尚云云

摘 要：PPP 模式是政府大力支持的養(yǎng)老方式之一，也比較受老年人的青睞。本文將PPP 模式與當(dāng)前社會老齡化問題相結(jié)合，以湖北襄陽道安老年公寓項目為例，對 PPP 養(yǎng)老項目提出具體建議對策，為推動我國社區(qū)居家養(yǎng)老建設(shè)提供參考。

關(guān)鍵詞：老齡化；PPP模式；老年公寓

引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國已經(jīng)全面進(jìn)入老齡化社會。當(dāng)前主要的養(yǎng)老模式是將社區(qū)居家養(yǎng)老，這種養(yǎng)老模式由政府完全投資和運行，會產(chǎn)生很多的弊端。引進(jìn) PPP 模式可以更好地滿足老年人的需求，提升社區(qū)居家養(yǎng)老的服務(wù)質(zhì)量，規(guī)避政府單獨操控的弊端。

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

PPP模式的雛形為19世紀(jì)Chad Wick引入特許經(jīng)營權(quán)這一方式來解決污水處理的問題。20世紀(jì)90年代初英國政府實行私人主動投資的模式，在公共領(lǐng)域引入社會資本，當(dāng)代PPP模式應(yīng)運而生。國內(nèi)對PPP模式的研究雖然開始較晚。李秀輝、張世英（2002）對PPP產(chǎn)生的背景、概念特點、優(yōu)勢和應(yīng)用實例進(jìn)行了簡潔介紹，并將PPP在我國公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的應(yīng)用前景進(jìn)行了預(yù)測。

國內(nèi)對老年公寓的PPP模式的研究更少。我國自90年代起，由于人口老齡化的不斷加劇，使得政府與社會開始關(guān)注老齡化帶來的各種問題。因此本文主要通過ppp的契約選擇來研究當(dāng)前亟待解決的養(yǎng)老問題。

二、PPP的概念與契約模式

1、PPP的概念。PPP 是公私部門在提供公共物品或服務(wù)時，為實現(xiàn)各方利益最大化，在項目全生命周期中建立關(guān)系性契約的公私合作伙伴模式，具體合作內(nèi)容為融資、建設(shè)和運營管理。

2、PPP的契約模式介紹。廣義的 PPP，具體模式分為有外包和整體式外包、特許經(jīng)營、私有化等三類。

三、湖北襄陽道安老年公寓項目契約模式選擇

1、湖北襄陽道安老年公寓項目

湖北襄陽道安老年公寓項目是2016年由襄陽市政府發(fā)起的社會養(yǎng)老項目，項目用地為劃撥用地，面積92.3畝，容積率為1.5，建筑密度為27.7%，綠化率為37%。共有建筑面積9.02萬㎡，其中有一棟11層的醫(yī)院，約1.85萬㎡，賓館一棟，共12層，約1.62萬㎡，養(yǎng)老公寓4.1萬㎡（包括公寓、各功能配套設(shè)施），特護(hù)公寓0.24萬㎡，地下車庫1.35萬㎡。該項目有五大功能區(qū)域：配套公建區(qū)、老年公寓區(qū)、特護(hù)公寓區(qū)、服務(wù)用房區(qū)和中心景觀區(qū)。項目總投資為4億元，投資來源由政府資本、社會資本和融資資金組成。其中政府和社會資本項目總投資額為15.3%，即6117萬元；剩余33883萬元由項目公司通過融資籌集。項目按PPP的方式進(jìn)行投資建設(shè)和運營管理，擬采用BOOT模式運營，組織機(jī)構(gòu)方面將由社會投資管理公司來具體負(fù)責(zé)執(zhí)行。項目的建設(shè)期為2年，運營期為20年。

2、BOT模式

湖北襄陽道安老年公寓項目采用BOOT模式（即建設(shè)—擁有—經(jīng)營—移交），承包商根據(jù)政府賦予的特許權(quán)，建設(shè)并經(jīng)營某項產(chǎn)業(yè)項目，但是并不將此項基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目移交給公共部門。BOOT屬于BOT模式的一種，是當(dāng)前社會主要養(yǎng)老模式。私人投資者根據(jù)東道國政府或政府機(jī)構(gòu)授予的特許協(xié)議或許可證，以自己的名義從事授權(quán)項目的設(shè)計、融資、建設(shè)及經(jīng)營。在特許期，項目公司擁有項目的占有權(quán)、收益權(quán)以及為特許項目進(jìn)行投融資、工程設(shè)計、施工建設(shè)、設(shè)備采購、運營管理和合理收費等的權(quán)利，并承擔(dān)對項目設(shè)施進(jìn)行維修、保養(yǎng)的義務(wù)。為收回投資并獲得投資回報，私人投資者被授權(quán)在項目建成后的一定期限內(nèi)對項目享有經(jīng)營權(quán)，并獲得經(jīng)營收入。期限屆滿后，將項目設(shè)施經(jīng)營權(quán)無償移交給項目東道國政府。由此可見，項目設(shè)施最終經(jīng)營權(quán)仍然掌握在國家手中，而且在BOT項目整個運作過程中，私人投資者自始至終都沒有對項目的所有權(quán)。

四、PPP模式下老年公寓面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對建議

1問題與挑戰(zhàn)

（1）包括政府在內(nèi)的各方對PPP模式的認(rèn)識沒有完全到位。一些地方政府采用PPP模式，往往是為緩解當(dāng)前債務(wù)壓力，將PPP模式簡單等同于一種新的融資渠道，忽視了PPP是一項長期的制度設(shè)計。

（2）PPP所涉及的領(lǐng)域讓民營資本大多持觀望態(tài)度。PPP項目屬于高投資產(chǎn)業(yè)，對資本要求比較高，需要面臨現(xiàn)有的國企競爭。民營資本對PPP存在的眾多不確定性心存戒備持觀望態(tài)度。

（3）地方政府相關(guān)專業(yè)人士缺乏。PPP項目基本屬于各級政府財政部門，由于缺乏專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)、專門人才嚴(yán)重缺乏，許多項目的PPP項目基本上有財務(wù)、法律人員為主導(dǎo)推動，項目的科學(xué)性。運營的合理性難以得到充分保障。

2對策建議

（1）完善相關(guān)法律法規(guī)，明確各方權(quán)責(zé)。目前襄陽市針對 PPP 的法律法規(guī)還很缺乏，但PPP 模式的運用涉及到所有權(quán)、使用權(quán)等一系列的產(chǎn)權(quán)問題，各主體的權(quán)責(zé)關(guān)系比較復(fù)雜，居家養(yǎng)老的 PPP項目涉及面寬廣，這就更要求要明確權(quán)責(zé)，健全法律法規(guī)。

（2）處理好政府與市場的關(guān)系。PPP模式的運行需要政府對自身的定位，應(yīng)當(dāng)與社會通力合作，注意自己的職責(zé)范圍，重視契約精神。

（3）創(chuàng)新投資融資體制，拓寬PPP項目融資渠道。為了更好的滿足老年人的需求，更好的實現(xiàn)老有所養(yǎng)，首要條件就是要保證資金充足。PPP 模式作為一種融資方式，能有效結(jié)合社會資金和政府財政投入，充分利用政府和私營機(jī)構(gòu)各自的優(yōu)勢。

（4）完善市場準(zhǔn)入和退出機(jī)制。完善市場準(zhǔn)入機(jī)制，進(jìn)一步放寬民營企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，改善民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入限制；完善項目退出機(jī)制，建立PPP項目產(chǎn)權(quán)交易市場和股全轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，是投資者能通過股份轉(zhuǎn)讓實現(xiàn)投資收回，進(jìn)而合理退出。

（5）加強監(jiān)管和風(fēng)險控制。建立合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，建立信用約束機(jī)制，嚴(yán)格約束政府和企業(yè)的不守信行為，財政、審計等部門要加強對PPP的監(jiān)管，實行事前、事中、事后監(jiān)督，防患于未然。加大懲戒力度，對PPP項目運作中暴露的違紀(jì)違規(guī)違法現(xiàn)象，依法依規(guī)查處。

參考文獻(xiàn)

[1]朱楠.PPP老年公寓的建設(shè)與運營研究[D].山西財經(jīng)大學(xué)，2017.

（作者單位：福建師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）