張西萌

【摘要】近年來，我國不斷發(fā)生重大食品安全事故，食品安全受到廣泛關(guān)注。食品安全責(zé)任保險(xiǎn)作為一種有效的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移方式在其在推廣過程中卻不盡如人意。本文從當(dāng)前我國食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題出發(fā)，明確政府目前在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中的角色定位，在我國典型試點(diǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為政府在食品安全責(zé)任保險(xiǎn)中應(yīng)發(fā)揮的作用提出建議。

【關(guān)鍵詞】食品安全 責(zé)任保險(xiǎn) 政府作用

民以食為天，食品安全是關(guān)系到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的根本民生問題，近年來，我國不斷發(fā)生重大食品安全事故，嚴(yán)重威脅了廣大消費(fèi)者的生命健康，同時(shí)給食品企業(yè)和政府部門帶來了巨大負(fù)擔(dān)。2015年10月修訂實(shí)施的《中華人民共和國食品安全法》明確規(guī)定國家鼓勵(lì)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責(zé)任保險(xiǎn)（以下簡稱食責(zé)險(xiǎn)），但在推行過程中“供需雙冷”的問題突出，這樣政府的角色和作用就顯得至關(guān)重要。本文從當(dāng)前我國食責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題出發(fā)，明確政府目前在食責(zé)險(xiǎn)中的角色定位，在我國典型試點(diǎn)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，為政府在食責(zé)險(xiǎn)中應(yīng)發(fā)揮的作用提出建議。

一、我國食品安全責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及問題

我國第一款農(nóng)產(chǎn)品食用安全責(zé)任保險(xiǎn)由上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司在2007年5月推出，隨著國家對(duì)食品安全的日益重視，部分公司，例如人民保險(xiǎn)公司、太保財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司、長安責(zé)任保險(xiǎn)公司等財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司都相繼推出了食責(zé)險(xiǎn)相關(guān)產(chǎn)品。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，食品企業(yè)投保的情況卻不容樂觀，保費(fèi)規(guī)模很小，投保率和賠付率都不盡人意。以實(shí)施食責(zé)險(xiǎn)較早的江蘇省為例，自2012年至2013年9月底，江蘇食責(zé)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入332.53萬元，為全省近千家企業(yè)提供21.16億元的食品安全風(fēng)險(xiǎn)保障，共賠付14起食品中毒案件，610人從中受益。而同一時(shí)期江蘇省的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)表明，2013年江蘇省糧油、食品、飲料、煙酒類零售額為1009.6億元，住宿和餐飲業(yè)零售額為1961.7億元，食責(zé)險(xiǎn)提供的保障與食品和餐飲行業(yè)的市場(chǎng)規(guī)模有幾十乃至上百倍的差距，保障程度十分有限。

2014年8月，國務(wù)院頒布了保險(xiǎn)國十條，要求積極開展食責(zé)險(xiǎn)產(chǎn)品服務(wù)，保障食品安全。2015年1月，保監(jiān)會(huì)聯(lián)合其他部門頒布了關(guān)于開展食責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見，要求在全國范圍進(jìn)行積極的嘗試，促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展。2015年10月，《食品安全法》經(jīng)過最新修訂后頒布實(shí)施，該法明文規(guī)定要鼓勵(lì)食責(zé)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的發(fā)展，使該業(yè)務(wù)的開展有了一個(gè)良好的法律氛圍。隨著政策的密集出臺(tái)，政府重視及參與推動(dòng)為食品安全責(zé)任保險(xiǎn)的發(fā)展提供了很好的機(jī)會(huì)，而政府作為食品安全責(zé)任保險(xiǎn)體系建設(shè)中的重要角色應(yīng)如何發(fā)揮作用越來越值得我們關(guān)注。

二、我國食品安全責(zé)任保險(xiǎn)典型試點(diǎn)中的政府作用及經(jīng)驗(yàn)

分析政府的角色和發(fā)揮的作用，能為探索食責(zé)險(xiǎn)推廣中的政府定位提供依據(jù)。目前，己有一些省份進(jìn)行試點(diǎn)，開展了食責(zé)險(xiǎn)推廣的地方性試點(diǎn)工作。本節(jié)將選取其中具有代表性的上海、浙江、湖南等省份，分析其經(jīng)驗(yàn)和不足。

（一）浙江省——政府主導(dǎo)，財(cái)政出資的“共保體”

浙江省自2013年以來，在杭州富陽等部分縣（市、區(qū)）開展了食責(zé)險(xiǎn)的試點(diǎn)和探索，使鄲州區(qū)成為我國第一個(gè)區(qū)域性食責(zé)險(xiǎn)試點(diǎn)地區(qū)。寧波市鄞州區(qū)人民政府為投保人，財(cái)政全額出資，“政府托底”購買保險(xiǎn)服務(wù)。鄞州試點(diǎn)項(xiàng)目按年投保，以后各年根據(jù)項(xiàng)目盈虧情況進(jìn)行調(diào)整。每次事故最高賠付400萬元，每次事故每人賠償限額15萬元，醫(yī)療費(fèi)用占20%。按照“先行先試、分步推行”的原則，以公共餐飲服務(wù)重點(diǎn)區(qū)域和群體性食品安全事件開頭，重點(diǎn)涵蓋農(nóng)村集體聚餐、中小學(xué)校（園）食堂、建筑工地食堂，然后逐步擴(kuò)大范圍到轄區(qū)所有食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。

另由中國人壽牽頭長安責(zé)任等4家公司共同組建食責(zé)險(xiǎn)共保體，設(shè)立食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理基金。經(jīng)營采用單獨(dú)建賬、封閉運(yùn)行的機(jī)敞，堅(jiān)持“微利經(jīng)營”原則。每年收到的保費(fèi)總額扣除稅收、經(jīng)營管理費(fèi)用、再保險(xiǎn)保費(fèi)支出、賠付成本及預(yù)定微利后，其余部分全額計(jì)提到食品安全風(fēng)險(xiǎn)管理基金。同時(shí)，共保體中將由10至15名食品安全領(lǐng)域的專家組成專家委員會(huì)，以便更好的開展相關(guān)工作。此外，當(dāng)?shù)卣€將發(fā)生在轄區(qū)內(nèi)，由政府相關(guān)職能部門認(rèn)定的或定性為輸入性、區(qū)域性的群體性食品中毒事件，在責(zé)任主體不能確定或責(zé)任主體經(jīng)濟(jì)賠償能力不足的情況也納入保障范圍。

（二）湖南省——重點(diǎn)對(duì)象強(qiáng)制投保

2014年8月，湖南省下發(fā)《關(guān)于開展食品安全責(zé)任強(qiáng)制保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見》在全省開展試點(diǎn)，要求開連鎖餐廳、經(jīng)營學(xué)校食堂、或是在藥店里銷售嬰幼兒配方奶粉的企業(yè)，都必須先購買食責(zé)險(xiǎn)。此次試點(diǎn)的重點(diǎn)參保對(duì)象包括：重點(diǎn)食品冷品添加劑生產(chǎn)企業(yè)、試點(diǎn)銷售嬰幼兒配方乳粉藥店、餐飲服務(wù)連鎖企業(yè)、學(xué)校食堂、農(nóng)村集體聚餐提供者、集體用餐配送單位和中央廚房、大型工地工廠食堂。具體到保險(xiǎn)公司經(jīng)營方面，在省級(jí)層面，主動(dòng)跟省內(nèi)餐飲行業(yè)協(xié)會(huì)等有關(guān)組織聯(lián)系合作，積極與一些大型食品企業(yè)達(dá)成合作意向。在地區(qū)層面，根據(jù)具體情況，采用特定單位統(tǒng)保等方式，努力擴(kuò)大保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的承保范圍和覆蓋面。

此外，政府會(huì)借助食品安全宣傳周的機(jī)會(huì)，利用不同載體平臺(tái)對(duì)試點(diǎn)工作展開宣傳，并配合保險(xiǎn)公司籌辦各類保險(xiǎn)服務(wù)介紹和接觸活動(dòng)。截止2015年7月，湖南省14個(gè)市州均己推行試點(diǎn)，共有782家食品生產(chǎn)企業(yè)，73家食品流通企業(yè)、1602家餐飲服務(wù)單位（其中食堂1473家）與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)簽訂保單，保費(fèi)664.92萬元，保額27.58億元。

（三）上海市——財(cái)政補(bǔ)貼，增加考核指標(biāo)引導(dǎo)參保

2012年8月，上海市食安辦在浦東、寶山、閔行、崇明等區(qū)縣開展了“農(nóng)村集體聚餐食品安全責(zé)任保險(xiǎn)”試點(diǎn)。上海政府采取了一系列政策積極引導(dǎo)食責(zé)險(xiǎn)的健康發(fā)展。浦東新區(qū)從2012年開始把農(nóng)村家庭辦酒場(chǎng)合的食責(zé)險(xiǎn)的推廣情況列入考核指標(biāo)，進(jìn)行推優(yōu)加分，第二年還把其列入鎮(zhèn)食品安全工作責(zé)任書。將保險(xiǎn)跟食品安全誠信體系、追溯體系、“黑名單”體制聯(lián)系在一起，引導(dǎo)保險(xiǎn)行業(yè)去開發(fā)食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)有需求、能實(shí)現(xiàn)“多贏”的保險(xiǎn)產(chǎn)品。

截至2015年，奉賢區(qū)61家農(nóng)家會(huì)所投保，投保率達(dá)100%；嘉定區(qū)98家備案的自辦酒會(huì)所中己有66家簽訂投保合同；而寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)則由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一出資將全鎮(zhèn)農(nóng)村家庭集中辦宴點(diǎn)統(tǒng)一投保。

（四）山東省——為投保企業(yè)提供專屬優(yōu)惠政策

山東省對(duì)食責(zé)險(xiǎn)的推廣采取政府引導(dǎo)，市場(chǎng)化運(yùn)作的方式，政府首先鼓勵(lì)企業(yè)參保，針對(duì)積極參保的企業(yè)設(shè)立了專屬的扶持政策，例如食品或保健食品企業(yè)的生產(chǎn)許可證遇到臨近到期，需要換領(lǐng)新證的情況，對(duì)己投保企業(yè)可簡化審批、辦理過程；在原執(zhí)行的食品安全分級(jí)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，可適度調(diào)整放松，更換為低一級(jí)監(jiān)管；在相同的情況下，優(yōu)先考慮評(píng)選食品生產(chǎn)加工示范企業(yè)等榮譽(yù)。另外，企業(yè)購買食責(zé)險(xiǎn)后，在銀行貸款等方面也享有一定優(yōu)惠。

目前山東省主要有長安責(zé)任，太平洋財(cái)險(xiǎn)，中華財(cái)險(xiǎn)，人保財(cái)險(xiǎn)，平安財(cái)險(xiǎn)等公司開展食責(zé)險(xiǎn)。在開始試點(diǎn)一年半的時(shí)間里，僅長安責(zé)任一家公司就己承保150家企業(yè)，累計(jì)保費(fèi)36.96萬元，提供約2000萬元的保障。并且己經(jīng)為4起食品安全責(zé)任事故的傷者賠款6.58萬元。當(dāng)下業(yè)務(wù)進(jìn)入濰坊、濟(jì)南等城市，保費(fèi)收入近140萬元，投保企業(yè)超600家，提供風(fēng)險(xiǎn)保障約8億元。

（五）總結(jié)：政府作用的經(jīng)驗(yàn)與不足

通過調(diào)查、比較和研究典型地區(qū)的試點(diǎn)情況，不難發(fā)現(xiàn)，各地試點(diǎn)采用的推廣方式和政府扮演的角色有所差異，食責(zé)險(xiǎn)的推廣程度也不盡相同，但有幾點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)較為一致：

（1）政府的力量不可或缺。食責(zé)險(xiǎn)的投保類別、承保方式、費(fèi)率確定、保險(xiǎn)理賠都比較復(fù)雜，產(chǎn)品設(shè)計(jì)所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)又比較缺乏，而食品安全事故發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)高，責(zé)任廣，保險(xiǎn)公司出于收益考慮會(huì)提高投保門檻，保險(xiǎn)食品生產(chǎn)經(jīng)營主體出于成本考慮和僥幸心理主動(dòng)投保的積極性也不高，僅僅依靠市場(chǎng)不可能做到有效推廣和覆蓋，需要政府協(xié)調(diào)指導(dǎo)。無論采用的是獎(jiǎng)勵(lì)性質(zhì)的政策優(yōu)惠、關(guān)乎考核的引導(dǎo)體系、還是帶有家長色彩的強(qiáng)制投保、全額出資的政府兜底方式，在食責(zé)險(xiǎn)的推廣工作中，政府的推動(dòng)作用都非常突出，其角色不能缺位。

（2）保險(xiǎn)推廣要循序漸進(jìn)。各試點(diǎn)都遵循了“分步推行”的原則，先從食品安全事故易發(fā)領(lǐng)域和風(fēng)險(xiǎn)較高環(huán)節(jié)、地方特色食品產(chǎn)業(yè)及風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高的行業(yè)和業(yè)態(tài)開始，重點(diǎn)范圍基本都集中于公共食堂、連鎖企業(yè)、大型超市、提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)集聚餐的服務(wù)單位和乳制品、食用油及各地區(qū)特色行業(yè)，既可積累經(jīng)營該險(xiǎn)種的相關(guān)數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，又能在一部分群體中達(dá)到宣傳效果，擴(kuò)大認(rèn)知度，待條件成熟再逐步向其他領(lǐng)域鋪開，逐漸拓展食責(zé)險(xiǎn)的覆蓋面。

以上試點(diǎn)地區(qū)政府參與所采用的方式最高僅在某省范圍內(nèi)取得了一定的效果，能否進(jìn)行大規(guī)模的借鑒和推廣和需要注意以下三個(gè)問題：

（1）注意衡量扶持方式的可持續(xù)性和適用性。目前各地還處于食責(zé)險(xiǎn)推廣的初級(jí)階段，主要集中于重點(diǎn)地區(qū)或重點(diǎn)領(lǐng)域，投保食品責(zé)任保險(xiǎn)的食品企業(yè)總體數(shù)量不多，由政府統(tǒng)一承擔(dān)保費(fèi)或提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，地方財(cái)政尚可負(fù)擔(dān)。但隨著食責(zé)險(xiǎn)的進(jìn)一步推廣和投保企業(yè)數(shù)量的進(jìn)一步增加，保費(fèi)支出和優(yōu)惠政策的費(fèi)用也將進(jìn)一步大幅度提高。此外，我國不同地區(qū)無論是食品安全問題的嚴(yán)重程度，還是地方政府的財(cái)政實(shí)力，都存在很大差異。因此，在選擇扶持方式時(shí)，應(yīng)該有適用的考察標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情進(jìn)行評(píng)估，以選擇其適合的方式，保證長期持久的合理運(yùn)行。

（2）激勵(lì)角度過于單一。通過總結(jié)歸納各典型試點(diǎn)的推廣方式，不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)試點(diǎn)都采取了給食品企業(yè)減輕投保負(fù)擔(dān)或給予政策優(yōu)惠的方式來吸引企業(yè)投保，但食責(zé)險(xiǎn)的目的不僅是為企業(yè)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，更重要的是監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，保障食品安全。企業(yè)投保積極性不足的根本原因是風(fēng)險(xiǎn)事故賠付不高，僥幸心理嚴(yán)重，僅靠政府資助來提高投保率未免有些本末倒置。除了優(yōu)惠傾斜外，還要完善相關(guān)法律法規(guī)，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，建立有效的食品消費(fèi)者維權(quán)機(jī)制，增加企業(yè)的違法成本，從根本上推動(dòng)企業(yè)自愿投保。

三、我國食品安全責(zé)任保險(xiǎn)發(fā)展中的政府作用及建議

目前，我國食責(zé)險(xiǎn)業(yè)務(wù)取得了一定的進(jìn)展，但是發(fā)展仍然相對(duì)比較緩慢，根據(jù)前文總結(jié)的試點(diǎn)的推廣情況，結(jié)合海外實(shí)施經(jīng)驗(yàn)和我國實(shí)際情況，就政府在發(fā)展和推廣我國食責(zé)險(xiǎn)中應(yīng)發(fā)揮的作用提出以下建議。

（一）健全法律保障體系，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管

盡管2015年新修訂實(shí)施的《食品安全法》采取了更加嚴(yán)格的監(jiān)管制度以及更加嚴(yán)厲的處理措施，起到一定的威懾作用，但不可能完全避免食品安全事故的發(fā)生。目前，我國尚缺乏專門的產(chǎn)品責(zé)任法，這對(duì)于我國責(zé)任侵權(quán)方面的法律來說是一個(gè)缺陷。我國可以參考發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗(yàn)和我國食品安全的實(shí)際情況，制定產(chǎn)品責(zé)任方面的法律制度，同時(shí)要對(duì)食品企業(yè)的違法成本和食品安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行大力宣傳，提高食品企業(yè)的安全責(zé)任保險(xiǎn)意識(shí)，為食責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展提供一個(gè)良好的法律環(huán)境。

同時(shí)應(yīng)該完善食品安全信息公布平臺(tái)，增加監(jiān)管透明度。公開食品安全最新情況，既可讓公眾和新聞媒體參與監(jiān)督，也使保險(xiǎn)人能獲得經(jīng)營需要的相關(guān)資料，完善食責(zé)險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)，便于食責(zé)險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展。

（二）建立長效的扶持機(jī)制，由點(diǎn)到面，逐步推進(jìn)

政府應(yīng)該加強(qiáng)扶持與引導(dǎo)，供給方面可以考慮給予開展業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司如稅收優(yōu)惠、利率優(yōu)惠、財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼等資金及政策方面適當(dāng)、長期的優(yōu)惠與支持?？梢圆捎枚喾N方式刺激企業(yè)投保需求，例如對(duì)于符合標(biāo)準(zhǔn)的投保企業(yè)，可在同等條件下，優(yōu)先給予行業(yè)專項(xiàng)支持和政府相關(guān)扶持政策的支持。給予投保企業(yè)，特別是不發(fā)生、少發(fā)生賠付事故的高安全系數(shù)企業(yè)更多的優(yōu)惠與支持，從而強(qiáng)化安全意識(shí)，鼓勵(lì)企業(yè)積極參保和開展食品安全事故的防范工作。

我國食責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展并不完全符合強(qiáng)制保險(xiǎn)的發(fā)展邏輯，因此不能簡單地實(shí)行普遍強(qiáng)制，參考我國目前各地試點(diǎn)的推廣情況，應(yīng)堅(jiān)持“政府引導(dǎo)，市場(chǎng)主導(dǎo)”的方式，以食品安全風(fēng)險(xiǎn)高的領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，積累一定經(jīng)驗(yàn)后再逐步鋪開，由點(diǎn)到面，層層深入。

（三）加大宣傳教育力度

通過加大宣傳力度，使相關(guān)主體的責(zé)任保險(xiǎn)意識(shí)水平得到提高，形成一種良好的投保風(fēng)氣。提高公眾的維權(quán)意識(shí)和法律意識(shí)，一旦發(fā)生食品安全事故，自身利益受到損害時(shí)就要拿起法律武器進(jìn)行維權(quán)和要求賠償，這樣會(huì)給食品企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟(jì)賠償壓力。公眾監(jiān)督加強(qiáng)的同時(shí)也讓食品企業(yè)充分認(rèn)識(shí)到投保轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)的重要作用，這樣食品企業(yè)才會(huì)主動(dòng)的購買相關(guān)的保險(xiǎn)服務(wù)來轉(zhuǎn)移自身的責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)于食責(zé)險(xiǎn)的發(fā)展無疑是十分有利的。

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