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        科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價方法研究

        2018-07-19 05:55:38中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院
        航天工業(yè)管理 2018年6期
        關(guān)鍵詞:專項經(jīng)費經(jīng)濟效益專項

        /中國航天系統(tǒng)科學(xué)與工程研究院

        劉中道 /中國樂凱集團有限公司

        重大專項經(jīng)費投入是指中央或地方政府直接或間接資助科研項目的經(jīng)費投入,具有多形式、多元化的特點。重大專項經(jīng)費產(chǎn)出是指在財政資金投入后充分發(fā)揮專項財政資金的引導(dǎo)作用所帶來的直接和間接經(jīng)濟效益??萍贾卮髮m椊?jīng)費經(jīng)濟效益評價一般以經(jīng)濟效益投入產(chǎn)出比率的方式,對經(jīng)費成本、經(jīng)費使用情況、科研成果效益等情況進行評估。

        一、國外科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估現(xiàn)狀

        發(fā)達國家在科技項目中投入了大量的財政資金予以支持,并十分重視對經(jīng)費效益的評估。最早進行科技專項經(jīng)費評估的國家是美國,其次是英國、日本等。

        1.美國的科技專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估

        美國擁有比較發(fā)達的中介機構(gòu),評估人員相對獨立,評估結(jié)果相對客觀與公正。美國官方設(shè)有專門的經(jīng)費評估機構(gòu),如美國審計總署、美國國會研究服務(wù)部等。同時,美國擁有較為完善的法律支持體系,國會于1993年頒布了《政府績效與結(jié)果法案》(GPRA),該法案制定了由最初評估小組的確立到最后評估報告發(fā)布的經(jīng)費效益評估程序。

        以美國能源部為例,能源部定期對項目進行內(nèi)外部經(jīng)費評估,以驗證項目進展和產(chǎn)出效益,評議周期包括季度、半年和年度評議,采取同行評議和自行評議相結(jié)合的評價方式,并按照績效標準對項目產(chǎn)出和成果進行年度評價,對預(yù)算的“成果-產(chǎn)出”過程進行監(jiān)督。

        2.英國的科技專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估

        英國關(guān)于經(jīng)費的評估活動以科技項目的投入、產(chǎn)出量度作為指標,以衡量經(jīng)費評估的合理性。政府一般不干預(yù)科技評估工作,科技項目由研究理事會按確定的方向自行開展,專業(yè)的評估機構(gòu)REA或政府內(nèi)部的評估機構(gòu)(隸屬科技主管部門的貿(mào)易與工業(yè)部)對其科技項目的質(zhì)量進行評估,以確認最后政府資助的金額。研究理事會的經(jīng)費每年大約有15億英鎊,約占政府研發(fā)投入的31%,評估主體評估時會制定一套專門的評估指標,整項評估工作按照制定好的標準進行。

        3.日本的科技專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估

        2001年,日本政府公布《國家研發(fā)考評實施方針》,對項目進展情況定期檢查,設(shè)立專門的國家審計員制度,以監(jiān)管科技經(jīng)費的使用、評估其績效。評估主體主要有綜合性評估機構(gòu)和由國家直接管理開發(fā)的事業(yè)性、專業(yè)性評估機構(gòu),主要采取由外部專家組成評審委員會的形式進行評估,分為事前評價(研究課題探索階段和研究計劃決策階段)、中間評價(課題實施階段)及事后評價(結(jié)題階段和追蹤階段),評估方法主要采用總體評價法、經(jīng)濟評價法、運籌評價法和綜合使用這些方法的復(fù)合評價法。

        二、我國科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估現(xiàn)狀分析

        隨著科技評估方法進入科技活動領(lǐng)域,我國各項科技評估工作逐漸獲得重視,以科技專項為載體的項目經(jīng)費評估也隨之取得了進展,國家各領(lǐng)域政策在評估過程中提供了很好的保障作用。

        1.政策支持

        2009年財政部、科技部、發(fā)展改革委員會結(jié)合重大專項管理特點,專門制定了《民口科技重大專項資金管理暫行辦法》,保障了民口科技重大專項的組織實施,規(guī)范和加強了重大專項的資金管理。2011年財政部發(fā)布《財政支出績效評價管理暫行辦法》,分別對評價對象、內(nèi)容、目標、指標、方法、工作程序、評價報告和評價結(jié)果應(yīng)用等方面進行了規(guī)定。

        2.實施現(xiàn)狀

        我國科技重大專項在實踐過程中以“以評促效”為目的,評估方式開始多樣化,部分專項建立了中期、年度評估檢查制度。一方面,以委托第三方中介機構(gòu)的評價方式,對上一年度立項課題開展中期、年度檢查工作;另一方面,委托會計師事務(wù)所對重點課題的財務(wù)執(zhí)行情況進行檢查,經(jīng)過中期、年度的經(jīng)費經(jīng)濟效益評估,重大專項的經(jīng)費建設(shè)已經(jīng)取得一些成效,我國重大專項經(jīng)費計劃進度總體良好,建立了相對多元的投入機制和逐漸完善的資金監(jiān)管制度。

        3.存在問題與不足

        目前,專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評估已取得一些進展,但仍存在些許不足,主要體現(xiàn)在3個方面:一是經(jīng)費評價的法律制度不夠完善,我國未出臺針對專項經(jīng)費評價的法律法規(guī),現(xiàn)有的經(jīng)費評價辦法對評價內(nèi)容、指標設(shè)計、操作過程和結(jié)果應(yīng)用等方面的規(guī)定不盡相同,加大了經(jīng)費評價的難度;二是評價指標體系與方法不夠完善,經(jīng)費評價帶有審計特征,指標體系缺乏完整性和科學(xué)性,而重大專項項目具有復(fù)雜性,專項評價指標應(yīng)各有側(cè)重,目前的評價側(cè)重在經(jīng)費使用的合規(guī)性,對經(jīng)費使用效益評價較少;三是評價結(jié)果缺乏明確、具體的應(yīng)用,對評價結(jié)果中的問題不夠重視,只是歸檔保存,不能運用到實際工作中。

        三、科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價體系

        為有效解決以上專項經(jīng)費效益評價中存在的問題,特別是評價指標體系的問題,通過綜合考慮各專項的共性和個性特點,創(chuàng)新性地提出以下指標體系。

        1.評價指標體系

        科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益的指標體系貫徹定性指標與定量指標相結(jié)合的原則,強調(diào)將定性指標轉(zhuǎn)化為定量指標進行分析,最終將指標特性歸納為新的定性指標體系。

        指標體系由3個一級指標、9個二級指標和21個三級指標構(gòu)成(見圖1)。三級指標中80%為定量指標,20%為定性指標,絕大多數(shù)指標以定量指標為主,突出經(jīng)費經(jīng)濟效益評估的特殊性。三級指標經(jīng)評估后可得出初步的評估結(jié)果,從規(guī)范性、合理性、有效性3個方面再次進行定性評估,得出最終評估結(jié)果。通過定性與定量指標的結(jié)合,實現(xiàn)對科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益360o全方位評估。

        2.評價方法

        重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價采用專家評價法、經(jīng)濟分析法、平衡計分卡法和數(shù)據(jù)包絡(luò)法等方法,從合理性、合規(guī)性和有效性3個角度對經(jīng)費投入情況、管理情況和產(chǎn)出情況開展評價,分析專項在實施過程中經(jīng)費的撥付、到位、使用、監(jiān)管和經(jīng)濟產(chǎn)出情況,總結(jié)在實施過程中經(jīng)費投入的特點、管理的不足和產(chǎn)出的效益。

        一是從合理性角度評價專項經(jīng)費投入情況。專項經(jīng)費投入情況的評價要點包括專項經(jīng)費投入集中度、專項經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)和專項經(jīng)費來源及落實情況。

        專項經(jīng)費投入集中度考查在核心技術(shù)方面投入是否充分,配套領(lǐng)域和支撐領(lǐng)域投入是否發(fā)揮了作用;經(jīng)費投入結(jié)構(gòu)考查投入結(jié)構(gòu)是否合理,由于重大專項10個民口項目產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域和經(jīng)費投入特點不同,因此投入結(jié)構(gòu)和比例也不相同;經(jīng)費來源及落實情況考查重大專項資金來源是否多元化,是否包含了中央資金、地方資金、企業(yè)自籌資金和其它渠道資金等多源資金的投入和落實。

        評價專項經(jīng)費投入情況主要采用經(jīng)濟分析法,通過該方法能有效分析經(jīng)費投入集中度和經(jīng)費落實情況,從資源配置角度反映項目經(jīng)濟效益的相對量指標,表示項目占用的資金所能獲得的動態(tài)收益率,以此反映資源配置的經(jīng)濟效益。

        二是從合規(guī)性角度評價專項經(jīng)費管理情況。專項經(jīng)費管理情況的評價要點包括專項經(jīng)費制度建立情況、專項經(jīng)費監(jiān)管情況、經(jīng)費使用合規(guī)性和使用進度情況。

        專項經(jīng)費制度建立和監(jiān)管情況考察經(jīng)費制度是否健全,項目開展過程中是否有監(jiān)督檢查制度,覆蓋范圍大小和影響程度的深淺等;經(jīng)費使用合規(guī)性考察經(jīng)費的支出是否合規(guī),是否根據(jù)專項特點進行經(jīng)費調(diào)整,調(diào)整比例是否合理,經(jīng)費是否合規(guī)使用;經(jīng)費使用進度情況考查經(jīng)費使用進度與項目任務(wù)的進度是否切合以及匹配程度的大小。

        評價專項經(jīng)費管理情況主要采用專家評價法,專家在評價過程中結(jié)合自身經(jīng)驗利用綜合評分、類比評價、相關(guān)系數(shù)評價等方法對其作出科學(xué)結(jié)論。

        三是從有效性角度評價專項經(jīng)費產(chǎn)出情況。專項經(jīng)費產(chǎn)出情況的評價要點包括專項經(jīng)費直接經(jīng)濟效益和專項經(jīng)費間接經(jīng)濟效益,以此全面評價重大專項實施后所能帶來的綜合經(jīng)濟效益。

        專項經(jīng)費直接經(jīng)濟效益情況考察重大專項直接產(chǎn)生的新產(chǎn)品、新工藝、新技術(shù)、技術(shù)服務(wù)和技術(shù)轉(zhuǎn)讓后的經(jīng)濟效益,并對比專項實施前與實施后的利潤水平提升情況;間接經(jīng)濟效益情況考察專項實施帶動整體經(jīng)濟效益的提升程度,各專項在實施后所能帶動的非直接經(jīng)濟效益外其它經(jīng)濟效益的產(chǎn)出情況。

        評價專項經(jīng)費產(chǎn)出情況主要采用數(shù)據(jù)包絡(luò)法和平衡計分卡法。數(shù)據(jù)包絡(luò)方法依據(jù)DEA模型對各決策單元的多方投入項指標和產(chǎn)出項指標進行綜合,線性規(guī)劃分析其相對效率和效益。平衡計分卡法從平衡和計分角度對專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價的直接、間接經(jīng)濟效益多維度和對專項經(jīng)費經(jīng)濟效益進行打分,以此評價長期和短期績效目標是否緊密結(jié)合,經(jīng)費投入與產(chǎn)出之間是否結(jié)合良好并產(chǎn)生效益。

        圖2 評價結(jié)果綜合過程

        3.評估結(jié)果綜合與應(yīng)用

        根據(jù)定性和定量相結(jié)合的評價要求,將各指標對應(yīng)相應(yīng)的評價方法,經(jīng)專家評價法或AHP法算出權(quán)重,綜合得出評分等級后模糊處理為定量數(shù)據(jù)進行運算,隨后通過模糊隸屬度輸出為定性的評價級別,評價結(jié)果綜合過程如圖2所示。

        評估的價值在于評估結(jié)果的應(yīng)用。一方面,對評估報告發(fā)現(xiàn)的問題進行分析和探討,提出相應(yīng)建議,采取行動用于支撐決策;另一方面,對評估過程中形成其它產(chǎn)出的使用,如數(shù)據(jù)信息、過程資料等,可以建立信息資料庫,以備后續(xù)改進經(jīng)費管理的應(yīng)用,此外還可用于支撐服務(wù)問責。

        筆者通過分析國內(nèi)外科技重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價現(xiàn)狀,充分了解美國、英國和日本等國家對專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價的程序和方法,針對專項經(jīng)費效益評價的瓶頸問題進行深入研究,創(chuàng)新性地提出評價指標體系、評價要點和評價方法等內(nèi)容,以期充分發(fā)揮科技重大專項活動中經(jīng)費管理、經(jīng)費投入和經(jīng)費經(jīng)濟效益產(chǎn)出的杠桿作用,讓合理、合規(guī)、有效的重大專項經(jīng)費經(jīng)濟效益評價活動監(jiān)督國家財政用到實處、減少浪費,充分發(fā)揮效益,為今后的評估活動提供有益的借鑒。

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