 Logistic回歸結果

注：因變量為該家庭是否獲得低保救助。***表示在1%水平上顯著，**表示在5%水平上顯著，*表示在10%水平上顯著。在計算人均年收入對數(shù)時，因為有些值為0，所以采用收入加1的方法計算。家庭勞動力成員數(shù)為家庭中有勞動收入的成員個數(shù)；戶主受教育水平，沒有正規(guī)教育經(jīng)歷賦值1，小學賦值2，初中賦值3，高中(包括中專、職高)賦值4，大專賦值5，大學本科賦值6，碩士賦值7，博士賦值8。

在家庭人口特征變量中，家庭勞動力成員數(shù)對于能否獲得低保產(chǎn)生了顯著的影響，家中有勞動收入的人口數(shù)越少，該家庭越可能獲得低保。這是因為家庭有勞動收入的人口數(shù)直接影響家庭收入，如果家中沒有勞動力，則該家庭的收入只能來源于非勞動收入，而貧困人口正是由于家庭沒有勞動力又難以獲得除政府補助外的其他類型的收入，才會陷于貧困之中。

在戶主特征變量中，戶主的受教育程度對于能否獲得低保并沒有明顯的影響。這可能是因為戶主的受教育程度不能代表整個家庭的受教育程度，即不能代表整個家庭的人力資本狀況。戶主在過去一個月的工作小時數(shù)對于能否獲得低保并沒有顯著的影響，這可能是由于僅憑戶主在過去一個月的工作小時數(shù)并不能全面地反映出家庭的收入狀況。在家庭經(jīng)濟特征中，家庭擁有的家用電器數(shù)量對于能否獲得低保產(chǎn)生了顯著的影響。家用電器的數(shù)量越多，獲得低保的概率越小。家用電器數(shù)量在一定程度上可以反映出家庭的資產(chǎn)擁有量，而且調查員在進行家計調查時很容易看到家用電器的情況。最后，按照低保制度本身的預期，家庭人均年收入對于能否獲得低保產(chǎn)生了負向顯著的影響。家庭人均年收入越高，獲得低保資助的可能性就越低。

表10 Tobit回歸結果

注：因變量為該家庭獲得的低保金總額，未獲得低保則值為0。***表示在1%水平上顯著，**表示在5%水平上顯著，*表示在10%水平上顯著。家庭勞動力成員數(shù)為家庭中有勞動收入的成員個數(shù)。戶主受教育水平，沒有正規(guī)教育經(jīng)歷賦值1，小學賦值2，初中賦值3，高中(包括中專、職高)賦值4，大專賦值5，大學本科賦值6，碩士賦值7，博士賦值8。

(二)影響家庭獲得低保金數(shù)額的因素分析

我們的數(shù)據(jù)中不僅含有家庭是否獲得低保的信息，還包括每個家庭獲得的低保金數(shù)額，因此我們采用Tobit模型分析影響家庭獲得的低保金數(shù)額的因素。因為未獲得低保的家庭該因變量指標為0，屬于斷尾數(shù)據(jù)，所以Tobit模型更適合這種情況。表10給出了Tobit模型的結果。該表的結果與表9大體相似，不同之處在于人均住房面積對低保金額有顯著的負向影響，而家用電器數(shù)量對低保金數(shù)額則無顯著影響。

五、低保制度在瞄準工作中存在的問題

為什么我國的低保制度瞄準效率較低？在政策的執(zhí)行環(huán)節(jié)存在哪些問題?為了更好地回答這些問題，我們在三個省份調研時不僅入戶調查收集數(shù)據(jù)，還與當?shù)卣毮懿块T做了詳細的訪談，主要發(fā)現(xiàn)以下幾個突出問題制約著低保制度的瞄準效率。

(一)難以準確核算低保對象的家庭經(jīng)濟狀況

低保政策規(guī)定，家庭人均收入低于當?shù)氐捅藴实目梢陨暾堫I取低保補助。領取標準采用補差法，每人領取的補助金額應該等于低保標準減去實際的家庭人均收入。因此，準確核實申請者的家庭收入狀況是判斷其能否得到低保的重要標準，但事實上，準確核算申請對象的經(jīng)濟條件信息非常困難。一些家庭為了領取低?？赡芄室怆[瞞收入，而工作人員缺乏有效的手段掌握其準確收入，特別是農業(yè)收入、外出打工收入。我國的貧困人口中，多數(shù)從事著農業(yè)工作或者城市中的非正式工作，一般不繳納個人所得稅。[21]這使得每個家庭無法證明自己的收入究竟是多少，政府也缺乏有效的辦法核實家庭收入。對于農業(yè)收入，家庭的糧食產(chǎn)量難以轉換成準確的貨幣價值。此外，如果有家庭成員外出打工，工作人員很難掌握外出打工者的收入以及打工帶回來的收入情況，加大了信息核準的難度。

(二)制度設計本身有模糊地帶

如上所述，在低保政策中，除了規(guī)定將人均收入作為低保資格的審核標準外，還有家庭的資產(chǎn)負債情況以及家庭成員的殘、病情況等需要審核。但是對于后面情況審核的指標一般只有定性規(guī)定，并沒有明確可量化的操作方案，制度本身含有模糊地帶，這就導致在具體工作中會因為不同工作人員對政策的理解不同、主觀看法不同產(chǎn)生差異化的結果。[22]

(三)基層工作人員數(shù)量少，力量十分薄弱。

在我們調研的貧困縣中，一個居委會或村委會一般指派1～2個工作人員進行入戶調查，但這些工作人員除了低保工作之外，還需要做很多其他工作，這使得他們從事低保工作的時間非常少。雖然居委會和村委會的工作人員都表示按照規(guī)定時間復核，但是當問到低保對象時，他們口中的復核時間卻往往大不相同。

六、結論與政策建議

(一)主要結論

本文通過在北京、河南、山西三個樣本地區(qū)的問卷調查，研究我國目前最低生活保障制度的瞄準效率以及減貧效果，探究影響貧困戶獲得低保補助的因素，并根據(jù)政府訪談情況分析制約低保瞄準效率的制度性因素。總體來說，北京的低保水平最高，并且實現(xiàn)了城鄉(xiāng)標準的統(tǒng)一，河南某縣和山西某縣的低保水平大約為北京標準的1/3，并且城市水平普遍高于農村水平。在瞄準效率方面，三個樣本地區(qū)低保的錯保率和漏保率都很高。從錯保率上來看，三個樣本地區(qū)的錯保率，均超過30%，將部分不應領取低保補助的人群納入了低保體系。而從漏保率上來看，三個地區(qū)的瞄準效果不盡相同，相較于錯保率，河南某縣和北京某區(qū)的漏保率較低，以當?shù)氐捅藴屎饬烤怀^20%，說明多數(shù)貧困家庭領到了低保金，而山西某縣的漏保率很高，超過80%，主要是因為當?shù)剡M行“回頭看”整頓以后降低了低?？側藬?shù)。

三個樣本地區(qū)低保降低貧困率的幅度均不超過30%，說明低保制度的減貧效果十分有限。相比而言，北京的減貧效果最好，貧困率降低了24%。總體減貧效果不佳既是因為低保的瞄準效率不高，也是因為瞄準正確的家庭獲得的補助金額較低，不足以使他們徹底擺脫貧困。在計入低保戶獲得的其他福利后，低保制度的減貧效果略有上升，其中北京某區(qū)減貧效果增強幅度最大，達到了30%，說明北京的低保附加值最高?？梢?，經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)不僅低保金補助水平高，與低保相關的福利也很多，這加劇了各地區(qū)最低生活保障水平的不平等。

從影響低保的因素看，按照低保制度本身的預期，家庭人均年收入對于能否獲得低保和獲得的低保金額都產(chǎn)生了負向顯著的影響。此外，家庭中有勞動收入的人口數(shù)對于能否獲得低保和獲得低保的金額都有顯著的影響，這再次印證勞動收入對家庭脫貧的重要性。在家庭經(jīng)濟特征中，家庭擁有的家用電器數(shù)量對于能否獲得低保產(chǎn)生了顯著的影響。

(二)提高低保制度瞄準效率的政策建議

本文的研究結果發(fā)現(xiàn)當前我國低保制度的瞄準效率較低。結合國際上對于瞄準方法的一些先進經(jīng)驗以及我們調研中發(fā)現(xiàn)的問題，提出以下幾點政策建議：

1.試點推廣代理家計調查法(Proxy means-test)

這是一種相對較新的瞄準方法，最近幾年在拉美地區(qū)被廣泛推廣，也被一些文獻稱為準家計調查。具體而言，該方法是指在核準家庭信息成本很高、難度很大的情況下，只需家訪員記錄家庭基本生活的情況，然后根據(jù)統(tǒng)計模型估算家庭的貧困狀況。我們認為，由于我國目前的貧困人群大多從事農業(yè)工作或者非農就業(yè)中的非正規(guī)工作，這就使得收入的核準面臨天然的難題，無法像美國等發(fā)達國家那樣直接采用納稅記錄等證明文件來核準家庭收入。代理家計調查法通過代理變量預測住戶的收支情況，是一個節(jié)約成本的瞄準工具。

2.提高保障水平，縮小地區(qū)差距

本文的實證分析結果告訴我們，低保制度的減貧效果不佳既是因為低保的瞄準效率不高，也是因為瞄準正確的家庭獲得的補助金額較低，保障水平不足以使他們徹底擺脫貧困。因此，提高低保線標準和補助金額是提高低保制度減貧效果的關鍵。此外，國家應該設立更加統(tǒng)一的低保制度，使得不同地區(qū)的貧困人群能夠均等化地享受到基本生活保障。

3.完善監(jiān)管機制，增加騙保成本

雖然任何瞄準方式都是有漏洞的，不可能達到百分之百的瞄準效率，但為了達到更好的減貧效果以及推動精準扶貧，必須建立更加嚴格的監(jiān)管制度，增加騙保成本，最大限度地防止騙保行為。即使在核準制度較為完善的西方國家，也都非常強調對欺詐者的懲罰力度。至今，我國對騙保者的處理方式只是清理和停發(fā)低保，騙保者并沒有受到經(jīng)濟或其他方面的處罰，這在很大程度上使違法者覺得有利可圖進而以身試法。

4.加強基層隊伍建設，探索政府購買服務機制

當前基層隊伍人員數(shù)量明顯不足，提供公共產(chǎn)品的能力明顯不夠。可以探索政府購買服務機制，由獨立于政府部門的第三方開展收入核定工作，既可以將政府部門從具體事務中解放出來，又可以使經(jīng)濟狀況核查保持相對獨立，增強收入認定的客觀性。