王琳

摘 要：稅務機關作為行政執(zhí)法部門，直接面對納稅人，社會公眾對稅務機關依法行政、秉公用權的關注越來越高。本文從內(nèi)部控制角度闡述稅收執(zhí)法過程中來源于政策法規(guī)、稅務人員、納稅人三方面稅收風險，并提出堅實好內(nèi)部控制建設工作、開展風險評估、強化內(nèi)控監(jiān)督、加快稅收法制化進程、強化內(nèi)部控制信息流通以及嚴格內(nèi)部控制評價的解決對策，希望對法治稅收建設、提升納稅服務質(zhì)量方面有所裨益。

關鍵詞：基層稅務機關 內(nèi)部控制 稅收執(zhí)法風險

中圖分類號：F275 文獻標識碼：A 文章編號：2096-0298（2018）04（c）-030-02

稅收執(zhí)法風險是稅務機關及其工作人員行使法定職權對稅務行政相對人作出行政行為過程中存在的風險集合。財政部2015年印發(fā)的《關于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）要求全面有效的建立實施內(nèi)部控制，確保內(nèi)部控制貫穿于經(jīng)濟與業(yè)務兩個層面，通過內(nèi)部控制監(jiān)督權力運行的各個環(huán)節(jié)，覆蓋權力運行的各個層級。

1 稅收執(zhí)法風險的內(nèi)部控制

1.1 稅收執(zhí)法風險的內(nèi)部控制定義

稅務收執(zhí)法風險的內(nèi)部控制是指依托風險管理的導向職能，查找、梳理、評估稅收執(zhí)法過程中存在各類風險，針對稅收執(zhí)法業(yè)務領域制定完善內(nèi)部控制制度并加以貫徹實施，通過有效設置流程、確定方法、明確標準，將風險控制在可承受范圍內(nèi)，切實做好稅收執(zhí)法風險的事前預警、事中提醒、事后監(jiān)督的動態(tài)管理。

1.2 稅收執(zhí)法風險的內(nèi)部控制對象

稅收執(zhí)法風險的內(nèi)部控制對象為稅務機關及其工作人員在稅收執(zhí)法過程中，因故意或者過失，損害國家利益或行政管理相對人合法權益的風險。

按照業(yè)務領域可以將稅收執(zhí)法風險的內(nèi)部控制對象劃分為七類風險，即稅款征收風險、稅務管理風險、納稅服務風險、稅收法制風險以及其他稅收執(zhí)法風險。

1.3 稅收執(zhí)法風險內(nèi)部控制的重要意義

內(nèi)部控制是落實從嚴治黨主體責任的重要抓手。一方面切實將權力關進制度的籠子，通過對權力的制衡與業(yè)務流程的監(jiān)控，營造風清氣正的稅收環(huán)境；另一方面通過內(nèi)部控制的建立，實現(xiàn)全流程管理，通過風險提示及時查找管理不足，通過風險防控，提升機關整體戰(zhàn)斗力。

內(nèi)部控制的實施是完善監(jiān)督體系的有益補充。對于行政機關，監(jiān)督執(zhí)紀的主要手段是依托紀檢監(jiān)察、巡視巡查、督查審計、執(zhí)法責任制等，而上述手段偏重于事后問責，一旦存在問題就不是小問題。內(nèi)部控制的實施可以實現(xiàn)對重要事項、重要環(huán)節(jié)、重大權力的全過程監(jiān)控，從環(huán)境上給與公正法制稅收的條件，將腐敗消除在萌芽狀態(tài)。

2 基層稅務機關面臨的稅收執(zhí)法風險

2.1 政策法規(guī)方面

在政策法規(guī)方面稅收執(zhí)法風險主要體現(xiàn)在，稅收政策的內(nèi)容不夠全面，有些問題沒有明確的解釋或表述模糊。加之，稅務機關與納稅人在執(zhí)行稅收政策時的角度不同，在減免稅與企業(yè)所得稅等涉稅業(yè)務事項方面存在政策解讀差異，導致基層稅務機關在征管過程中存在廉政風險與稅收執(zhí)法風險。

2.2 稅務人員方面

一是稅務行政主體資格方面?；鶎佣悇諜C關的稅務人員主體身份分為四種，分別為公務員、事業(yè)編、協(xié)稅員與合同工，從行政執(zhí)法資格來看，只有公務員擁有合法的行政執(zhí)法資格。同時，上面千條線，下面一根針又反映了基層稅務機關的管理現(xiàn)狀，執(zhí)法資格是擺在基層稅務機關面臨的稅收法制風險之一。二是稅務人員崗責權限方面。由于人員與事務不對稱，基層稅務機關面臨著一人多崗的工作現(xiàn)狀，這樣的管理方式不符合內(nèi)部控制要求的不相容崗位要分離的崗責設置。三是稅務人員法制素養(yǎng)方面。稅收執(zhí)法風險體現(xiàn)在稅務登記設立、稅種認定、申報征收、減免備案、稅務處罰、稅收保全、稅務注銷等稅收管理各個環(huán)節(jié)，對稅務人員的法制素養(yǎng)要求較高，稅務人員在熟悉掌握相關稅法、稅收征收管理法的基礎上還要對行政處罰法以及立法、行政復議法有所了解，更要關注規(guī)范性文件的有效情況，這對稅務人員提出了更高的要求，同時也帶來了由于法律依據(jù)引用錯誤、執(zhí)法流程不規(guī)范、執(zhí)法文書不標準等引發(fā)的行政復議風險。

2.3 納稅人方面

隨著市場經(jīng)濟的快速發(fā)展，納稅群體經(jīng)營方式、結算方法變化更新，加之掌上辦稅、移動辦稅的納稅服務升級，納稅人足不出戶就可以方便快捷的辦理涉稅事項。與此同時，稅務機關的風險管理意識、風險管控手段如果跟不上，便會造成由于信息不對稱使得國家稅款流失的瀆職風險。

3 稅收執(zhí)法風險的應對措施

3.1 夯實內(nèi)部控制建設基礎工作

一是科學崗位職責配置。崗位職責是開展一切工作的基礎，稅務機關應當根據(jù)職能權限合理設置職能部門，在職能部門的設置中體現(xiàn)出重要業(yè)務領域、高風險業(yè)務部門的相互制衡。在部門職能合理的基礎上設置崗位職責，根據(jù)崗位職責匹配人員。在選人用人上應當以德為主，德才兼?zhèn)?。成立?nèi)部控制領導小組，單位一把手任領導小組組長，各分管領導任小組副組長，并設立獨立的內(nèi)部控制管理部門，配備符合獨立性要求的人員負責內(nèi)部控制的管理工作；各業(yè)務部門設立專職內(nèi)部控制崗位人員；配備內(nèi)部控制監(jiān)督管理部門與職責追究部門。二是全面梳理部門業(yè)務流程。組織相關人員對涉稅流程進行全面梳理，構建分類分級管理，風險防控監(jiān)督，信息化支撐的征管體系。三是確定業(yè)務環(huán)節(jié)。根據(jù)稅收業(yè)務的流程轉換，將稅務機關的決策、執(zhí)行、監(jiān)管機制融入稅收征管的對應環(huán)節(jié)，從流程上明確各自的職能與范圍，進而將制衡與防控鑲嵌在稅收執(zhí)法過程中。四是選擇風險應對措施。對存在的風險按照業(yè)務發(fā)生節(jié)點分為事前、事中、事后，按照風險的影響程度分為重大風險、一般風險、潛在風險。針對風險的觸發(fā)原因，按照相關法律法規(guī)設置應對措施，應對措施的設置符合規(guī)避風險或者將風險降低在可承受范圍之內(nèi)的要求。五是健全各業(yè)務部門內(nèi)部管理制度。

3.2 開展風險評估

一是確立明確的目標，目標的設定要切合單位的職責與使命。稅務機關開展內(nèi)部控制要圍繞服務中心工作，提高工作質(zhì)效，有效履行稅收職能，貫徹落實好黨中央、國務院決策部署；堅持依法治稅，規(guī)范稅收執(zhí)法行為有效維護行政管理相對人合法權益，各項稅收業(yè)務活動合法合規(guī)；嚴格內(nèi)部管理，規(guī)范政務運轉，提高行政效能，各項行政管理工作安全有序；規(guī)范權力運行，筑牢反腐防線，防范職務風險，促進廉潔從稅的四項主要目標。二是進行風險識別。通過業(yè)務的梳理，結合日常工作實際，確定風險清單，定位高風險稅務征管環(huán)節(jié)，評估可能存在的風險點。三是開展風險分析。稅收分析是稅收風險管理的重要內(nèi)容，稅務機關應結合稅收風險管理部門的稅收風險數(shù)據(jù)模型，對風險進行綜合性的分析評價，提出風險應對方案，從而為后期開展風險應對，選擇應對措施提供科學有效的數(shù)據(jù)分析。四是落實風險應對。稅收風險應對應當建立在稅收分析的基礎之上，根據(jù)風險分析給出最優(yōu)的可行性方案，落實風險規(guī)避、風險降低、風險分擔、風險承受中適合的風險應對措施。

3.3 強化內(nèi)控監(jiān)督

稅收執(zhí)法風險的內(nèi)部控制監(jiān)督應當制度化、常態(tài)化，監(jiān)督工作應由稅務機關紀檢部門、內(nèi)控管理部門、干部管理部門聯(lián)合負責，對各部門內(nèi)部控制制度落實、風險的觸發(fā)與應對、信息的反饋等內(nèi)容進行定期監(jiān)督檢查，確保內(nèi)部控制的有效運行。

3.4 加快稅收法制化進程

一是加強業(yè)務培訓。稅務系統(tǒng)應當注重對人才干部的培養(yǎng)儲蓄，對征管軟件的操作、稅收法律法規(guī)、內(nèi)部控制制度、風險指引與應對措施等內(nèi)容開展培訓學習，通過學習不斷提升稅務干部業(yè)務能力與風險應對能力。二是強化外聘律師的作用。聘請專家團隊是降低風險的有利手段，外聘律師可以從專業(yè)法制角度提供法律咨詢服務，有效彌補稅務干部缺少專業(yè)法律人才的不足。同時，專業(yè)化的咨詢服務可以起到降低風險的作用。三是有效落實“三項制度”的實施。稅務機關應當嚴格按照“三項制度”要求及時公開行政執(zhí)法事項，通過社會監(jiān)督完善管理機制，更好的起到對行政執(zhí)法風險的監(jiān)督防控作用。四是及時反饋稅收政策執(zhí)行情況。針對稅收政策中存在的不足，作為政策的執(zhí)行者，基層稅務機關應當發(fā)揮好“傳導”職能，及時向上級機關總結反饋執(zhí)行難點，促進稅收法制化建設更加完善。

3.5 強化內(nèi)部控制信息流通

內(nèi)部控制的信息流通可以分為兩部分：一是內(nèi)部信息流通，稅務機關應當定期對內(nèi)部控制情況進行階段性評估，針對一定時期內(nèi)內(nèi)部控制風險觸發(fā)情況、應對情況、后續(xù)管理情況進行全方位的展示，確保管理層及時掌控稅收風險動態(tài)，各業(yè)務層級通過風險展示強化風險意識，前置稅收法制思維，審慎手中的稅收執(zhí)法權力。二是稅收執(zhí)法風險內(nèi)部控制的信息化建設。通過內(nèi)控監(jiān)督平臺等信息化內(nèi)控手段，無縫對接金稅三期征管系統(tǒng)，通過數(shù)據(jù)的分析比對起到對風險點的實時監(jiān)控。對于信息化平臺無法監(jiān)控的風險，稅務部門內(nèi)控人員應當注重日常監(jiān)管，并對重大風險向管理層匯報。

3.6 嚴格內(nèi)部控制評價

稅收執(zhí)法風險的內(nèi)部控制評價是稅務機關內(nèi)部控制業(yè)務活動的重點評價內(nèi)容，對于評價過程中發(fā)現(xiàn)的問題應當建立反饋報告機制與動態(tài)改進機制，針對評價結果發(fā)現(xiàn)的重大問題要及時報告內(nèi)控工作領導小組。內(nèi)部控制評價應當與稅務部門績效管理、數(shù)字人事管理相結合，并占有重要分值，稅務機關的評價成果應當體現(xiàn)在績效管理成績中，稅務人員的評價結果體現(xiàn)在數(shù)字人事系統(tǒng)中。對于評價結果確實存在違規(guī)違紀問題的應當建立責任追究機制，落實主體責任，將責任大小與問題性質(zhì)和風險等級掛鉤，以便合理的作出責任追究。

參考文獻

[1] 劉鋒.基層稅收執(zhí)法風險的成因與應對[J].稅務研究，2017（1）.

[2] 喻春霞.論稅收執(zhí)法風險的法律控制[J].法制博覽，2016（13）.

[3] 王曙光，胡鍇.稅收執(zhí)法風險的成因及其防范[J].銅陵學院學報，2012，11（6）.

[4] 韓偉，王華.稅收執(zhí)法風險管理的體系化構建——基于崗位的視角[J].山東財政學院學報，2012（4）.