蘭旭洋
摘 要 特色小鎮(zhèn)投資額巨大,采用一種適合特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的融資模式至關(guān)重要。PPP模式是推動特色小鎮(zhèn)建設(shè)和發(fā)展的最佳選擇。文章基于此,探討應(yīng)用PPP模式的必要性和可行性,提出了目前采用PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)中存在的問題,并就這些問題提出了幾點政策建議。
關(guān)鍵詞 特色小鎮(zhèn) PPP模式 問題 建議
0 引言
特色小鎮(zhèn)是一種創(chuàng)新型的城鎮(zhèn)化模式,特色小鎮(zhèn)需要基礎(chǔ)設(shè)施的配套建設(shè)先行,投資額巨大。[1]采用一種適合特色小鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展的融資模式至關(guān)重要,而PPP模式能夠以較少的財政資金撬動龐大的社會資本,為特色小鎮(zhèn)建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展奠定了良好的基礎(chǔ)。
目前,特色小鎮(zhèn)各方面的研究和實踐都不成熟。本文基于PPP模式的相關(guān)研究,分析研究該模式應(yīng)用在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的必要性和可行性,針對特色小鎮(zhèn)建設(shè)中出現(xiàn)的問題,給出幾點政策建議,為我國特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供一定借鑒和參考。
1 特色小鎮(zhèn)項目建設(shè)中應(yīng)用PPP模式的必要性和可行性
1.1 應(yīng)用PPP模式的必要性
(1)有利于緩解地方政府財政壓力。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠遠跟不上社會發(fā)展的需求。特色小鎮(zhèn)前期基建投資數(shù)額大、回收周期長,政府財政資金有限,期限錯配導(dǎo)致政府建設(shè)特色小鎮(zhèn)面臨資金壓力。PPP模式通過引入社會資本,建立起政府引導(dǎo)、社會資本廣泛參與的體制機制,用少量的財政資金撬動龐大的社會資本,加快特色小鎮(zhèn)建設(shè)步伐。[2]
(2)擴大社會資本投資范圍。在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中引入社會資本,拓寬了社會資本投資范圍。特色小鎮(zhèn)建設(shè)能夠帶動咨詢設(shè)計、工程技術(shù)金融等多領(lǐng)域發(fā)展。政府會提供多方面的優(yōu)惠政策,吸引社會資本參與,為其提供潛在的投資機會和利益。當(dāng)前國內(nèi)社會資本投資率低,缺少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn),特色小鎮(zhèn)為社會資本拓寬了投資范圍,提高了社會資本利用效率,促進經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。
(3)提高建設(shè)效率,降低和分散投資風(fēng)險。特色小鎮(zhèn)的建設(shè)和運營涉及多個方面,需專業(yè)的團隊運作,以降低風(fēng)險,保障質(zhì)量和效益。PPP模式中各方將控制自身風(fēng)險的能力充分發(fā)揮,起到降低和分散投資風(fēng)險的目的。另外政府通過公開招標引入的社會資本方,具有雄厚的經(jīng)濟實力和抗風(fēng)險能力,提高了特色小鎮(zhèn)項目的抗風(fēng)險能力。PPP模式從項目的開始就引入社會資本,共同參與特色小鎮(zhèn)前期的風(fēng)險識別、融資、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié),保證了項目的可行性,提高了特色小鎮(zhèn)的建設(shè)效率,降低了工程造價。
1.2 應(yīng)用PPP模式的可行性
(1)政策支持力度不斷加強。特色小鎮(zhèn)建設(shè)對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要意義。2016年12月,國家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于實施“千企千鎮(zhèn)”推進美麗特色小鎮(zhèn)建設(shè)的通知》,鼓勵市場資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)。為解決特色小鎮(zhèn)建設(shè)過程中融資難的問題,2017年1月,國家發(fā)改委、國開行聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開發(fā)性金融支持特色?。ǔ牵╂?zhèn)建設(shè)促進脫貧攻堅的意見》,指出加大金融支持力度,探索多種類的PPP模式。[3]
(2)良好的運作基礎(chǔ)。截至2017年6月末,全國共有13554個PPP項目納入PPP綜合信息平臺,總投資額16.3萬億元,全國入庫和落地項目均呈現(xiàn)逐月持續(xù)穩(wěn)步上升態(tài)勢。[4]項目涵蓋國民經(jīng)濟的多個行業(yè),有多個案例取得了成功。貴州政府根據(jù)貴州山地實際,體現(xiàn)“小而精、小而特”,走“蒸小籠、串珍珠”組團式發(fā)展的新路,采用PPP模式建設(shè)了旅游小鎮(zhèn)、白酒小鎮(zhèn)、茶葉小鎮(zhèn)等各具特色的小城鎮(zhèn),取得成效。浙江的云棲小鎮(zhèn)、南湖基金小鎮(zhèn)、海寧皮革時尚小鎮(zhèn),都抓住了自身特色,實現(xiàn)了轉(zhuǎn)型升級。
(3)平穩(wěn)的投資回報。特色小鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ),確保了特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)健康發(fā)展,提供了良好的投資回報。特色小鎮(zhèn)PPP模式可以得到政府財政中長期預(yù)算的付費保障,具有較穩(wěn)定的投資價值。政府在稅收、土地、信貸等方面提供優(yōu)惠政策,吸引社會資本參與,也滿足了投資回報的要求。同時特色小鎮(zhèn)PPP項目具有明確的特許經(jīng)營權(quán)、穩(wěn)定的現(xiàn)金流和政府補貼,項目資產(chǎn)證券化后,項目收益?zhèn)哂羞€款來源穩(wěn)定,風(fēng)險相對可控,發(fā)行需求巨大。
2 特色小鎮(zhèn)PPP模式組織結(jié)構(gòu)
建立“政府引導(dǎo),以市場為導(dǎo)向,企業(yè)為主體,社會多方參與”的特色小鎮(zhèn)PPP開發(fā)運營機制,發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用。政府做好特色小鎮(zhèn)的頂層設(shè)計,規(guī)范制度建設(shè),提供良好的社會環(huán)境。企業(yè)通過資源整合,發(fā)揮自身優(yōu)勢,在項目運作方面提供全生命周期的服務(wù)。合作期滿將特色小鎮(zhèn)的資產(chǎn)和權(quán)力移交政府,合作過程中,政府、貸款方、社會居民等共同參與,實施全程監(jiān)督(組織結(jié)構(gòu)如圖1)。
3 特色小鎮(zhèn)PPP模式運作中存在的問題
PPP模式在特色小鎮(zhèn)建設(shè)中的應(yīng)用處于起始階段,特色小鎮(zhèn)投資大、回收期長等特點,影響社會資本參與特色小鎮(zhèn)的積極性,特色小鎮(zhèn)PPP融資模式的發(fā)展仍需破除諸多“瓶頸”。
(1)缺乏完整的PPP法律法規(guī)體系,政策不明確。目前的PPP制度規(guī)定主要是國家部委發(fā)出的“通知”,法律效力不高。一些主管部門依據(jù)各自職責(zé)作出的規(guī)定與現(xiàn)行體制不能相互銜接,缺乏系統(tǒng)性。雖然國家啟動了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》和《政府和社會資本合作法》的立法工作,但短期內(nèi)仍無法出臺。政策不明確,原來基礎(chǔ)設(shè)施由政府投資,而PPP融資模式主要由企業(yè)投資,兩者如何銜接沒有明確規(guī)定,存在審批環(huán)節(jié)復(fù)雜、周期長和“二次”審批等問題。
(2)認識不統(tǒng)一,契約精神不足。有的地方對特色小鎮(zhèn)PPP模式的認識僅在單純的融資上,沒有認識到其對穩(wěn)增長、惠民生的作用,和提高投資效率、提升服務(wù)水平的作用。有些地方政府缺乏契約精神,有推責(zé)任、卸包袱的思想,一再強調(diào)自身地位,對合作伙伴的權(quán)益缺乏考慮。社會資本有對政府失信違約的恐懼,社會資本對特色小鎮(zhèn)的投資回報率要求過高,與其風(fēng)險承擔(dān)不匹配。有的企業(yè)在特色小鎮(zhèn)PPP項目招標中以超低價中標,然后又用各種理由提價,得不到滿足就拖延工期或退出項目相威脅。
(3)缺乏產(chǎn)業(yè)支撐,特色小鎮(zhèn)運營能力弱。特色產(chǎn)業(yè)是小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的根基,有的地方政府缺乏創(chuàng)新,只是簡單的模仿,導(dǎo)致小鎮(zhèn)缺乏具有科技含量和高成長性的產(chǎn)業(yè),不能占據(jù)未來行業(yè)制高點,影響力不足。其次,忽視產(chǎn)業(yè)運營,PPP融資模式建設(shè)特色小鎮(zhèn),是項目全生命周期的介入,產(chǎn)業(yè)運營能力強弱關(guān)系到項目的投資收益,只有強大的產(chǎn)業(yè)支撐和良好的運營服務(wù)能力,才能帶來穩(wěn)定的項目投資收益,保證特色小鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展。[5]
(4)人才儲備不足。特色小鎮(zhèn)PPP項目涉及前期復(fù)雜產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、PPP項目管理等專業(yè)知識,也涉及后期特色小鎮(zhèn)PPP模式運營的服務(wù),需要大量專業(yè)人才。我國特色小鎮(zhèn)PPP發(fā)展尚處于起步期,各級政府缺少特色小鎮(zhèn)PPP專門管理機構(gòu),導(dǎo)致政府和社會資本對特色小鎮(zhèn)PPP模式的各項事務(wù)缺乏經(jīng)驗,第三方咨詢機構(gòu)也因人才缺乏對特色小鎮(zhèn)PPP項目的評估缺乏合理性。同時特色小鎮(zhèn)的建設(shè)一般不在中心城區(qū),區(qū)位劣勢有時很難吸引到人才流入。
4 發(fā)展特色小鎮(zhèn)PPP模式的政策建議
(1)完善PPP相關(guān)法律法規(guī),提供政策支持。一是政府應(yīng)該制定并完善適合特色小鎮(zhèn)PPP項目發(fā)展的政策,以法律的形式保證政策的連續(xù)和穩(wěn)定,推動特色小鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展。[6]如政府應(yīng)積極協(xié)調(diào)各個部門,盡快出臺《政府和社會資本合作法》和《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》,從法律角度明確各級政府在PPP項目應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)。二是政策要明確規(guī)定財政如何對特色小鎮(zhèn)融資的支持問題,國家稅務(wù)部門要對社會資本投資特色小鎮(zhèn)PPP項目,可享受哪些稅收優(yōu)惠予以指引和明確,主管部門要明確PPP融資模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)項目的審批程序,做好新舊程序銜接工作,簡化審批流程,提高辦事效率。
(2)強化合同精神,提高契約意識。一要加大宣傳力度,利用互聯(lián)網(wǎng)等多種形式,大力宣傳特色小鎮(zhèn)PPP模式的經(jīng)典案例,提高社會對PPP模式建設(shè)的認識和認可。二是政府要轉(zhuǎn)變工作理念,樹立平等觀念。政府要從過去的包攬者變成今后的監(jiān)督者、引導(dǎo)者,注重制度和政策創(chuàng)新以及(下轉(zhuǎn)第188頁)(上接第163頁)工作方式創(chuàng)新,為企業(yè)營造一個良好的政務(wù)生態(tài)環(huán)境,吸引社會資本積極參與特色小鎮(zhèn)的建設(shè)。三是企業(yè)要嚴格履約。特色小鎮(zhèn)項目是民生工程,特色小鎮(zhèn)開發(fā)過程中要注意環(huán)境保護和資源節(jié)約,保障廣大人民群眾的利益。四是設(shè)立專門的監(jiān)管機制,對特色小鎮(zhèn)PPP項目中合作雙方進行監(jiān)管,嚴格規(guī)范項目進程和績效評定。[6]
(3)積極培育小鎮(zhèn)特色產(chǎn)業(yè),加強產(chǎn)業(yè)運營能力管理。特色小鎮(zhèn)建設(shè)的主流方向是產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn),要去占領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈的高端環(huán)節(jié),而不是按照傳統(tǒng)城鎮(zhèn)體系的分工,給中心城市做配套,承接落后產(chǎn)能,而是要在智能制造、新材料等戰(zhàn)略新興行業(yè)要有所布局,促進小鎮(zhèn)做專、做精、做強。其次,產(chǎn)業(yè)運營是特色小鎮(zhèn)PPP項目形成穩(wěn)定收益回報的關(guān)鍵環(huán)節(jié),直接影響到社會資本的投資信心。要創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)運營方式方法,實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與時俱進,使特色小鎮(zhèn)建立在可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)之上。
(4)加大人才培養(yǎng)和引進,營造良好的小鎮(zhèn)環(huán)境。大力培養(yǎng)專業(yè)人才,系統(tǒng)學(xué)習(xí)特色小鎮(zhèn)PPP模式全流程知識,培養(yǎng)一批懂政策、熟業(yè)務(wù)的精英團隊。人才聚集是特色小鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展的力量之源,政府一方面要通過住房補貼、人才引進等方式吸引海內(nèi)外高端人才到特色小鎮(zhèn)就業(yè),解決高端人才家屬的就業(yè)、就學(xué)等后顧之憂,另一方面要為高素質(zhì)人才營造綠色環(huán)保、優(yōu)美舒適、服務(wù)周到的小鎮(zhèn)環(huán)境,增強企業(yè)和人才的認同感和歸屬感。
5 結(jié)語
特色小鎮(zhèn)為我們提供了新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新載體,引入PPP模式是突破特色小鎮(zhèn)建設(shè)障礙的最佳選擇。PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn),能夠緩解政府財政壓力,拓寬融資渠道,降低和分散特色小鎮(zhèn)建設(shè)的風(fēng)險。從政策支持的力度和項目運作的基礎(chǔ)來看,PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)是最佳選擇。PPP模式建設(shè)特色小鎮(zhèn)要求政府轉(zhuǎn)變政府職能,營造良好環(huán)境。企業(yè)要緊抓機遇、不斷提高自身實力,參與到特色小鎮(zhèn)的建設(shè)中去,推動特色小鎮(zhèn)的建設(shè)向更好方向發(fā)展。
參考文獻
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