周宇

摘 要：文章分析了鄉(xiāng)村精英在精準扶貧政策資源下鄉(xiāng)過程中的行動邏輯，指出了當前鄉(xiāng)村精英對精準扶貧政策資源的俘獲路徑，并分析了其在政策效果、鄉(xiāng)村社會結(jié)構和治理體系上的影響，在此基礎上，文章提出了解決思路。

關鍵詞：鄉(xiāng)村精英；精英俘獲；精準扶貧

一、問題的提出

精準扶貧是新時期黨中央在扶貧領域的重要政策舉措，是針對以往扶貧工作的粗放性而提出的，其目的在于提高扶貧的精準性，扶真貧，真扶貧。精準扶貧在總體機制設計上，主要分為三大部分：精準識別、精準幫扶和精準管理。精準識別即通過建檔立卡、實時追蹤等手段有效提高對貧困村、貧困戶以及致貧原因等對象的識別度；精準幫扶即在精準識別的基礎上針對貧困村、貧困戶的致貧原因，采取一系列綜合性的措施進行精確幫扶，從而提高扶貧的實效；精準管理即對識別工作和幫扶工作的各信息、重要事項、關鍵流程等進行實時的、動態(tài)的、精確的管理，以保證精準扶貧有效推進、真正落地。

精準扶貧，其核心在于“精準”二字，在理想預設上，精準扶貧政策，意在通過提高扶貧過程中的識別、扶貧措施和扶貧過程管理的精準性，從而持續(xù)有效推進減貧脫貧，并要求在2020年前保證貧困人口全部脫貧，以實現(xiàn)全面建成小康社會和共同富裕的目標。

扶貧領域的精英俘獲是指本該針對貧困人口和貧困村的扶貧資源與扶貧項目被鄉(xiāng)村精英截獲，致使扶貧資源難以真正惠及目標群體，扶貧的效果欠佳。在當前精準扶貧的過程中，無論是建檔立卡的識別還是扶貧產(chǎn)業(yè)項目的下鄉(xiāng)，無論是對口幫扶還是參與式扶貧，都出現(xiàn)了典型的精英俘獲現(xiàn)象，如“扶富不扶貧”、“應扶未扶”，“關系扶貧”等，這些現(xiàn)象阻滯了精準扶貧的進程，使精準扶貧的目標發(fā)生了偏離。

顯然，精準扶貧政策資源的下鄉(xiāng)需要鄉(xiāng)村精英的參與，盡管精準扶貧已經(jīng)將目標層級瞄準為村莊和農(nóng)戶，但在當前的國家——社會的權力結(jié)構框架下，農(nóng)民的組織化程度較低，普通村民個體的基礎發(fā)展條件落后，很多情況下難以承擔起直接對接國家扶貧資源的責任。國家的扶貧資源下鄉(xiāng)，還需要尋求與鄉(xiāng)村精英的合作，以促進資源真正精準地落村落戶。我們應當意識到，適當?shù)木⒎@能對精英產(chǎn)生一定的激勵作用，但過度的俘獲卻會產(chǎn)生一系列危害，因此，我們要反思精準扶貧中精英俘獲衍生的機制與俘獲路徑，以及由此產(chǎn)生的具體危害，并對此進行有效治理，以使精準扶貧真正達到預期的政策效果。

二、鄉(xiāng)村精英對精準扶貧政策資源的俘獲路徑

（一）對扶貧資源的主動侵占

對扶貧資源的主動侵占是精英俘獲的主要路徑之一，而這一方式，又以村干部為代表的政治——權力精英為主。鄉(xiāng)村社會經(jīng)過百年流變，治理格局已經(jīng)發(fā)生深刻的變化，然而在許多中西部的農(nóng)村，村干部不僅是村莊權力的中心，而且也具有深厚的經(jīng)濟實力和較強的社會影響力，他們主導著村莊社會。精準扶貧政策資源的下鄉(xiāng)，不可避免地也會受此影響。從現(xiàn)實來看，村莊精英對扶貧資源的主動侵占主要依靠以下幾種方式進行：一是參與政策規(guī)劃設計影響資源分配宏觀分配方式，如地方政府在行政轄區(qū)內(nèi)安排扶貧資源，代表不同村的村干部往往會利用職務（如人大代表）或私人關系向政府爭取資源，而在這一過程中，許多富村的村干部往往比貧困村“更有辦法”，因而在資源的宏觀分配上，首先就已形成了富村對窮村的俘獲。二是主導農(nóng)村兩委決策和具體工作替代貧困群體對接政策資源，即村干部利用自身的職務之便，在扶貧工作的安排中主導著村級決策，如，在某些地區(qū)，本不是貧困戶的村干部及其親屬，通過一些運作，便可以使自己獲得優(yōu)先扶貧的資格，成為享受資源的第一對象。三是主導農(nóng)村資源整合替代貧困群體受益，在某些產(chǎn)業(yè)項目的扶貧資源下鄉(xiāng)過程中，往往需要整合農(nóng)村的土地、勞動力等要素，而通過普通的貧苦戶的自我聯(lián)合又相當困難，村干部作為村莊的法人代表，作為集體經(jīng)濟組織的決策者，擁有整合農(nóng)村資源的先天優(yōu)勢，且經(jīng)濟能力和社會影響一又為此提供了后天條件，因此，在一些產(chǎn)業(yè)項目下鄉(xiāng)過程中，村干部往往能通過主導農(nóng)村資源的整合從而俘獲大部分的扶貧資源甚至是全部資源。

（二）被動的精英俘獲

被動的精英俘獲是指在某些情況下，村莊精英并沒有積極行動以獲得扶貧資源，而是地方政府在安排扶貧資源時，更傾向于依托精英來對接。如，在某些實施產(chǎn)業(yè)項目扶貧的貧困地區(qū)，基層政府由于財政壓力，往往無力配套相應的資金，但是為了有效落實任務，許多地方政府選擇了把這一負擔轉(zhuǎn)嫁到項目承接者身上，顯然，這就決定了這些項目只能依托村莊中某些擁有一定經(jīng)濟實力的精英才能完成，故而形成了對貧困戶的項目排斥。被動的精英俘獲呈現(xiàn)出了當前扶貧制度中的某些固有缺陷，而這一缺陷在與地方權力和鄉(xiāng)村社會結(jié)構的互動中便形成了精英俘獲的局面，也許扶貧的目標之一是為了提高貧困對象自身的“造血”能力，但在某些“造血”的基本要素還不具備的地區(qū)，持續(xù)的“輸血”扶貧似乎顯得更為重要，如果沒有基礎能力的提高，那么許多“造血式”的扶貧資源便往往成為了精英俘獲的對象。

（三）利益結(jié)盟把控資源

這種路徑下的精英俘獲是指單個村莊精英主體或單一的村莊精英集團無法獨占資源，需要和其他精英或精英集團通過聯(lián)和結(jié)盟形式來把控資源。村莊的政治精英能夠利用職位優(yōu)勢，第一時間掌握信息資源，并通過主導村級兩委的決策來影響村莊的利益分配格局，村莊的經(jīng)濟精英擁有相對優(yōu)越的經(jīng)濟實力，能夠承擔較大額度的項目投資和前期成本，而村莊中的社會精英與混混群體則能利用自身的影響力或通過暴力手段來動員村莊社會、整合農(nóng)村資源。村莊的政治精英盡管具有正式的權力來源，但無論是在換屆選舉的關鍵期還是在平常的村級治理中都需要獲得村莊經(jīng)濟精英和社會精英的支持，而經(jīng)濟精英的在村莊領域的擴大投資與持續(xù)發(fā)展明顯也需要政治精英與社會精英的扶持，社會精英——尤其是村莊混混則在這樣的支持中與政治精英和經(jīng)濟精英討價還價，獲取利益。在扶貧資源下鄉(xiāng)的過程中，這些精英通過結(jié)盟從而共同分利，并在一定程度上形成了對村莊的政治格局和經(jīng)濟資源的壟斷局面。

三、精英過渡俘獲扶貧資源的危害

（一）對貧困對象的資源擠占降低了扶貧的效果

理論上而言，扶貧資源的下鄉(xiāng)是為了改善貧困地區(qū)的基礎發(fā)展條件、促進貧困戶和貧困地區(qū)整體有效脫貧，從而促進地區(qū)的均衡發(fā)展。國家扶貧資源的落地，需要發(fā)動鄉(xiāng)村精英的參與，可是這樣的參與卻給了鄉(xiāng)村精英俘獲資源的機會。一方面，鄉(xiāng)村精英能依賴信息、權力、經(jīng)濟能力等優(yōu)勢率先享受扶貧資源的效益，另一方面普通村民無力與其爭奪扶貧的資源，他們既沒有能力也沒有機會分享扶貧資源的效益，只能依賴于鄉(xiāng)村精英的“涓滴”。因此，國家投入的大量資源，在具體落地的過程中被鄉(xiāng)村精英以各種各樣的方式俘獲，沒有有效地惠及于目標群體身上。鄉(xiāng)村精英對扶貧資源的俘獲，無論是直接的經(jīng)濟占有還是俘獲資源的使用權，都是對貧困群體直接的經(jīng)濟剝奪，扶貧的效益被鄉(xiāng)村精英分享，直接擠占了貧困群體的獲利空間，從而在一定程度上造成了扶貧效率的低下。

（二）社會分層與結(jié)構的固化

經(jīng)過改革開放數(shù)十年的發(fā)展，農(nóng)村的社會已經(jīng)出現(xiàn)了明顯的分化。一部分人依托各種優(yōu)勢和政策資源，率先富了起來，扶貧作為外部輸入的資源，旨在提升貧困群體的生活水平和發(fā)展能力，從而促進共同富裕。然而，資源下鄉(xiāng)的精英俘獲卻使普通村民和真正貧困的群體沒有得到應有的利益分配，村莊的階層分化并沒有出現(xiàn)明顯的改觀。反而，由于鄉(xiāng)村精英對扶貧資源的占有，使其經(jīng)濟社會的優(yōu)勢更加明顯，并得以長期保持和進行代際傳遞，村莊場域的社會分化進一步加劇。長遠的意義上，在這樣的資源分配格局中，由于村莊精英長期占據(jù)著大部分資源和利益，多數(shù)貧困群體被排斥在利益蛋糕之外，將會導致貧困群體的不斷再生產(chǎn)，貧困的發(fā)生結(jié)構出現(xiàn)了代際傳遞的現(xiàn)象，從而造成農(nóng)村社會結(jié)構的固化。

（三）治理結(jié)構的內(nèi)卷化與合法性排斥

扶貧資源的下鄉(xiāng)，不僅對貧困戶有效脫貧、村莊內(nèi)生動力再造有重要作用，還對村莊治理產(chǎn)生著深遠的影響。從理想的角度來看，扶貧資源的落地需要依托村莊社會的有效參與，進而促進村莊社會的組織能力。然而，村莊精英依賴于自身的地位和稟賦優(yōu)勢，在資源下鄉(xiāng)的過程中更偏向于謀取私人利益而不是組織村莊社會。國家扶貧資源的增加并沒有提高基層社會的組織能力，反而更加強化了地方勢力的基礎，在此過程中，村干部的權威和村莊的組織能力將因鄉(xiāng)村精英持續(xù)的資源俘獲行為而下降，而村莊精英逐漸形成了對村莊政治和經(jīng)濟的壟斷地位，貧困群體被排斥在外，不公正的感受正在普遍形成，進而導致鄉(xiāng)村的干群關系惡化，鄉(xiāng)村治理逐步內(nèi)卷。

此外，這種格局還會在廣泛的意義上對國家與農(nóng)民的關系產(chǎn)生影響。隨著國家通過逐年的惠農(nóng)政策和涉農(nóng)改革深入推進，農(nóng)民的獲得感連同著對中央政權的合法性認同逐年提升。精準扶貧亦是如此。然而，某些地區(qū)扶貧領域的精英俘獲卻使精準扶貧所贏得的合法性并沒有與其大宗的資源投入相匹配，從而形成了結(jié)構化的合法性排斥機制。

四、優(yōu)化對精英俘獲的治理思路

（一）完善村級治理體系，強化主體參與

預防鄉(xiāng)村精英對扶貧資源的過度俘獲，需要完善村級治理體系，強化一般村民的主體地位。首先，應健全村級內(nèi)部民主監(jiān)督機制，將村務公開、財務公開等制度落到實處，并定期組織村民代表大會，聽取村委對扶貧工作的匯報。其次，地方政府應轉(zhuǎn)變舊有的扶貧思維，精準扶貧不是也不應由政府完全主導，廣大村民的主體地位應該被尊重，這就需要在扶貧決策中吸納村民的參與，積極聽取一般貧困群體的真實訴求和需要，在項目設計、需求表達上真正將廣大貧困群體納入到政策過程中來，從而讓精準扶貧的相關措施有效地落地生根。最后，積極引導鄉(xiāng)村精英行為，通過培養(yǎng)能力、責任心和提供機會，從而在發(fā)動精英行動的過程中，激勵其整合農(nóng)村貧困群體，從而共享扶貧資源的收益。

（二）優(yōu)化精準識別機制，加強扶貧與鄉(xiāng)村社會的銜接性

精準扶貧最關鍵的就是精準二字，而要做到真正的精準離不開與鄉(xiāng)村社會的有效互動和銜接。因此，一方面，在推進精準扶貧的過程中，要加強對貧困村和貧困戶的精準識別，對貧困原因的精準把握以及對幫扶措施的精準施行，這樣才能使扶貧資源有效地與貧困對象連接起來，從而大幅度減少村莊精英的俘獲資源的可能性。另一方面，要增強扶貧政策的親貧性和鄉(xiāng)土性，從而真正將扶貧資源下沉到貧困對象身上。首先，對貧困對象的識別和貧困發(fā)生原因的分析要堅持上下結(jié)合，共同參與的原則，既要嚴格把握國家的識別標準，也要展開深入的進行調(diào)查研究，在依托鄉(xiāng)村精英的同時廣泛聽取農(nóng)村社會的意見。其次，切實提高扶貧措施的針對性和本土性，落實一戶一策的幫扶機制，同時加強扶貧政策與村莊社會結(jié)構與變遷節(jié)點的銜接性，從而將村莊的現(xiàn)實融入到政策過程中去，增強扶貧的實效。

（三）強化對精準扶貧政策落實的過程管理和后續(xù)管理

強化對精準扶貧的過程管理和后續(xù)管理，首先，在扶貧資源落地過程中注意規(guī)制鄉(xiāng)村精英的行為，在扶貧項目的準入機制上嚴格把關，防止鄉(xiāng)村精英借助新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行虛假經(jīng)營行為。其次，完善對口幫扶制度，加強相關責任人與貧困對象的聯(lián)系與了解，深度把握貧困戶的致貧原因，從而使貧困戶與扶貧政策進行有效對接，同時充分發(fā)揮第一書記的駐村作用，促進村級兩委決策的科學化和民主化，預防扶貧制度與地方權力的異化互動，從而規(guī)制鄉(xiāng)村精英的俘獲行為；再次，加強對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)鏈培育過程中利益分享機制的監(jiān)管，防止“大戶吃小戶”、“貧困群體邊緣化”等現(xiàn)象的出現(xiàn)；最后，改進精準扶貧政策項目評估機制，在精準扶貧的評估過程中注意擴大意見范圍，全方位考察貧困對象的脫貧減貧實效，加強對精準扶貧信息的動態(tài)管理，健全貧困對象的退出機制。

（四）完善精準扶貧的監(jiān)督機制

構建多層次全方位的責任監(jiān)督機制，從而最大程度上遏制鄉(xiāng)村精英的俘獲行為。首先，應建立健全鄉(xiāng)村干部在精準扶貧中的責任機制，以規(guī)范政策執(zhí)行主體的行為。其次，完善行政監(jiān)督機制，加強政府內(nèi)部的層級監(jiān)督，通過運用“互聯(lián)網(wǎng)+”等技術手段，提高對扶貧信息的跟蹤強度和識別度。最后，強化省級人大督導組的巡查監(jiān)督，防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村級兩委的利益結(jié)盟。

參考文獻

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[2] 朱戰(zhàn)輝：《精英俘獲：村莊結(jié)構變遷背景下扶貧項目“內(nèi)卷化”分析——基于黔西南N村產(chǎn)業(yè)扶貧的調(diào)查研究》，天津行政學院學報，2017年第9期。

[3] 李祖佩，曹晉：《精英俘獲與基層治理：基于我國中部某村的實證考察》，《探索》，2012年第5期。

（作者單位：中央民族大學）