李婧輝

摘要人民調(diào)解制度在我國(guó)有著悠久的歷史，是化解民間糾紛、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重要制度。本文簡(jiǎn)要分析人民調(diào)解的歷史來源和現(xiàn)實(shí)性意義及不足，進(jìn)而提出對(duì)人民調(diào)解制度建構(gòu)的建議。

關(guān)鍵詞人民調(diào)解 必要性 制度

一、人民調(diào)解制度的概述

（一）人民調(diào)解的基本含義和特征

調(diào)解是指調(diào)解參加人在一個(gè)或多個(gè)中立的人的協(xié)助下，確定發(fā)生爭(zhēng)議的問題以找到糾紛的解決方式，并在一致同意的前提下自愿達(dá)成一個(gè)能滿足他們需要的解決方案。調(diào)解作為一種糾紛解決機(jī)制，具有第三方參與，自愿，合法的特征。調(diào)解分為行政調(diào)解、訴訟調(diào)解和人民調(diào)解。三種調(diào)解的主體各不相同，各自發(fā)揮作用的方式也有所區(qū)別，所以效果也自然不一致。

人民調(diào)解是調(diào)解的一種類型，根據(jù)《人民調(diào)解法》第二條的規(guī)定，人民調(diào)解委員會(huì)屬于基層群眾自治組織，其主要職能是通過溝通協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，更好地化解民間糾紛，維護(hù)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

人民調(diào)解具有自治、靈活、便民的特點(diǎn)。人民調(diào)解是第三方介入的一種方式，這個(gè)第三方就是人民調(diào)解委員會(huì)。說其自治是因?yàn)槿嗣裾{(diào)解委員會(huì)是基層自治組織，和行政調(diào)解及訴訟調(diào)解的第三方性質(zhì)不同，在合法的限度內(nèi)遵從自愿原則，是否參與調(diào)解，如何解決問題均由當(dāng)事人自愿選擇。說其靈活首先是因?yàn)槠涫亲栽附鉀Q糾紛的機(jī)制，其次在自愿的基礎(chǔ)上程序較為靈活，無須嚴(yán)格的法律程序，在時(shí)間上成本上都省去了很多麻煩。說其便民，是因?yàn)槿嗣裾{(diào)解更多的考慮到當(dāng)事人的需求，人民調(diào)解不收取費(fèi)用，可以采取簡(jiǎn)便的方式解決問題。

由此可見，人民調(diào)解制度己成為當(dāng)今社會(huì)重要的糾紛化解機(jī)制。尤其是在當(dāng)今社會(huì)轉(zhuǎn)型，矛盾激增的社會(huì)形勢(shì)下，勞資糾紛、醫(yī)患糾紛、知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛、婚姻家庭糾紛等各種社會(huì)矛盾層出不窮，許多案件在司法系統(tǒng)內(nèi)堆積，不僅造成司法系統(tǒng)的不堪重負(fù)更為許多個(gè)體矛盾演化成群體性事件制造了條件，增加社會(huì)的不穩(wěn)定因素。人民調(diào)解制度通過便捷有效的方式，將糾紛扼殺在搖籃里，為更多的苦于訴訟的時(shí)間漫長(zhǎng)及成本高昂的人們送去了福音。

（二）人民調(diào)解制度的歷史淵源和發(fā)展

調(diào)解在我國(guó)古代稱為“調(diào)處”、“息事”、“和息”，受儒家思想的影響，調(diào)解是古代解決糾紛的主要方式。堯舜時(shí)代就有了調(diào)解解決糾紛的記載，兩宋時(shí)期，調(diào)解已經(jīng)成為一種訴訟制度。新中國(guó)成立后，人民調(diào)解制度更加發(fā)展蓬勃。1954年3月政務(wù)院頒布了《人民調(diào)解委員會(huì)暫行組織通則》；1982年3月，《民事訴訟法（試行）》頒布實(shí)施，明確將人民調(diào)解制度寫入法律；1982年12月4日，人民調(diào)解委員會(huì)作為基層民主自治組織被寫入憲法；1989年5月5日，國(guó)務(wù)院第四十次常務(wù)會(huì)議通過了《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》；2011年1月1日，《人民調(diào)解法》頒布實(shí)施。

人民調(diào)解作為化解糾紛的東方經(jīng)驗(yàn)具有悠久的歷史淵源，且大有蓬勃發(fā)展之勢(shì)，面對(duì)新型社會(huì)矛盾，將傳統(tǒng)的做法加以完善發(fā)展將會(huì)收到意想不到的效果。

（三）人民調(diào)解制度對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)的積極意義

人民調(diào)解制度是應(yīng)對(duì)我國(guó)紛繁復(fù)雜的社會(huì)矛盾，保障公民基本權(quán)利的必然要求，是彌補(bǔ)傳統(tǒng)的訴訟機(jī)制的不足的有效途徑，是綜合我國(guó)歷史傳統(tǒng)和鄉(xiāng)土社會(huì)的特點(diǎn)的合理構(gòu)想，更是順應(yīng)時(shí)代潮流、建設(shè)法治社會(huì)的一劑良方。

1.有利于保障公民的基本權(quán)利。我國(guó)《憲法》在公民的權(quán)利與義務(wù)一章中開宗明義地明確規(guī)定了公民一律平等。這就意味著法律對(duì)這些權(quán)利予以保障，當(dāng)公民的這一些權(quán)利受到侵犯時(shí)，法律應(yīng)予以救濟(jì)。正所謂，無救濟(jì)就無權(quán)利，而救濟(jì)的手段應(yīng)是多元化的。國(guó)家有義務(wù)為公民提供有效可行的救濟(jì)手段，公民有權(quán)選擇救濟(jì)的方式，當(dāng)然這些救濟(jì)應(yīng)以一定的國(guó)家強(qiáng)制力為保障。另外，如《憲法》第一百一十一條第二款規(guī)定，為基層人民調(diào)解提供了憲法基礎(chǔ)。

在當(dāng)今社會(huì)，訴訟制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足源源不斷的社會(huì)糾紛解決需求，構(gòu)建多元化的糾紛解決機(jī)制己成為必然選擇。

社會(huì)糾紛的特點(diǎn)體現(xiàn)為矛盾激增而且形式多樣，比如說農(nóng)民工拖欠糾紛，城市拆遷安置補(bǔ)償糾紛，企業(yè)改制造成的工資拖欠，農(nóng)村土地承包糾紛，農(nóng)村征地補(bǔ)償糾紛，環(huán)境污染糾紛等，這些糾紛都是轉(zhuǎn)型中產(chǎn)生的，這就意味著很多相關(guān)的法律法規(guī)和制度都不善和協(xié)調(diào)，光憑借傳統(tǒng)的單一機(jī)制難以很好地解決。如果說國(guó)家為保障公民的基本權(quán)利而建立的救濟(jì)制度，而公民花費(fèi)巨額訴訟成本，經(jīng)歷繁瑣的訴訟程序仍不能使切身利益得到保障的話，那么為公民提供便捷的解決矛盾的渠道便顯得意義非凡。人民調(diào)解制度的建立和完善有利于根據(jù)各種不同的糾紛的特點(diǎn)采取不同的解決辦法，同時(shí)采取緩和折中的方式處理，克服訴訟刻板僵化的處理模式。同時(shí)，可以通過訴訟分流緩解法院由于訴訟爆炸帶來的工作壓力。

2.人民調(diào)解制度具有便民性。司法救濟(jì)往往成本高昂，效率較低，欠缺時(shí)效性。司法救濟(jì)的成本包括法院的司法成本和當(dāng)事人的訴訟成本，在民事案件中，訴訟成本涉及經(jīng)濟(jì)成本、時(shí)間成本、人力成本、道德成本、機(jī)會(huì)成本、錯(cuò)誤成本，其中經(jīng)濟(jì)成本又包括訴訟費(fèi)用、代理費(fèi)用、輔助費(fèi)用，甚至還可能涉及到灰色費(fèi)用、賄賂費(fèi)用及間接費(fèi)用。這些費(fèi)用導(dǎo)致轉(zhuǎn)型期的司法救濟(jì)成本較高。

而人民調(diào)解制度程序快捷、便利，不必遵循嚴(yán)格的訴訟程序中訴訟程序和訴訟時(shí)效，程序期間根據(jù)具體情況而定，程序的靈活性進(jìn)一步降低了當(dāng)事人在時(shí)間和金錢上的損耗。一件民事案件如果加上公告送達(dá)、一審、二審和執(zhí)行的時(shí)間在內(nèi)往往弄得當(dāng)事人心力交瘁，事實(shí)上最后沒有誰(shuí)是真正的贏家。在具體操作過程中，雙方當(dāng)事人通過借助中立的第三者，無需交納訴訟費(fèi)也沒有律師費(fèi)的開銷，更不需要花錢“拉關(guān)系”。同時(shí)通過雙方合意達(dá)成的結(jié)果可以大大減少執(zhí)行難的問題，尤其是有些婚姻家庭案件、鄰里糾紛案件通過調(diào)解的方式往往可以消除雙方心中的怨氣，排除抵觸心理，對(duì)于和諧社會(huì)的構(gòu)建是有建設(shè)性意義的。

3.有利于實(shí)現(xiàn)實(shí)體正義。一方面，為公民提供更多的選擇，實(shí)現(xiàn)公民的意思自治。中國(guó)作為一個(gè)農(nóng)民占絕大多數(shù)的國(guó)家，法制觀念尚未完全深入人心，對(duì)于大多數(shù)人而言精細(xì)的法律規(guī)定，嚴(yán)格的訴訟程序?yàn)槠渚S權(quán)設(shè)置了人為的屏障，為此完善和建構(gòu)人民調(diào)解制度所形成的多元化的糾紛解決機(jī)制不但符合民法的意思自治原則，而且能促使公民運(yùn)用多種方式維護(hù)自己的權(quán)益。另一方面，可以克服司法局限性，處理方式更加靈活，受案范圍更加廣泛，更好地保障公民權(quán)利。人民調(diào)解制度依據(jù)行業(yè)規(guī)定，自治規(guī)則和道德常識(shí)在處理問題時(shí)不會(huì)因舉證責(zé)任，訴訟時(shí)效，受案范圍甚至是訴狀格式等程序要求而造成很多糾紛得不到很好的解決，相反地采取調(diào)解協(xié)商的方式往往以實(shí)體正義為最高要求，以實(shí)質(zhì)公平為最高原則。而司法勝負(fù)分明的判決往往只是表面上解決了糾紛，卻難以解決當(dāng)事人心里上的矛盾。

4.符合我國(guó)的歷史傳統(tǒng)和人情社會(huì)的特點(diǎn)。中國(guó)歷來講究以和為貴，張中秋先生認(rèn)為，中國(guó)先秦諸子百家的政治法律思想都以無訴為歸宿，只是各自實(shí)現(xiàn)的途徑不同。。采用調(diào)解的方式化解糾紛，可以使人們盡量避免對(duì)簿公堂，而是以相對(duì)緩和折中的方式從源頭上化解糾紛。

正如費(fèi)孝通老先生所描述的那樣，鄉(xiāng)土中國(guó)是個(gè)人情的社會(huì)。很多時(shí)候，糾紛產(chǎn)生于低頭不見抬頭見的人之間，尤其是農(nóng)村糾紛，如鄰里糾紛，婚姻糾紛，贍養(yǎng)糾紛等，通過訴訟往往造成日后的尷尬與人情的淡漠，而若采取基層組織如村委會(huì)調(diào)解說和的方式則更合適。

二、人民調(diào)解制度的不足

（一）王法缺陷

2010年8月28日頒布的《人民調(diào)解法》以法律形式確認(rèn)并規(guī)范了人民調(diào)解制度，解決了長(zhǎng)期以來一直存在的立法層級(jí)較低的問題。但是新的人民調(diào)解法仍有許多問題沒有涉及到，難以做到面面俱到。比如說關(guān)于人民調(diào)解的案件范圍，《人民調(diào)解法》并未作出明確規(guī)定，其中“適宜調(diào)解的案件”，何為適宜并不明確。一般認(rèn)為刑事糾紛不可以調(diào)節(jié)，刑事附帶民事案件可不可以調(diào)解并不明曉。另外，對(duì)于當(dāng)事人可不可以授權(quán)他人作為代理人參加調(diào)解，該法也未予以明確；司法確認(rèn)的程序并未細(xì)化等?？梢姡F(xiàn)行的《人民調(diào)解法》還存在很多漏洞，有待完善。

（二）人民調(diào)解員的素質(zhì)問題

人民調(diào)解員的產(chǎn)生有選舉和聘任兩種方式。人民調(diào)解員除由村民委員會(huì)居民委員會(huì)成員或者企業(yè)事業(yè)單位有關(guān)負(fù)責(zé)人兼任的以外，一般由本村群眾選舉產(chǎn)生，也可以聘任。

我國(guó)的人民調(diào)解員多為兼職，且多由基層選舉產(chǎn)生，現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定人民調(diào)解員應(yīng)當(dāng)具有高中以上的文化水平。在法治社會(huì)，有時(shí)候光憑道德觀念不足以完成人民調(diào)解的重任，還需要相關(guān)法律專業(yè)知識(shí)及其他方面的知識(shí)。在人民調(diào)解的過程中，往往最重要的是當(dāng)事人雙方對(duì)于調(diào)解組織及調(diào)解員的信任。而這種信任，主要取決于兩個(gè)方面，一方面是公正公平的立場(chǎng)，另一方面就是淵博的知識(shí)及豐富的社會(huì)經(jīng)驗(yàn)，后者往往是構(gòu)成權(quán)威性的一部分，實(shí)際上就是對(duì)于調(diào)解員的個(gè)人素質(zhì)的要求。比如說醫(yī)患糾紛的調(diào)解往往既需要具備法律知識(shí)還要具備醫(yī)療常識(shí)，調(diào)解員如果不能比當(dāng)事人懂得多，那么在參與調(diào)解的過程中，便會(huì)顯得被動(dòng)，無法主導(dǎo)調(diào)解過程，甚至在一問三不知的情況下，當(dāng)事人會(huì)拒絕調(diào)解。所以對(duì)于人民調(diào)解員的素質(zhì)要做高標(biāo)準(zhǔn)的要求，至少在處理問題時(shí)能做到信息對(duì)稱。

人民調(diào)解員的專業(yè)性不足，主要是由于國(guó)家財(cái)政的支持不夠，從而相應(yīng)的人員配備不足，難以招到專業(yè)性的人才，尤其是綜合性的人才。事實(shí)上聘任人民調(diào)解員是影響人民調(diào)解員專業(yè)性的關(guān)鍵性要素，沒有高素質(zhì)的人才的參與，再完美的制度也難以得到有效實(shí)施。

（三）政府作用的發(fā)揮不到位

人民調(diào)解委員會(huì)作為基層群眾自治性組織，一方面需要政府的財(cái)政支持，另一方面需要政府的適度干預(yù)。在人民調(diào)解工作的開展過程中，專業(yè)人員的聘任、辦公條件的保障及其他辦公過程產(chǎn)生的經(jīng)費(fèi)都需要政府予以支持，尤其是在確保工作的專業(yè)性和高效性的方面，甚至需要政府提供技術(shù)支持。而在這個(gè)過程中政府的角色往往難以把握。政府既要扶持人民調(diào)解制度化、規(guī)范化，又要避免行政干預(yù)太緊，造成人民調(diào)解和行政調(diào)解的混淆。

（四）口頭人民調(diào)解協(xié)議的效力問題

根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，當(dāng)事人雙方達(dá)成人民調(diào)解協(xié)議后，可以申請(qǐng)司法確認(rèn)，經(jīng)過法院確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議具有強(qiáng)制執(zhí)行效力，這是保證人民調(diào)解協(xié)議效力的有效辦法，但是口頭協(xié)議的效力仍然存在問題。當(dāng)事人達(dá)成口頭協(xié)議的，自協(xié)議達(dá)成時(shí)生效。口頭協(xié)議往往無憑無據(jù)，如果不當(dāng)場(chǎng)履行勢(shì)必會(huì)造成履行率低的問題。

盡管人民調(diào)解遵循自愿原則，調(diào)解不能剝奪當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，但是也要求效率。如果調(diào)解后經(jīng)常性存在拒不執(zhí)行的情況，或者說調(diào)解協(xié)議的效力經(jīng)常得不到保證，那么對(duì)于當(dāng)事人和人民調(diào)解委員會(huì)來說都是一種資源浪費(fèi)，進(jìn)一步會(huì)導(dǎo)致當(dāng)事人對(duì)人民調(diào)解的不信任，最后人民調(diào)解制度形同虛設(shè)。那么，在達(dá)成口頭協(xié)議最終當(dāng)事人拒不承認(rèn)的情況下，人民調(diào)解委員會(huì)是否應(yīng)當(dāng)為守約方提供證據(jù)乃至出庭作證，其證言和書面調(diào)解協(xié)議的效力是否相當(dāng)？這些問題，再現(xiàn)行法律法規(guī)中都沒有解釋清楚。

三、人民調(diào)解制度的完善

（一）完善立法

關(guān)于人民調(diào)解的相關(guān)法律法規(guī)的完善是一個(gè)漸進(jìn)的過程，需要將實(shí)踐探索結(jié)果和理論創(chuàng)新相結(jié)合，任何法律都無法做到一步到位，天衣無縫?！度嗣裾{(diào)解法》也是這樣，需要在實(shí)踐中不斷豐富和探索，然后逐步完善。上面提到的人民調(diào)解是否可以代理的問題，在人民調(diào)解法沒有規(guī)定的條件下，應(yīng)該參照民事訴訟法的相關(guān)規(guī)定，可以委托代理人參與調(diào)解。當(dāng)事人可以將調(diào)解要達(dá)到的目標(biāo)告知代理人，由代理人在委托人開出的條件限度內(nèi)參與調(diào)解并轉(zhuǎn)達(dá)調(diào)解的內(nèi)容，更大程度地發(fā)揮人民調(diào)解作用范圍，甚至可以緩解由于雙方當(dāng)事人礙于面子不肯讓步的尷尬局面，有利于調(diào)解的順利進(jìn)行。當(dāng)然，對(duì)于一些特殊案件比如說離婚案件不宜采用代理人的制度。

（二）建立專職調(diào)解員制度

1.建立人才引入機(jī)制。使人民調(diào)解學(xué)習(xí)借鑒工程招投標(biāo)專家評(píng)標(biāo)機(jī)制，選取退休的名醫(yī)生、名專家教授和知名律師，組建調(diào)解專家?guī)?，為糾紛的調(diào)查、評(píng)估和調(diào)解提供咨詢和服務(wù)，確保調(diào)解的公正性和嚴(yán)肅性。建立專職人民調(diào)解員制度，在人員的選任上注重多樣化和綜合性，以適應(yīng)不同情況選取不同的調(diào)解員。吸納懂法律、懂醫(yī)學(xué)、懂經(jīng)濟(jì)及心理學(xué)等各方面專業(yè)知識(shí)的人才參與調(diào)解，針對(duì)不同的糾紛配備不同的調(diào)解人員，由法律人才和其他相關(guān)專業(yè)的人才組成的專業(yè)調(diào)解團(tuán)隊(duì)可更大程度上獲得雙方的信任，勝任人民調(diào)解工作。以確保在調(diào)解的過程中真正做到“曉之以情，動(dòng)之以理”，使調(diào)解結(jié)果合情合法合理。

2.政府要?jiǎng)?chuàng)新管理，加大財(cái)政支持。如目前深圳市實(shí)行的政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的形式，由政府財(cái)政預(yù)算建立?？顚Ｓ弥贫龋O(shè)立專門款項(xiàng)用于支持人民調(diào)解委員會(huì)的建設(shè)和人員招募化解社會(huì)糾紛，同時(shí)減輕司法系統(tǒng)的負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)訴訟分流。司法行政部門采用招標(biāo)的形式面向各個(gè)律所購(gòu)買法律服務(wù)，并監(jiān)督人民調(diào)解委員會(huì)的工作；律所負(fù)責(zé)選聘法律專業(yè)人才，派遣到各個(gè)基層站點(diǎn)，并指導(dǎo)人民調(diào)解員的工作。

3.人民調(diào)解員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)及考核。要定期對(duì)人民調(diào)解員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，各專門的調(diào)解委員會(huì)要根據(jù)自身工作的特點(diǎn)和常見問題進(jìn)行業(yè)務(wù)探討和經(jīng)驗(yàn)交流，政府要定期聘請(qǐng)具備法律、醫(yī)學(xué)、社會(huì)保險(xiǎn)、心理學(xué)及談判等各方面的專家進(jìn)行專題培訓(xùn)，以提高人民調(diào)解員的專業(yè)素養(yǎng)和綜合能力。建立監(jiān)督獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，要定期對(duì)調(diào)解案件進(jìn)行跟蹤回訪，完善案件歸檔制度，從而進(jìn)行綜合測(cè)評(píng)，以考核結(jié)果作為績(jī)效獎(jiǎng)金，并對(duì)業(yè)務(wù)能力差或者熱情不高的人民調(diào)解員進(jìn)行淘汰。

（三）認(rèn)真貫徹調(diào)解優(yōu)先原則

通過人民調(diào)解化解糾紛，簡(jiǎn)便、經(jīng)濟(jì)、對(duì)抗性小，能夠做到情、理、法相結(jié)合，既打開當(dāng)事人之間的“法結(jié)”，又打開當(dāng)事人之間的“心結(jié)”，符合我國(guó)國(guó)情和歷史文化傳統(tǒng)，易于為當(dāng)事人接受，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧。要充分發(fā)揮調(diào)解在化解矛盾糾紛中的獨(dú)特作用，積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)事人采取調(diào)解方式化解矛盾糾紛。

在公安派出所、各基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)立人民調(diào)解聯(lián)絡(luò)點(diǎn)，相關(guān)部門在接到相關(guān)糾紛的案件后，應(yīng)該先告知當(dāng)事人可以通過人民調(diào)解解決問題。對(duì)于一些特殊類型的案件，比如說婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛、勞資糾紛、醫(yī)患糾紛通過人民調(diào)解解決問題往往意義非凡。因?yàn)檫@些案件考慮到以后和諧相處或雙方的地位及經(jīng)歷都不宜走長(zhǎng)遠(yuǎn)的訴訟之路。所以除非當(dāng)事人明確拒絕，能通過調(diào)解解決的糾紛盡量通過調(diào)解解決。

在當(dāng)今中國(guó)，最普遍的就是農(nóng)民工討薪案件，用人單位拖欠工資成為常態(tài)。對(duì)于普通的勞動(dòng)者，一方面，對(duì)于法律知之甚少，沒有證據(jù)觀念，經(jīng)常處于訴訟中的弱勢(shì)一方；另一方面，微薄的收入往往抵不過訴訟所耗費(fèi)的成本，包括多方奔走所耗費(fèi)的時(shí)間還有各種費(fèi)用。對(duì)于他們而言，訴訟是一件非常不利的選擇。盡管現(xiàn)在各個(gè)地區(qū)都高度重視法律援助制度的建設(shè)，但是仍然難以滿足勞動(dòng)者的需要。然而，在實(shí)踐中沒有認(rèn)真貫徹調(diào)解優(yōu)先原則，直接告知?jiǎng)趧?dòng)者采取仲裁或訴訟的途徑，有的勞動(dòng)者不知道哪里有人民調(diào)解機(jī)構(gòu)。所以，事前的告知制度的貫徹及人民調(diào)解相關(guān)信息的宣傳至關(guān)重要。

（四）人民調(diào)解與訴訟機(jī)制的銜接

實(shí)現(xiàn)司法制度對(duì)人民調(diào)解的支持保障與監(jiān)督。要在一定程度上賦予人民調(diào)解一定的法律強(qiáng)制力，需要完善法院對(duì)調(diào)解處理結(jié)果的司法審查制度，并加大執(zhí)行力度，依法保障非訴訟途徑處理結(jié)果得到及時(shí)有效的執(zhí)行。