合理劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任是現(xiàn)代財(cái)政制度改革的重要內(nèi)容，是推進(jìn)國(guó)家治理能力的客觀需要。2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”，2016年國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)[2016]49號(hào))。這充分體現(xiàn)了國(guó)家治理理念的轉(zhuǎn)變，對(duì)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革具有十分重要的意義。在此背景下，思考改革對(duì)央行國(guó)庫(kù)履職的新要求，從而更好地發(fā)揮央行國(guó)庫(kù)的職能和作用無(wú)疑具有深刻的現(xiàn)實(shí)意義。

一、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的背景及主要內(nèi)容

從財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的改革歷程看，改革開放以來(lái)，中央與地方財(cái)政關(guān)系經(jīng)歷了從高度集中的統(tǒng)收統(tǒng)支到“分灶吃飯”、包干制，再到分稅制財(cái)政體制的變化，事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸明確，特別是1993年十四屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》第一次提出“事權(quán)”的概念，提出“把現(xiàn)行地方財(cái)政包干制改為在合理劃分中央與地方事權(quán)基礎(chǔ)上的分稅制”，并提出分稅制要堅(jiān)持“財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配”的原則。

在新的形勢(shì)下，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分與推進(jìn)財(cái)稅改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化要求相比，越來(lái)越不適應(yīng)。主要表現(xiàn)在：一是政府職能定位不清，一些本可由市場(chǎng)調(diào)節(jié)或社會(huì)提供的事務(wù)，財(cái)政包攬過(guò)多，同時(shí)一些本應(yīng)由政府承擔(dān)的基本公共服務(wù)，財(cái)政承擔(dān)不夠；二是中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，一些本應(yīng)由中央直接負(fù)責(zé)的事務(wù)交給地方承擔(dān)，一些宜由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)過(guò)多；三是不少中央和地方提供基本公共服務(wù)的職責(zé)交叉重疊，共同承擔(dān)的事項(xiàng)較多；四是省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡規(guī)范；五是有的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏法律依據(jù)，法治化、規(guī)范化程度不高。

表1　　　　2010年至2016年全國(guó)財(cái)政一般預(yù)算收支及中央、>地方收支占比情況　單位：億元、%

數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

注：該表中中央、地方財(cái)政一般預(yù)算收入均指本級(jí)收入。

通過(guò)表1中央、地方一般預(yù)算收支占比情況可以清晰反映出：地方財(cái)政收支缺口較大，以2016年為例，地方財(cái)政一般預(yù)算收入與支出分別占比54.66%和85.40%，即地方政府拿著54.66%的財(cái)政收入，卻承擔(dān)著85.40%的財(cái)政事權(quán)，中央與地方之間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不合理、不科學(xué)。鑒于上述諸多不適應(yīng)的突出表現(xiàn)，2016年8月國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》(國(guó)發(fā)〔2016〕49號(hào)，以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，對(duì)推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革做出總體部署。改革的主要內(nèi)容可以概括為：科學(xué)合理劃分財(cái)政事權(quán)是前提；完善支出責(zé)任劃分是保障；堅(jiān)持法治化、規(guī)范化道路是必然要求。

二、中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革對(duì)央行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的影響

(一)國(guó)庫(kù)外部履職環(huán)境發(fā)生了新變化

隨著黨的十八大以來(lái)對(duì)中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)改革的穩(wěn)步推進(jìn)和新一輪財(cái)稅體制改革的逐步加快，央行國(guó)庫(kù)部門尤其是地方國(guó)庫(kù)部門作為政府財(cái)政預(yù)算管理的重要組成部分，對(duì)其履職過(guò)程中的各個(gè)方面必然提出更高的要求，其履職環(huán)境也必然發(fā)生新的變化。隨著改革的深入推進(jìn)，央行國(guó)庫(kù)部門作為財(cái)政政策和貨幣政策的橋梁，處于預(yù)算收支的第一線，央行國(guó)庫(kù)要全面、準(zhǔn)確地理解和把握改革成果賦予人民銀行國(guó)庫(kù)部門的新職責(zé)，依法履職，規(guī)范國(guó)庫(kù)管理，提高國(guó)庫(kù)核算的水平和效率，不斷加強(qiáng)與政府尤其財(cái)稅部門交流和協(xié)作，從而承擔(dān)起為中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)改革提供決策參考、管理支持的重任，為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速、穩(wěn)定、健康發(fā)展提供有力的保證。

(二)對(duì)國(guó)庫(kù)履行監(jiān)督管理職責(zé)提出了新要求

根據(jù)《指導(dǎo)意見》的要求，地方要按法律法規(guī)嚴(yán)格履行支出責(zé)任，上級(jí)財(cái)政撥付的一般性轉(zhuǎn)移支付資金的使用及地方政府債務(wù)發(fā)行也要受到嚴(yán)格考核。隨著中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革成果的實(shí)施，財(cái)政預(yù)算管理體系更加規(guī)范、合理，財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分逐漸明晰，人民銀行國(guó)庫(kù)部門對(duì)各類國(guó)庫(kù)資金事中監(jiān)督職責(zé)更加緊迫，對(duì)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)防范提出更高的要求。但是目前國(guó)庫(kù)監(jiān)督還存在監(jiān)督手段匱乏，以“拒絕辦理”為主要手段，缺乏其他“抓手”監(jiān)督方式以手工監(jiān)督為主，監(jiān)督效率較低；基層國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政預(yù)算管理缺乏深入研究，對(duì)預(yù)算資金管理政策吃不透、摸不準(zhǔn)，監(jiān)督起來(lái)底氣不足，國(guó)庫(kù)監(jiān)督的現(xiàn)狀與改革發(fā)展的形勢(shì)不相適應(yīng)。

(三)對(duì)現(xiàn)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度帶來(lái)新挑戰(zhàn)

現(xiàn)行國(guó)庫(kù)單一賬戶體系包括開設(shè)在人民銀行的國(guó)庫(kù)存款賬戶(即通常所說(shuō)的國(guó)庫(kù)單一賬戶)，開設(shè)在銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政和預(yù)算單位的基本賬戶和零余額賬戶以及財(cái)政專戶等，具有明顯的過(guò)渡性質(zhì)，并非真正意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶，國(guó)庫(kù)單一賬戶不單一的現(xiàn)狀必然導(dǎo)致資金分散存放，即一部分財(cái)政收入、支出游離于國(guó)庫(kù)單一賬戶之外，分散在多家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，客觀上造成財(cái)政收入與支出難以準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)，而中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革要求準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)、量化分析財(cái)政收支存情況。在此基礎(chǔ)上，科學(xué)劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，并對(duì)財(cái)政收支存情況進(jìn)行全面、動(dòng)態(tài)、準(zhǔn)確的監(jiān)測(cè)考核，現(xiàn)行國(guó)庫(kù)單一賬戶制度還不能完全滿足上述需求。

(四)對(duì)國(guó)庫(kù)的增值業(yè)務(wù)指明了新方向

中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革對(duì)財(cái)政收支監(jiān)督和財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)提出了新要求，對(duì)人民銀行國(guó)庫(kù)部門其實(shí)是一種更高的、更深化的履職增值服務(wù)要求。因此，人民銀行在國(guó)庫(kù)“十三五規(guī)劃”基礎(chǔ)上，全面構(gòu)建現(xiàn)代化新型國(guó)庫(kù)建設(shè)中，應(yīng)積極關(guān)注以下方面：完善國(guó)庫(kù)自身監(jiān)管體系，加強(qiáng)國(guó)庫(kù)事中監(jiān)督職責(zé)，依法履行國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政資金的監(jiān)督職能；在中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)成果的基礎(chǔ)上，積極探索省級(jí)以下國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，提升財(cái)政資金價(jià)值和使用效率；研究財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)，探索建立財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，提高財(cái)政預(yù)算管理效率。

三、改革對(duì)央行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)發(fā)展的建議和思考

(一)高度關(guān)注財(cái)政事權(quán)改革，積極推進(jìn)國(guó)庫(kù)行政審批事項(xiàng)改革

一是國(guó)庫(kù)部門要做好實(shí)時(shí)跟蹤財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革進(jìn)展情況。對(duì)照國(guó)務(wù)院《意見》中改革進(jìn)度時(shí)間安排表，實(shí)時(shí)跟蹤關(guān)注中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革進(jìn)程，在新的履職環(huán)境下，積極做好國(guó)庫(kù)本職工作。

二是隨著“十二五”期間營(yíng)改增的全面推開，營(yíng)業(yè)稅已不復(fù)存在，無(wú)論是地方主體稅種還是地方財(cái)政收支，都將面臨極大沖擊。要建立與改革相適應(yīng)的地方支出責(zé)任體系，必須重建地方主體稅種以及地方稅制體系，從源頭上解決地方財(cái)力不足的問(wèn)題。國(guó)庫(kù)部門應(yīng)積極參與到構(gòu)建完整的地方稅制體系工作中，主動(dòng)與財(cái)稅部門交流和協(xié)作，以滿足人民群眾對(duì)公共服務(wù)的需求為目標(biāo)。

(二)完善國(guó)庫(kù)信息系統(tǒng)的功能，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)監(jiān)督由人控向機(jī)控轉(zhuǎn)變

一是充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)信息化系統(tǒng)的優(yōu)勢(shì)，建立由國(guó)庫(kù)部門牽頭，相關(guān)部門參與的數(shù)據(jù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支信息數(shù)據(jù)的共享，以便國(guó)庫(kù)及相關(guān)部門及時(shí)了解收支結(jié)構(gòu)，切實(shí)發(fā)揮國(guó)庫(kù)的促進(jìn)和監(jiān)督作用。

二是加強(qiáng)國(guó)庫(kù)信息化系統(tǒng)對(duì)預(yù)算執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督與控制職能。加快二代TIPS系統(tǒng)和國(guó)庫(kù)監(jiān)管子系統(tǒng)的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)庫(kù)收支業(yè)務(wù)流程的每個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)控，以便國(guó)庫(kù)及時(shí)掌握預(yù)算執(zhí)行情況，發(fā)揮國(guó)庫(kù)的監(jiān)督作用。

(三)加強(qiáng)財(cái)政專戶及非稅收入收繳管理，積極拓展國(guó)庫(kù)單一賬戶體系覆蓋范圍

一是充分利用人民銀行賬戶管理的資源優(yōu)勢(shì)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專戶開設(shè)、變更的監(jiān)管，下大氣力全面徹底清理整頓各類財(cái)政專戶，大幅減少專戶數(shù)量和資金數(shù)額，并對(duì)專戶資金實(shí)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，盡快將所有財(cái)政資金全部納入 “國(guó)庫(kù)單一賬戶”集中管理，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金全過(guò)程的透明化運(yùn)行。

二是充分利用現(xiàn)代化支付系統(tǒng)的功能優(yōu)勢(shì)，逐步實(shí)現(xiàn)人民銀行國(guó)庫(kù)部門直接辦理直接支付業(yè)務(wù)，積極推行非稅收入電子繳庫(kù)，最終實(shí)現(xiàn)非稅收入直接繳入國(guó)庫(kù)，拓展國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)覆蓋面，消除預(yù)算資金在財(cái)政和商業(yè)銀行中間的滯留。

(四)切實(shí)發(fā)揮國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析決策參考作用

一是積極發(fā)揮國(guó)庫(kù)在預(yù)算管理中的“智庫(kù)”優(yōu)勢(shì)。國(guó)庫(kù)作為聯(lián)系中央銀行、財(cái)政、稅務(wù)和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的橋梁，要充分利用能夠得到的各類數(shù)據(jù)信息，結(jié)合國(guó)庫(kù)工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，開展改革相關(guān)的專項(xiàng)調(diào)研。

二是深入開展國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析，動(dòng)態(tài)反映改革階段性成果。財(cái)權(quán)、事權(quán)改革最主要的部分是稅收體系調(diào)整和各級(jí)政府事權(quán)和支出責(zé)任劃分，反映改革成果的信息會(huì)第一時(shí)間在國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中體現(xiàn)出來(lái)，分析各個(gè)階段改革措施對(duì)各級(jí)財(cái)政收支和地方經(jīng)濟(jì)的影響，客觀評(píng)價(jià)改革的進(jìn)展情況，深入剖析階段性改革中存在的問(wèn)題，并提出對(duì)下一步改革的合理化建議，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)分析的反映職能，以促進(jìn)財(cái)政事權(quán)改革和支出責(zé)任劃分改革的順利實(shí)施。

(中國(guó)人民銀行西安分行，陜西西安710075)