摘 要 當(dāng)前我國正處于全面建成小康社會的關(guān)鍵時期，農(nóng)村基層治理的好，有利于全面小康奮斗目標(biāo)的早日實現(xiàn)。本文以河北省L村基層治理中村民參與的實際狀況為例，分析村民政治參與困境與原因，并以參與制度和方式的創(chuàng)新推動農(nóng)村治理的發(fā)展，進而為村民政治參與提供依據(jù)。

關(guān)鍵詞 基層治理 村民參與 困境

作者簡介：李佳，東北師范大學(xué)政法學(xué)院，碩士研究生，研究方向：當(dāng)代中國政治發(fā)展。

中圖分類號：D638 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.057

一、村民參與基層治理的內(nèi)涵與特點

學(xué)術(shù)界對于農(nóng)村基層治理這一概念有不同的提法，比如“農(nóng)村社會治理”、“鄉(xiāng)村治理”和“村級自治”，但其內(nèi)涵都有著一定的相似性或相關(guān)性，即基層治理就是基層治理主體通過一定手段或方式進行自主管理的過程。綜合學(xué)術(shù)界的主流觀點以及調(diào)研實踐得出村民參與的三個要素，即主體，方式和客體，因而我認(rèn)為村民參與是村民通過參與本地區(qū)公共事務(wù)管理以影響公共生活和政策制定的一種政治行為。

當(dāng)代村民政治參與與以往相比呈現(xiàn)出三方面新特點：首先，參與過程民主化。村民參與基層治理不同于傳統(tǒng)的村務(wù)管理和鄉(xiāng)村治理的“官本位”，它更強調(diào)農(nóng)民自身的主體作用，即“民本位”；其次，參與形式多樣化。在以往的村務(wù)管理中，村民和基層自治組織要“聽話”，政府說了算。而現(xiàn)在村民則可以通過村民代表大會、村民議事會等多種形式參與基層治理；再次，參與內(nèi)容廣泛化。這主要表現(xiàn)在參與主體和參與范圍兩方面，隨著基層民主政治的不斷深入發(fā)展，農(nóng)民和農(nóng)民自治組織在社會治理中的地位和作用越來越突出，通過調(diào)研得到，L村農(nóng)民的政治參與占總?cè)藬?shù)的60%左右，參與范圍也涉及到了社會生活的方方面面。

二、村民參與基層治理的困境

（一）村民參與的政治效能感低

坎貝爾認(rèn)為：政治效能感是指一個人認(rèn)為自身的政治參與行為影響政府決策和政治體系的能力，認(rèn)為其行為對整個政治過程能夠產(chǎn)生作用力的感覺或信念。一般來說，政治效能感強的人比政治效能感弱的人會更多的參與政治活動。L村的農(nóng)業(yè)人口占據(jù)村民的絕大多數(shù)，村民參與政治的效能感還不高，這主要表現(xiàn)在行動力上。由調(diào)研得到，約有60%以上的村民們都希望擁有話語權(quán)，對于村務(wù)也有一定的意見和見解，但村民主體意識還很淡薄，往往顧慮自己不是村干部，以及“人微言輕”的傳統(tǒng)觀念，將自己定位于被管理者的角色。也有人考慮到自身的文化水平不高，參與能力有限，又忙于賺錢養(yǎng)家，沒有時間參與這類事務(wù)，因而并沒有采取實際行動參與到基層治理中。

（二） 村民制度性參與不足

所謂制度性政治參與是指公民依據(jù)國家的憲法、法律、法規(guī)等所規(guī)定的程序，參與公共事務(wù)和國家事務(wù)的行為。它強調(diào)的是政治參與行為的法制化、制度化、程序化和規(guī)范化。通過調(diào)研得到，村民在政治參與的過程中基本上處于無組織狀態(tài)，村民在遇到問題時首先想到的往往是非制度化途徑，其最極端的表現(xiàn)形式就是群體性事件。從全國范圍來看，各地在處理群體性事件時一貫采用維穩(wěn)的方式，要么安撫，要么以暴制暴，這不僅對問題的解決起不到根本性的作用，反而會造成了官民之間更嚴(yán)重的對立，使治理陷入越治越不穩(wěn)的死循環(huán)。L村雖然沒有出現(xiàn)嚴(yán)重的群體事件，但也只有約20%的村民表示會采用村民代表大會等正規(guī)程序，更多的人在現(xiàn)實問題面前還是會采取一些較為激進和極端的方式，如村民大鬧政府辦公室、集體上訪等。非制度化政治參與方式往往涉及范圍廣，影響惡劣，還會在一定程度上出現(xiàn)“滾雪球效應(yīng)”，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會的安定和諧。

（三） 村民參與基層治理過程中監(jiān)督乏力

從實行基層自治以來，我國農(nóng)村形成了以鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委為權(quán)力中心，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為治理主體，村民自治組織以及普通村民為次要治理主體的多元化治理結(jié)構(gòu)。在農(nóng)村基層治理的實踐中，政府領(lǐng)導(dǎo)村委會，村黨委監(jiān)督村委會，上級領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督下級，村委會接受領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督的同時又要領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督村民，呈現(xiàn)出一種單向度的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督關(guān)系，本應(yīng)作為最主要治理主體的村民成為基層治理中最富于形式主義的薄弱環(huán)節(jié)。通過調(diào)研得到，在L村有22%的村民認(rèn)為監(jiān)督無力，還有56%的村民表示不清楚，只有22%的人認(rèn)為村民監(jiān)督有力，這直接反應(yīng)了農(nóng)村基層治理中村民監(jiān)督乏力的狀況。

三、村民參與困境產(chǎn)生的原因

（一）村民主體意識不強，參與能力有限

村民政治參與效能感較低主要出于主客觀兩方面原因，在主觀方面，村民政治參與的主體意識不強，主要表現(xiàn)在三方面：一是由于受到傳統(tǒng)觀念的影響，村民一直將自己置于被管理者的角色，缺乏主人翁意識；二是由于以往的政治參與效果不佳導(dǎo)致村民對政治參與失去信心，不愿意再積極參與；三是人們認(rèn)為參與政治無意義，組織會作出最適合的安排，出于這樣考慮的人們較為被動。在客觀方面，參與能力有限是導(dǎo)致村民參與效能感低的又一重要因素，政治參與能力在某種程度上與文化水平和識字率呈現(xiàn)出一定的正相關(guān)關(guān)系。通過調(diào)研得知，大部分中青年村民雖然已經(jīng)接受了較為良好的基礎(chǔ)性教育，但多數(shù)忙于生計，無暇參與村務(wù)。而對于時間較為充裕的中老年村民來說，許多人都只有初中以下的文化程度，還有一部分村民目不識丁，文化水平不高是村民參與能力不足的重要因素。

（二）村民利益表達渠道不通暢，組織化程度不高

村民非制度化政治參與主要出于兩個方面原因，一方面村民的利益表達渠道不通暢，這方面責(zé)任主要在于村兩委和政府。在村務(wù)決策的過程中，村干部較少參考群眾意見，使得村務(wù)決策不能有效代表廣大村民的利益或者只能代表少部分村民的利益。同時，對于村民的實際需求和切實困難也做不到及時解決或準(zhǔn)確的反映給上級政府，上傳下達工作不到位，造成上下信息不對稱，進而導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不均衡，公共資源配置不合理。而政府在問題出現(xiàn)時也往往不能積極主動迅速的進行協(xié)調(diào)處理，渠道的不通暢使得問題愈加難以通過程序化手段解決。另一方面，村民政治參與的組織化程度不高。村民尤其是農(nóng)民具有植根于傳統(tǒng)思想文化中的小農(nóng)意識，平時又習(xí)慣于自主化、直接化、分散化的處事方式，其組織性、紀(jì)律性本就比一些職業(yè)化群體低，更因為缺乏一套成熟的問題解決程序，容易在利益需求得不到滿足時表現(xiàn)的非理性和情緒化。

（三）治理主體監(jiān)督作用有限，缺乏行之有效的法律規(guī)范

基層治理中監(jiān)督乏力主要由兩方面原因造成。一方面，多元化、多層次的農(nóng)村基層治理結(jié)構(gòu)在制度設(shè)計層面本應(yīng)使治理主體之間呈現(xiàn)出雙向度甚至是多向度的監(jiān)督關(guān)系，但是在實踐層面，主體的權(quán)力大小往往實際上決定了主體作用的發(fā)揮程度，各主體之間權(quán)力地位的不平等導(dǎo)致監(jiān)督作用微乎其微。由調(diào)研得到，大部分村民對于自治的概念和具體內(nèi)容還較為模糊，不明確自己的權(quán)責(zé)，自然難以有效的發(fā)揮監(jiān)督主體作用。另一方面，法律對于基層治理主體的權(quán)責(zé)規(guī)定還不夠明確具體。由于我國農(nóng)村范圍廣大，涉及到的各種事務(wù)和利益訴求眾多，規(guī)定治理主體監(jiān)督方面的相關(guān)法律規(guī)范尚不健全，進而出現(xiàn)權(quán)力的濫用和監(jiān)督的隨意性問題。更重要的是，現(xiàn)有法律規(guī)范在執(zhí)行上的不到位，使得村民政治參與過程中的監(jiān)督環(huán)節(jié)極其薄弱。

四、完善村民參與基層治理的措施

（一） 提高村民參與的政治效能感

首先，要培育村民的政治參與意識。一方面，部分積極的農(nóng)民和民間組織要起到引領(lǐng)作用，以身作則，帶頭參與村務(wù)管理，同時鼓勵村民親身參與，調(diào)動其政治參與的積極性、主動性和創(chuàng)造性，使村民在政治參與過程中找到自信和成就感；另一方面，要培育農(nóng)村參與型的政治文化，營造適合于本地情況的政治參與氛圍，不斷強化村民的主人翁意識，使村民的政治參與行為逐漸成為一種慣例，以此來逐漸提高村民的政治效能感。

其次，要提高村民參與能力。第一，要不斷致力于提高村民的經(jīng)濟收入，因時因地打造特色農(nóng)業(yè)，創(chuàng)新發(fā)展方式，讓村民有時間和精力參與村務(wù)管理；第二，提高村民的文化水平，教育的發(fā)展有助于在根本上提高村民參與能力和效率，更好的為村務(wù)管理出謀劃策。在這一過程中，村兩委和政府要樹立現(xiàn)代治理理念，給予村民資金、技術(shù)、信息、教育等方面的鼓勵和支持，加強政治文化引導(dǎo)，使村民政治參與趨于常態(tài)化和良性發(fā)展。

（二） 促進村民政治參與制度化

關(guān)鍵是要暢通村民利益表達渠道，提高村民參與的組織化程度。第一，村委會作為村民與政府之間溝通的中轉(zhuǎn)站，承擔(dān)著上傳下達的重要任務(wù)，因此要定期召開村民大會或者是村民代表大會，做好中間環(huán)節(jié)。村干部要深入到百姓中去，搞好干群關(guān)系，廣泛采納村民意見，贏得百姓信任，理順官民關(guān)系；第二，政府也要積極配合，樹立現(xiàn)代政府觀念，政府人員要實現(xiàn)自身角色的準(zhǔn)確定位，積極接待村民來訪，切實解決群眾問題，同時還要以制度法律規(guī)約政府行為，真正樹立起政府權(quán)威；第三，村民自治組織要發(fā)揮自身靈活、分布范圍廣、辦事方便的優(yōu)點，通過定期走訪調(diào)查，聽取民意并向政府和村兩委反映群眾呼聲，使村民的利益和愿望通過組織化、程序化渠道得到表達，及時預(yù)防和緩解矛盾沖突。以上需要村兩委、政府、村民自治組織和村民共同構(gòu)筑起一整套五位一體參與體系，各主體權(quán)責(zé)分明，各司其職才能更及時準(zhǔn)確的代表、反應(yīng)和表達民意，從而使村民政治參與真正實現(xiàn)組織化、程序化、制度化和規(guī)范化。

（三） 完善村民參與的監(jiān)督機制

監(jiān)督是政治參與的一項重要內(nèi)容，同時也是政治參與程序有效運行的一道重要防線，首先，要建立健全以村民為主體的多方位監(jiān)督機制。一是監(jiān)督村民參政議政，保障村民表達合理的政見觀點的權(quán)利；二是監(jiān)督政府官員的公務(wù)活動，使其提高行政效能，全心全意為人民服務(wù)；三是監(jiān)督村兩委，增強其政治透明度，促使其辦事員盡職盡責(zé)，維護村民權(quán)益。通過多方面、多向度監(jiān)督的方式，促使各監(jiān)督主體明確權(quán)責(zé)，改善其監(jiān)督乏力的狀況。

其次，要健全村民參與基層治理的法律規(guī)范。第一，應(yīng)根據(jù)農(nóng)村社會治理的現(xiàn)實需要，逐步探索和制訂新的法律法規(guī)，規(guī)范和調(diào)整農(nóng)村治理主體的權(quán)力和責(zé)任以及主體間的行為關(guān)系。第二，應(yīng)緊跟時代步伐，將時代發(fā)展的實際需要與基層治理的現(xiàn)實條件緊密相連，對現(xiàn)有農(nóng)村基層治理相關(guān)的法律法規(guī)進行必要的修改、增補、刪減和完善。第三，應(yīng)根據(jù)目前基層治理中干群關(guān)系的脫節(jié)問題，重新考慮對各主體的機構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)劃分等問題進行制度性改革，有效改善法律約束乏力的現(xiàn)狀。

農(nóng)村基層治理是一個動態(tài)發(fā)展過程，村民參與在農(nóng)村基層治理中可以說處于核心的位置。必須充分調(diào)動村民的積極性，直接或間接的方式參與公共決策和公共政策制定，有效協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，化解矛盾，使與基層治理相關(guān)的政策更加科學(xué)合理并符合村民的利益，進而達到善治的目的。

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