郭爍

內(nèi)容摘要：在司法改革的時代背景下，“捕訴分離”抑或“捕訴合一”的討論又通過部分地區(qū)檢察機關(guān)的試點工作回歸人們的視野。當(dāng)然，爭議依舊。較之十余年前相關(guān)嘗試的無疾而終，當(dāng)下，通過員額制、辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制及逮捕程序訴訟化的相關(guān)改革，尤其是在新設(shè)國家監(jiān)察機關(guān)使得檢察機關(guān)權(quán)責(zé)發(fā)生很大變化的情況下，逐漸探索完善，使“捕訴合一”——或者說“捕訴調(diào)整”趨于常態(tài)化、科學(xué)化，是檢察制度自身完善進而提高中國人權(quán)保障水平的重要契機。

關(guān)鍵詞：司法改革捕訴合一捕訴分離捕訴調(diào)整訴訟化改造

隨著新一輪司法改革向前推進以及相關(guān)法律的修改，檢察機關(guān)的職能也在不斷變化之中。在許多地區(qū)隨著監(jiān)察體制的設(shè)立，職務(wù)犯罪的偵查權(quán)已經(jīng)“轉(zhuǎn)隸”，〔1 〕人們傳統(tǒng)觀念中的刑檢權(quán)（即公訴權(quán)）與訴訟監(jiān)督（很重要的內(nèi)容即審查批捕）之間的協(xié)調(diào)配合，其重要性就愈發(fā)凸顯出來。其實捕、訴兩種權(quán)力之間的關(guān)系應(yīng)該怎樣確定，近20年來爭論從未中斷，這背后折射的是中國刑事司法體制發(fā)展變化的時代變遷。

就時間維度而言，改革開放之后中國檢察機關(guān)的捕訴關(guān)系發(fā)展可以大體分為三個階段。第一階段可以追溯至1978年檢察機關(guān)復(fù)建。之后的20多年間，審查批捕和審查起訴都作為人民檢察院“刑事檢察”工作中的具體活動職能，長期以來雖然個別地方檢察院分設(shè)審查逮捕和審查起訴部門，但在最高人民檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)序列和工作規(guī)定中，審查逮捕和審查起訴仍只是一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)所行使的兩項職權(quán)，而并未將兩個職權(quán)依部門彼此獨立劃分開來?！? 〕在此模式下，刑事檢察部門統(tǒng)一審查逮捕、審查起訴，并對公安機關(guān)的偵查活動和法院的審判活動進行監(jiān)督，但在實踐中卻出現(xiàn)了權(quán)力過于集中、內(nèi)部監(jiān)督缺失、偵查監(jiān)督乏力等問題?！? 〕第二階段，自1996年最高人民檢察院在全國檢察機關(guān)第二次刑事檢察工作會議上提出批捕、起訴分設(shè)為兩個機構(gòu)后，審查逮捕部門和審查起訴部門成為檢察機關(guān)內(nèi)部獨立的兩大職能部門。〔4 〕第三階段，2015年至今，為適應(yīng)新時期人民檢察事業(yè)改革的需要，吉林、湖北、海南、廣東四省進行了檢察內(nèi)部機構(gòu)改革，確定了各自省內(nèi)檢察系統(tǒng)司法體制改革的17個試點院實行“捕訴合一”，把公訴一處、二處，偵查監(jiān)督一處、二處，未檢處整合為刑事檢察部?！? 〕以改革結(jié)果論，至少就檢察系統(tǒng)所展現(xiàn)的數(shù)據(jù)而言，成效頗豐。

黨的十八屆六中全會再次強調(diào)推進嚴(yán)格司法，堅持以事實為根據(jù)、法律為準(zhǔn)繩，推進以審判為中心的訴訟制度改革，并扎實司法責(zé)任制，確保將中央改革部署落到實處?？梢哉f隨著改革的發(fā)展，各方面條件的不斷成熟，以審查逮捕與審查起訴這兩項刑事訴訟法賦予檢察機關(guān)的最重要職權(quán)為突破，積極整合檢察資源和探索新型捕訴工作機制的任務(wù)已經(jīng)箭在弦上，不得不發(fā)了?！? 〕

一、“捕訴合一”與“捕訴分立”：情景割裂的爭議

如上所述，從歷史上看，自1978年檢察機關(guān)復(fù)建至今的40年間，捕訴關(guān)系經(jīng)歷了由合到分，再到分合并立又啟動合一的歷程。從其嬗變中可見，在人民檢察院內(nèi)部，捕訴關(guān)系可以大抵分為“捕訴合一”和“捕訴分離”兩種基本類型。而關(guān)于這兩種機制的應(yīng)用，學(xué)界、實務(wù)界一直存有重大爭議。

一般而言，逮捕權(quán)包括提請、批準(zhǔn)、執(zhí)行三項權(quán)力，其中最為關(guān)鍵的是批準(zhǔn)逮捕權(quán)，在中國由檢察機關(guān)統(tǒng)一行使。

即所謂捕訴合一，就是遵循“誰批捕、誰起訴”原則，為避免捕訴分離之弊端而由檢察機關(guān)內(nèi)部同一職能部門負(fù)責(zé)審查批捕和起訴工作，并依法履行相關(guān)法律監(jiān)督職能的辦案工作機制，目的是使起訴統(tǒng)率偵查，偵查服務(wù)于起訴，打破了檢察機關(guān)原來偵查監(jiān)督案件和公訴案件分開辦理的格局。而捕訴分離恰好相反，是將批準(zhǔn)逮捕和公訴兩項權(quán)力由兩個獨立部門分別承擔(dān)行使，旨在防止權(quán)力過于集中而監(jiān)督失衡。

（一）捕訴分立：重在落實監(jiān)督層層把關(guān)

20世紀(jì)90年代捕訴權(quán)相互分離，呈現(xiàn)出了一些優(yōu)勢：因刑事案件涉及公民的財產(chǎn)權(quán)、人身自由權(quán)乃至生命權(quán)，審查批捕和提起公訴分離符合復(fù)雜的刑事案件事實判斷邏輯順序，層層把關(guān)使辦案質(zhì)量得到保障。又因為批捕權(quán)本身就是一種監(jiān)督權(quán)，能夠?qū)τ诠矙C關(guān)的破案逮捕進行有力的監(jiān)督。這種機制偵在查監(jiān)督薄弱的情況下，確實能夠滿足偵查階段內(nèi)部公正目標(biāo)的實現(xiàn)，發(fā)揮著積極的作用。

可以說，捕訴分離在當(dāng)時法律制度不完備、律師制度不夠發(fā)達、國家和公民法律意識相對薄弱的情況下，為我國司法體制貢獻頗豐。而隨著社會飛速發(fā)展，客觀環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，原來的機制不能滿足司法實踐需要，同時暴露出許多問題。

一方面，存在交叉職權(quán)的問題。顯而易見，公訴部門需要把大多數(shù)審查批捕部門已經(jīng)做過的閱卷審查、提審復(fù)核、收取證據(jù)、案卷制作等工作再重復(fù)一遍，其中有很多工作是可以相互代替的，并且存在不少職權(quán)交叉的問題。

另一方面，該做法不利于縮短偵查期限，從而導(dǎo)致犯罪嫌疑人、被告人的羈押期偏長。由于當(dāng)時出于公正和內(nèi)部制約實施的捕訴分離機制，將其區(qū)分為兩個獨立的訴訟程序，導(dǎo)致對同一案件重復(fù)閱卷、審查、取證、制作法律文書等，造成人力、物力不必要的重復(fù)及審限過長。這一做法的另一個后果就是使得看守所超負(fù)荷收押，連鎖反應(yīng)的后果就是看守所羈押環(huán)境惡劣。

（二）捕訴合一：引導(dǎo)偵查提高效率

捕訴合一源于基層實踐，多次遭遇挫折，卻又屢屢被再次提起，這本身就說明了一定問題。大體而言，原因在于該做法切實提高了工作效率、緩解了“案多人少”的現(xiàn)實矛盾等欠缺。尤其在新的時代背景下，該做法很大程度上符合了司法改革的要求。

其一，提高工作效率。普遍認(rèn)為，這是“捕訴合一”制度的最大優(yōu)勢所在，即統(tǒng)一檢察機關(guān)內(nèi)部的辦案標(biāo)準(zhǔn)，避免對同一事實認(rèn)識產(chǎn)生不同決斷的尷尬?！? 〕整合后，公訴人在批捕階段就能對案件進行實質(zhì)審查，在審查起訴階段不僅能夠節(jié)省審查時間，而且減少了補充、退回的次數(shù)和時間，減少了被羈押犯罪嫌疑人的羈押時間，更有利于人權(quán)保護。以2015年貴州省岑鞏縣人民檢察院試行為例，在部門僅有4名檢察人員的情況下，審查逮捕案件辦結(jié)時間最短為2天，平均辦案期限僅為四五天；審查起訴案件最短辦結(jié)期限為1天，平均辦案期限僅為11天，審結(jié)率均達100%。〔8 〕

其二，防止捕訴工作脫節(jié)。在以審判為中心的訴訟制度改革背景下，批捕部門越來越不能以部門傾向核實犯罪情況，從該環(huán)節(jié)就應(yīng)建立起證明犯罪的證據(jù)體系。實行捕訴合一后，辦案人直接接觸公安機關(guān)，按照捕訴標(biāo)準(zhǔn)適時介入、引導(dǎo)案件偵查、證據(jù)收集，調(diào)控偵查方向，在第一環(huán)節(jié)提高審查材料質(zhì)量。

其三，有利于引導(dǎo)偵查方向和監(jiān)督。一旦一個刑事案件進入報捕程序，檢察機關(guān)就能對該案進行全程的法律監(jiān)督，并能對問題作出及時反映。這對于非法證據(jù)排除、違法行為的糾正以及實現(xiàn)對批捕后起訴前階段法律監(jiān)督的全面性、連續(xù)性都會有所助益。

然而，許多學(xué)者也認(rèn)為捕訴合一由于捕訴機關(guān)權(quán)力過大，個人能力有局限性，思維方式、看問題的角度不一樣，知識儲蓄量及實踐轉(zhuǎn)化率等方面的影響，同一案件從批捕到起訴由一人審查，容易形成固定的思維模式，加之又缺少強有力的監(jiān)督，案件容易出現(xiàn)問題。甚至有學(xué)者直接提出：“捕訴合一有損審查逮捕主體的中立地位，將審查逮捕與控訴兩個職能結(jié)合為一體，根本上動搖了審查逮捕程序的正當(dāng)性基礎(chǔ)。” 〔9 〕

顯而易見的危害是，一方面，使得檢察機關(guān)難以保持中立：一個部門或一個檢察官同時擁有偵查權(quán)和控訴權(quán)，無可避免地會產(chǎn)生“當(dāng)事人主義”，其中立性與權(quán)力的獨立性受到了天然限制，加之審前程序并不具備完整的訴訟要素，程序也是有限的，行政決策機制仍然發(fā)揮很大作用。〔10 〕另一方面，導(dǎo)致權(quán)力過于集中：不受約束的檢察官獨立審批權(quán)，很容易因權(quán)力過大而導(dǎo)致濫用，這可能損害批捕辦案的質(zhì)量；分權(quán)行使有利于提高自身工作素質(zhì)，也是強化監(jiān)督的最有利途徑之一。

二、捕訴合一：程序控制的重點改造

如前所述，隨著司法改革進程的逐步推進，各方面條件不斷成熟，重新審視憲法與法律賦予檢察機關(guān)公訴以及偵查監(jiān)督這兩項基本職能運作方式的契機也已經(jīng)到來。筆者認(rèn)為，與其將問題局限于“捕訴合一”抑或“捕訴分立”的范疇，不如將其置于檢察機關(guān)基本職能的整合與優(yōu)化的格局中審視。

（一）以遵循刑事司法原則為前提

任何司法權(quán)力，尤其是刑事司法權(quán)力的調(diào)配，均應(yīng)遵循法律運行的基本原則與邏輯。就所謂“捕訴合一”的改革而言，其運行顯然應(yīng)遵循以下基本原則。

1.人權(quán)保障原則

人權(quán)保障原則為現(xiàn)代法治國家所普遍遵循。我國于2004年將“尊重和保障人權(quán)”寫入《憲法》，后來《刑事訴訟法》也將此作為一項重要的法律原則規(guī)定下來，即“尊重和保障人權(quán)，保護公民的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”。該原則項下，顯然要求檢察機關(guān)于審查批捕和起訴期間遵守《刑事訴訟法》中的各項規(guī)則，不允許檢察機關(guān)恣意行使公權(quán)，并且在偵查權(quán)、司法裁量權(quán)、起訴權(quán)和公民人身自由權(quán)之間要實現(xiàn)合理制衡，完善更加規(guī)范化、程序化的制度，保障捕訴權(quán)力的理性行使。

2.兼顧效率與質(zhì)量原則

如前所述，捕訴合一旨在通過兩個部門合二為一減少重復(fù)工作量，重點在于刑事訴訟“效率”價值的提升。但同時亦應(yīng)注意公正價值始終處于一國刑事司法制度的核心地位，〔11 〕這也是任何司法改革的邏輯起點。就此而言，前述法律監(jiān)督、辦案責(zé)任制等制度就更應(yīng)發(fā)揮其各自價值，確保在效率提升之時，辦案質(zhì)量并不下降，兩者不可偏廢。

（二）捕訴合一模式的制度建構(gòu)

捕訴合一針對當(dāng)下案多人少的司法實際提出，如前所述，從現(xiàn)時效果而言確實頗有成效?！?2 〕但從長遠計，捕訴合一，尤其在法律監(jiān)督層面，應(yīng)屬檢察工作的重中之重，需要通過司法實踐暴露出具體問題，然后考慮應(yīng)對對策和思路，加以改良完善。

（1）入額檢察官實行個人負(fù)責(zé)制、辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制。本次司法改革對檢察官、檢察官助理、書記員的權(quán)職進行了明確劃分，除入額檢察官外，其他人員不再具備案件決定權(quán)，無論固定辦案組或是臨時辦案組，業(yè)務(wù)全責(zé)全部歸屬入額檢察官。這一做法無疑強化了入額檢察官的辦案責(zé)任。

在錯案責(zé)任倒查問責(zé)制度的運行中，當(dāng)入額檢察官認(rèn)為案件事實不清、證據(jù)不足而作出不批準(zhǔn)逮捕決定后，可同時將不捕決定、理由及補充偵查提綱抄送本部門辦公室備案，建立不捕案件動態(tài)跟蹤機制，方便有問題可以隨時查找和追責(zé)；對于羈押必要性審查，也應(yīng)積極跟進，及時審查羈押是否必要，保證犯罪嫌疑人盡可能被避免羈押。同時，加強對案件質(zhì)量考評和工作績效考核，完善案件質(zhì)量考評機制，將案件公開透明化使外界群眾方便監(jiān)督，糾錯后將案件反響納入考核內(nèi)容可對辦案人員進行制約。

（2）完善監(jiān)督機制。審查批捕和審查起訴部門均有訴訟監(jiān)督權(quán)，雖然捕訴合一制度的施行改變了原先彼此不交流、不融通，各負(fù)一段的點狀監(jiān)督，合力監(jiān)督權(quán)發(fā)展為線狀監(jiān)督，但內(nèi)部監(jiān)督效力確實存在削減的可能。就此問題，可以通過劃分事權(quán)的辦法進行改善。案件由同時捕訴的辦公室隨機輪流分案，各辦公室均采用兩種模式：一是針對輕微、簡單、未成年及過失犯罪等刑事案件，由一名承辦檢察官對同一案件負(fù)責(zé)辦理批捕、起訴工作，負(fù)責(zé)到底；二是針對重大疑難案件、交辦案件，以及涉檢涉訴社會影響大的案件，由辦公室內(nèi)承辦檢察官交叉負(fù)責(zé)，即同案的批捕、起訴可由同一辦公室內(nèi)的兩名不同檢察官辦理，形成內(nèi)部制約機制。

另外，審查批捕和審查起訴之間的內(nèi)部監(jiān)督削弱，也可能通過強化外部監(jiān)督來彌補。這里主要指逮捕的訴訟化改造，這一問題后文會單獨論述。

（三）關(guān)于捕訴合一模式的兩個迷思

前文已經(jīng)述及，捕訴合一模式的著眼點在于新的時代背景下，檢察權(quán)科學(xué)配置問題，重點在于效率以及檢察引導(dǎo)偵查兩方面內(nèi)容。那么，隨之而來的最大質(zhì)疑也就是：會不會出現(xiàn)“因為是自己批捕的，硬著頭皮也要把它訴出去”的情況。這種擔(dān)憂聽起來有理，但完全經(jīng)不住推敲。對此，應(yīng)從我國的司法實踐和比較法兩方面看。

自2012年《刑事訴訟法》實施以來，包括筆者在內(nèi)的諸多刑事訴訟法學(xué)人都或多或少地參與了一些調(diào)研，其中發(fā)現(xiàn)例如某沿海地區(qū)經(jīng)濟發(fā)達市，審前羈押率已經(jīng)降至50%左右，因為審判管轄不同的問題，基層檢察院可能更低至40%。經(jīng)過調(diào)研，細究原因在于，當(dāng)?shù)貦z察院規(guī)定考核指標(biāo)，凡是法院判處有期徒刑3年以下的，審前羈押都是錯誤的，“要扣分”。當(dāng)?shù)毓踩藛T都自覺地不把這種案件報捕了，因為知道報了也批不了。也就是說，在以審判為中心的訴訟制度改革下，該地級市檢察院以判決為標(biāo)準(zhǔn)倒推批捕質(zhì)量問題，其結(jié)果就是，一舉解決了我們刑事訴訟制度領(lǐng)域一直以來的輕罪羈押率居高不下的頑疾。

筆者在和一位學(xué)者交流到這個問題的時候，他的質(zhì)疑立刻就來了：按照中國司法邏輯，這樣做的巨大危險在于“檢察院挾持法院”，就是法院會不會因為明知自己的判刑對檢察人員有巨大影響而增加刑期呢。對于這個問題，我們當(dāng)時立刻調(diào)研了同期法院的輕罪/重罪比例變化，發(fā)現(xiàn)與常年持平——這已經(jīng)足以說明問題了。

另外實際上，即使是在十幾年前以深圳為代表的“捕訴合一”改革中，因為承辦案件的檢察官日后面臨“訴不訴得出去”的重大問題，很早介入案件，很多情況下，都是在批捕環(huán)節(jié)就提審了犯罪嫌疑人，聽取其面陳意見——這是很合邏輯的事情。這不正是《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》里反復(fù)強調(diào)的“不遲疑地向司法官面陳理由”的權(quán)利么？

因此，一種更為務(wù)實的思路似乎應(yīng)當(dāng)是，從程序保障的角度來思考逮捕制度的改革。應(yīng)當(dāng)明確，批捕權(quán)是一種“裁決權(quán)”，它是為了實現(xiàn)一定的程序目的而對剝奪公民人身自由的裁決。那么當(dāng)然，此種裁決權(quán)的行使應(yīng)以一種“合于司法”的方式進行。所謂“合于司法”是指以一種兩造對抗、居中者裁決的方式來進行。在這一過程中，為保障程序公正，應(yīng)特別賦予辯方以平等的到場、發(fā)言、甚至查閱案卷材料等相關(guān)程序保障。如果檢察院偵查監(jiān)督部門在現(xiàn)行法下，改變審查批捕的程序運行方式，就是使程序最大程度上“合于司法”。中國現(xiàn)行《刑事訴訟法》在檢察院與逮捕、羈押有關(guān)的各程序環(huán)節(jié)采用“合于司法”的審查方式這一點上，給予了很大的發(fā)揮空間?，F(xiàn)在諸多地方進行的逮捕審查訴訟化改造，是完全正確的改革方向。

三、改革重點：逮捕的訴訟化改造

筆者認(rèn)為，“捕訴分立”抑或“捕訴合一”之爭的重點，其關(guān)鍵不在于批捕權(quán)究竟由哪一機構(gòu)行使——如前文所述，關(guān)鍵在于批捕權(quán)究竟應(yīng)該以何種方式來行使。這也就牽扯到了逮捕的程序性保障問題。就比較法而言，“司法中立審查”是法治先進國家所普遍遵循的一種方法。具體到我國，該問題可以稱之為“逮捕的訴訟化改造”。

為了防止國家強制力與公權(quán)力對人權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，司法機關(guān)對公民適用和實施強制措施的基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)是對公民基本的憲法性權(quán)利的尊重?！?3 〕對公民實施的逮捕及審前羈押直接關(guān)系到其憲法性權(quán)利，一般皆以司法審查之程序進行，〔14 〕即由中立主體履行聽審義務(wù)，由兩造雙方進行辯論并由此查明是否應(yīng)當(dāng)或值得對被追訴人施以羈押?！叭魏稳瞬坏眉右匀我獯丁弊鳛橐豁椩瓌t性規(guī)定被納入國際人權(quán)法的框架，聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》更是明確強調(diào)逮捕的審查與決定應(yīng)當(dāng)貫徹司法化與正當(dāng)化的要求。經(jīng)過長期的實踐發(fā)展，各法治發(fā)達國家形成了原則大體一致又各具特色的羈押審查程序，這對于我國改革應(yīng)有諸多啟示。

（一）逮捕訴訟化改革的必要性

無論檢察院內(nèi)部機構(gòu)劃分是“捕訴分立”還是“捕訴合一”，其實效仍僅處于技術(shù)層面，也即兩種劃分方式皆未涉及訴訟制度層面的內(nèi)容。雖然“捕訴合一”可在技術(shù)上實現(xiàn)節(jié)約司法資源、提高辦案效率、保障捕訴銜接等正向目的，但如前所述，上述問題，即主要包括職權(quán)交叉導(dǎo)致的效率低下、資源浪費、監(jiān)督不力等，乃檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)部門設(shè)置本身所造成的，而非成文法規(guī)范所導(dǎo)致。概言之，20世紀(jì)末“捕訴分立”的改革所欲解決的首要問題為檢察機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督制約不足導(dǎo)致的法律監(jiān)督不力，但如今世易時移，捕訴分立的機制實益產(chǎn)出不足，而這種機制本身的運轉(zhuǎn)又耗費了大量資源，如同老舊工業(yè)——產(chǎn)能不足又耗費巨大，其已難逃被淘汰的命運。從司法實踐的現(xiàn)實情況來看，從試點地區(qū)開始，越來越多的地方檢察機關(guān)恢復(fù)了“捕訴合一”的做法，這既是司法改革推動的結(jié)果，也是檢察機關(guān)經(jīng)司法實踐主動選擇的產(chǎn)物。

“捕訴分立”或“捕訴合一”，都僅為機制層面的調(diào)整，此種程度的調(diào)整雖會影響制度運行的效果，但難以獲得超越制度的實益。換言之，如若保持審查逮捕制度在運行與操作方面的模式不變，則即使檢察機制全盤改為“捕訴合一”，制度實施的效果也將大相徑庭，這尤其體現(xiàn)在逮捕質(zhì)量上。逮捕處于訴訟活動的初期，其質(zhì)量與后續(xù)審查起訴、審判皆存利害之關(guān)系，一旦對不符合條件的犯罪嫌疑人批準(zhǔn)逮捕，則難以糾正錯誤，甚至大部分情況下訴訟都會“將錯就錯”地進行下去?！?5 〕拋卻“以偵查為中心”的訴訟格局不談，就審查逮捕制度本身而言，其核心問題在于只有“查”而無“審”，亦即當(dāng)下的逮捕審查程序絕對依賴于書面材料的查閱，行政性明顯而司法性缺失，這種“審查”稱為“審批”似乎更為恰當(dāng)。審批式的逮捕批準(zhǔn)模式由于缺乏對審機制，導(dǎo)致檢察人員很難完全了解案件的真實情況，信息的不充分使得檢察機關(guān)很容易作出批捕決定，一方面造成了對犯罪嫌疑人人權(quán)的不當(dāng)侵害與司法資源的浪費，同時也使得案件又進入了“偵查中心主義”的輪回之中，對后續(xù)訴訟行為產(chǎn)生難以忽視的影響。

甚至有論者觀察到，偵查機關(guān)在報捕時忽視對逮捕必要性條件的證據(jù)搜集，甚至只將有利于批捕的證據(jù)裝入卷宗，導(dǎo)致檢察機關(guān)的批捕工作受到公安機關(guān)的掣肘，阻礙了逮捕率的降低。同時，法院為防止被告人逃跑、保證被告人順利到案，案件到審判階段后，法院對一些檢察機關(guān)認(rèn)為沒有逮捕必要而不予批捕的被告人轉(zhuǎn)而決定逮捕。由于法院與檢察院之間“相互配合”的關(guān)系，檢察機關(guān)往往會放松逮捕的標(biāo)準(zhǔn)，從而導(dǎo)致逮捕率難以下降。在上述外部壓力的影響下，新法規(guī)定的逮捕標(biāo)準(zhǔn)難以落實，突出表現(xiàn)在捕后輕緩刑率居高不下。

逮捕及其后續(xù)的審前羈押包含了強制犯罪嫌疑人、被告人到案及剝奪其人身自由兩方面的內(nèi)容，此兩者皆為對公民憲法性權(quán)利的重大干預(yù)?！?6 〕由于逮捕具有重大的“權(quán)利干預(yù)”性質(zhì)，其實施權(quán)限必須超越行政命令的范疇，應(yīng)在司法層面進行處理。通覽世界各國法制，通常意義上的審前羈押都應(yīng)由司法人員批準(zhǔn)或決定才得以實施，我國亦不例外?！稇椃ā返?7條第2款明確規(guī)定：“任何公民，非經(jīng)人民檢察院批準(zhǔn)或者決定或者人民法院決定，并由公安機關(guān)執(zhí)行，不受逮捕?！睆膽?yīng)然意義上而言，逮捕與司法的關(guān)系應(yīng)從兩個層面進行理解：其一，批準(zhǔn)或決定逮捕應(yīng)當(dāng)由司法人員作出；其二，批準(zhǔn)或決定逮捕的程序應(yīng)當(dāng)包含“司法”的特征。事實上，我國司法實踐中的審查批捕僅涉及第一層面的內(nèi)容，而對于審查之程序遵循的乃是行政之一貫做法。〔17 〕這種行政化的審批模式與逮捕審查制度本身設(shè)置的初衷是相悖的。逮捕審查需要在偵查活動的基礎(chǔ)上查明特定的法律事實，主要包括指向犯罪嫌疑人的一定案件事實以及犯罪嫌疑人的社會危險性。一方面，就案件事實而言，雖然偵查機關(guān)已經(jīng)部分取得了相應(yīng)證據(jù)并整理為案卷材料，對此部分的審查可基本滿足逮捕條件中“有證據(jù)證明案件事實”的要求，但仍需檢察機關(guān)對此作出實質(zhì)性的審查，而非簡單予以“認(rèn)定”。另一方面，對于犯罪嫌疑人社會危險性的判斷亦需加以審查，一般情況下偵查機關(guān)并不會專門收集犯罪嫌疑人社會危險性的證據(jù)，對此進行書面審查根本屬“查無實據(jù)”的做法。

逮捕書面審查的弊端是明顯的，這種審查模式既缺乏全面查清案件事實的功能，也無法實現(xiàn)對犯罪嫌疑人社會危險性的查明，基于案卷的逮捕審查說穿了不過是對于“犯罪嫌疑人是否應(yīng)當(dāng)逮捕”這一問題的主觀臆測而已。具言之，行政化的審查逮捕辦案方式缺乏同時聽取追訴方與辯護方意見的程序構(gòu)造，使得審查人員無法準(zhǔn)確把握逮捕適用的證據(jù)與事實，使得逮捕質(zhì)量根本無法有效控制；同時，逮捕審查說理功能的缺乏易致雙方不滿，也違背了人權(quán)保障與正當(dāng)程序原則。構(gòu)建訴訟化的審查逮捕模式，其目的即在于解決上述矛盾。

我國臺灣地區(qū)自1997年實行羈押改革，將羈押權(quán)劃歸法院，而檢察官僅有羈押申請權(quán)之后，偵查中羈押人數(shù)即隨之大幅減少。有學(xué)者分析該現(xiàn)象原因時指出，并非法院大量拒絕檢察官的羈押申請，而是檢察官申請的案件較其自行行使羈押權(quán)的案件減少很多。實際上，法院核準(zhǔn)檢察官申請羈押的比率極高，如1998年為89.8%%，自1999年至今大約維持在85%-92%。這是改革前人們所始料未及的。〔18 〕

需要指出的是，除去法治先進國家，類似羈押程序的訴訟化進行，在發(fā)展中國家是相當(dāng)普遍的。例如在南亞諸國以及印度、巴基斯坦、孟加拉國，法官對于檢察官及警察的權(quán)力形成了強有力的制約，他們的問題更多來自于司法投入、人力資源配置不足導(dǎo)致的訴訟拖延，而非單一“捕訴”線條導(dǎo)致的人權(quán)保障問題?！?9 〕羅馬尼亞法律規(guī)定，為了公共秩序、權(quán)利和自由的正義，預(yù)審法官需要考慮如下標(biāo)準(zhǔn)：罪行嚴(yán)重程度、作案手法和具體情況、犯罪嫌疑人所處環(huán)境、有無犯罪記錄及其他相關(guān)情況，來決定是否采取逮捕措施。〔20 〕

（二）國內(nèi)逮捕訴訟化改革的實踐探索

1996年與2012年的兩次《刑事訴訟法》修改，一定程度上借鑒了當(dāng)事人主義的訴訟模式，加強了訴訟當(dāng)事人的程序參與程度，對事實查明更多運用了“訴訟化”的審理模式。在審查逮捕階段亦是如此，2012年《刑事訴訟法》第86條與第269條皆新增了審查逮捕期間向犯罪嫌疑人、證人了解情況，聽取辯護律師意見的制度，雖未對聽取意見之方式作出明確規(guī)定，但這種聽取程序已可被視為是逮捕訴訟化改革的第一步，這也是其合法化的制度來源。鑒于審查逮捕訴訟化的趨勢，最高人民檢察院發(fā)布的《“十三五”時期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中亦明確提出，要“圍繞審查逮捕向司法審查轉(zhuǎn)型，探索建立訴訟式審查機制”。在上述精神的指導(dǎo)下，上海、天津、安徽、湖北、黑龍江、吉林、重慶、江蘇、山東等地相繼開展試行了審查逮捕訴訟化的探索，〔21 〕積累了顯著的實踐經(jīng)驗并取得了一定的法律效果與社會效果。

當(dāng)下的逮捕訴訟化改革探索主要在部分案件中開展，并未全面推開，因此即存在案件適用范圍之問題。各地實踐的情況并不一致，如武漢市檢察機關(guān)制定的《公開審查工作規(guī)程》將適用“公開審查”的案件范圍限定于“公檢兩方對犯罪嫌疑人是否具有社會危險性有分歧意見的案件；事實清楚、法律適用上有分歧的案件；有一定社會影響、公開審查能起到社會教育意義的案件”這三種情形，并且將“涉及國家秘密、商業(yè)秘密或個人隱私；當(dāng)事人拒絕進行公開審查；未成年人犯罪”排除在適用范圍外?！?2 〕貴州省遵義市則將“聽證”的案件范圍規(guī)定為：“（一）案情相對簡單，基本事實清楚，犯罪嫌疑人在偵查階段對案件事實的供述基本穩(wěn)定，與公安機關(guān)提請批準(zhǔn)逮捕書認(rèn)定的涉嫌犯罪的基本事實一致；（二）案件不涉及國家安全、國家秘密、商業(yè)秘密、個人隱私；（三）案件不屬于應(yīng)當(dāng)逮捕的情形”。〔23 〕浙江省永康市審查逮捕的“聽審”范圍原則上適用于全部案件，但以存在逮捕必要性爭議的案件為重點，“重大疑難復(fù)雜、社會影響較大的案件，偵查機關(guān)、犯罪嫌疑人及辯護人提出申請的，以及新類型案件都屬于應(yīng)當(dāng)聽審案件”，而對于“涉及未成年人、商業(yè)秘密、個人隱私等情形的案件實行不公開聽審”?！?4 〕黑龍江省試行的審查逮捕的聽證制度，聽證會由檢察機關(guān)主持，偵、辯雙方就是否逮捕發(fā)表意見并進行辯論，必要時還會邀請人大代表、政協(xié)委員、人民監(jiān)督員參加聽證會并聽取他們的意見。

在書面審查尚在運行，訴訟化審查僅為試點的狀態(tài)下，實踐中案件范圍的選擇存在標(biāo)準(zhǔn)上的問題。訴訟化改革的初期，檢察人員對于聽審的流程并不熟悉，此種機制的運行效率比原先書面審查要低，難以將所有的案件全部納入新機制的范圍。因此，通過一定標(biāo)準(zhǔn)將案件進行分流，亦為推進試點的必要手段。但這樣做可能存在的缺點是，以人為標(biāo)準(zhǔn)進行案件區(qū)分，如是否重大、是否存在爭議、案情是否復(fù)雜，這些標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置的理由與合法性并不充分。

另外，根據(jù)全國人大2018年4月28日公布的《刑事訴訟法修正案（草案）》第12條之規(guī)定，對于監(jiān)察機關(guān)采取留置措施的案件，人民檢察院應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人先行拘留，留置措施自動解除，人民檢察院應(yīng)當(dāng)在10日以內(nèi)作出是否逮捕、取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住的決定。在特殊情況下，決定的時間可以延長。一方面，該草案實際上賦予了本應(yīng)主要適用于緊急狀態(tài)的“拘留”一種全新的內(nèi)涵，即過渡性質(zhì)的“先行拘留”；另一方面，在逮捕聽證的適用上，就更應(yīng)恪守公開、公證的正當(dāng)程序原則。

結(jié)語：從鮮活實踐出發(fā)調(diào)整捕訴關(guān)系

捕訴合一是當(dāng)前我國司法體制及檢察工作機制改革的重點內(nèi)容，是在不斷發(fā)展的形勢下公民對公平正義的新期待、新考量。它應(yīng)沿此方向繼續(xù)推動，遵循精簡、務(wù)實、高效的原則，與當(dāng)前的社會形勢和司法實踐需要相一致，以便更加符合司法公正的原則和我國的實踐需要，更積極穩(wěn)妥地開展內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革。

總之，任何改革，包括本輪司法改革中的每一項具體內(nèi)容，都不能脫離所在的時代語境來抽象地探討問題。筆者在這里探討的并非形而上學(xué)、坐而論道，而是實實在在、真真切切的革新議題?！笆酪讜r移，變法宜矣”，兩千年前《呂覽》就已說明的道理，我們更不應(yīng)該固步自封。既然改革某種程度上就是一項試錯的過程，那么在舊有環(huán)境下不成熟、運用不得當(dāng)?shù)闹贫?，在新時期，各項配套條件日臻完善的情況下得以再出發(fā)，自屬應(yīng)有之義。

具體到主題而言：在軟環(huán)境改善，諸如辦案人員業(yè)務(wù)素質(zhì)的普遍提高、人權(quán)保障觀念的春風(fēng)化雨，在硬環(huán)境約束，諸如員額制、辦案責(zé)任終身制等相關(guān)制度出臺的背景下，筆者認(rèn)為，經(jīng)過近20年的實踐再來探討捕訴調(diào)整、“捕訴合一”問題，就具有了一種從理論到實踐的更多可能性。更重要的是，在本輪司法改革中，諸多以省級檢察院系統(tǒng)為代表的實務(wù)機構(gòu)，已經(jīng)做出了“捕訴合一”、逮捕決定程序訴訟化改造等的相關(guān)嘗試。如上所述，到目前為止，這種嘗試是瑕不掩瑜，成效多于教訓(xùn)的。那么，我們是不是應(yīng)對一項新時代環(huán)境下的司法改革措施抱一種開放性態(tài)度呢？