上海司法改革成效評估的實證研究重大課題組

內(nèi)容摘要：以法院實證研究的設(shè)計思路和實施過程為主線，描繪和述評上海司改評估的全貌。評估的目的是客觀反映上海司改的主要成就，歸納可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，以及提出進(jìn)一步深化改革的空間。上海法院司改值得進(jìn)一步完善之處包括：上下級法院和橫向法院之間的員額更科學(xué)合理配置；原來的法官因員額所限而暫時未入額者需要妥善安置；審判輔助人員的人才隊伍建設(shè)應(yīng)設(shè)定更合理預(yù)期；司法責(zé)任制與法律監(jiān)督的平衡點還可以進(jìn)一步厘清；司改的制度執(zhí)行力在未來改革中有待加強；部分法官的綜合素養(yǎng)不能完全適應(yīng)形勢和任務(wù)需要；部分指標(biāo)得分與上海司改滿意度呈現(xiàn)顯著負(fù)相關(guān)關(guān)系；法官的合法權(quán)益保護(hù)尤其人身權(quán)益保障機制有待健全。上海檢察司改總體上按照“組織—職權(quán)—監(jiān)督—責(zé)任”的路徑進(jìn)行，首先健全檢察人員管理與辦案組織設(shè)置，在此基礎(chǔ)上明確檢察人員職責(zé)權(quán)限，優(yōu)化內(nèi)外部監(jiān)督制約，進(jìn)而完善司法責(zé)任追究與豁免。改革試點的推進(jìn)思路是“圍繞主軸，層次推進(jìn)，各有側(cè)重”。完善檢察機關(guān)司法責(zé)任制主要涉及檢察人員管理、檢察辦案組織建設(shè)、辦案職責(zé)權(quán)限設(shè)置、司法責(zé)任認(rèn)定與追究、司法辦案監(jiān)督制約等改革措施。

關(guān)鍵詞：上海司法改革法院檢察院可復(fù)制、可推廣司改經(jīng)驗

黨的十五大報告指出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機關(guān)依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”，司改開始逐漸進(jìn)入公眾的視野，逐步成為高度關(guān)注的聚焦。歷經(jīng)“兩高”范圍內(nèi)多年來的機制性司改，黨的十八屆三中全會又提出了“深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度”。接下來，黨的十八屆四中全會在黨的最高決策文件中進(jìn)一步提出了若干推動司法體制改革的重要舉措。因此，當(dāng)下司改的重要性不言而喻，且實際上已成為推動和實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要構(gòu)件，隨后，中國司法體制改革的總體規(guī)劃、具體方案等連續(xù)出臺。2014年6月，中央開始部署實施《上海市司法改革試點工作方案》； 〔1 〕次月，上海司改試點在全國率先開始啟動。經(jīng)過三年以來的努力，中國司改上海樣本的預(yù)設(shè)目標(biāo)已經(jīng)基本完成。基于這一背景，對上海司改的整體情況進(jìn)行全面、中立、科學(xué)的評估，歸納和總結(jié)可復(fù)制、可推廣的司改經(jīng)驗，無疑具有十分重大的理論和現(xiàn)實意義。

以下出于方便論述起見，本課題組主要圍繞對法院實證研究的設(shè)計思路和實施過程為主線，描繪和述評上海司改評估的全貌。在此基礎(chǔ)上，同時對檢察院司改的特殊之處進(jìn)行進(jìn)一步述評。評估的目的是客觀反映上海司改的主要成就，歸納可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，以及提出進(jìn)一步深化改革的空間。

一、上海司改實證評估的設(shè)計思路

（一）評估對象與范圍

根據(jù)本課題組經(jīng)過反復(fù)論證設(shè)計的《上海司法改革推進(jìn)情況滿意度評價指標(biāo)體系》，本次司改評估主要設(shè)計了司法權(quán)力運行機制改革、人員分類管理改革、司法公信力建設(shè)等3項二級指標(biāo)；讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)、司法權(quán)監(jiān)督制約機制、司法廉潔監(jiān)督機制、人員分類管理制度、法官助理體制機制、法官選拔任用制度、法官晉升機制、法官職業(yè)保障制度、法官日?？己藱C制、高素質(zhì)法官培養(yǎng)機制、司法公正建設(shè)、司法效率建設(shè)、司法透明度建設(shè)、司法便民建設(shè)、司法民主建設(shè)、司法形象建設(shè)、司法能力建設(shè)等18項三級指標(biāo)；制定獨任法官、合議庭審判規(guī)則及審判人員權(quán)力清單、規(guī)范案件分配、裁判文書簽發(fā)等審判規(guī)則、建立專業(yè)法官會議制度、完善審判委員會工作機制等55項四級指標(biāo)。本課題組是基于這一體系架構(gòu)進(jìn)行評估。

（二）評估指標(biāo)體系

本課題組圍繞指標(biāo)體系，進(jìn)行過四輪的征求意見和反復(fù)修改，又邀請過三輪專家對指標(biāo)體系進(jìn)行論證，最終形成了本課題組的《上海司法改革推進(jìn)情況滿意度評價指標(biāo)體系》。該評估指標(biāo)體系設(shè)計的要點主要包括：

1.指標(biāo)體系特點

（1）科學(xué)性。指標(biāo)體系綜合運用統(tǒng)計學(xué)、社會學(xué)、法學(xué)等多學(xué)科理論，按照科學(xué)程式，經(jīng)反復(fù)論證、數(shù)易其稿，最終形成目前版本，力度貼近和符合科學(xué)性和司法工作實際。（2）系統(tǒng)性。司改推進(jìn)情況滿意度評價指標(biāo)體系采用了復(fù)合指標(biāo)，是客觀指標(biāo)和主觀指標(biāo)的有機統(tǒng)一，能夠客觀反映司法工作和外部評價；指標(biāo)體系所采集的評價數(shù)據(jù)，既有司法系統(tǒng)內(nèi)部資料，又有律師群體的評價與判斷，符合評估系統(tǒng)性要求。（3）可操作性。從理論研究角度而言，能夠反映上海司改的指標(biāo)很多、體系龐大，從評估實踐角度而言，指標(biāo)體系所選擇的司改指標(biāo)要符合司法改革的工作實際，要能夠運用可行的方法對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行測評。因此，指標(biāo)體系舍去了不符合司改工作實際及難以測量的指標(biāo)，符合評估的可操作性要求。

2.指標(biāo)體系構(gòu)成

本項研究以科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性和可比性為原則，構(gòu)建上海司改滿意度評估指標(biāo)體系。上海司改推進(jìn)情況的滿意度評價指標(biāo)體系由1項一級指標(biāo)、3項二級指標(biāo)、18項三級指、55項四級指標(biāo)構(gòu)成。具體二級指標(biāo)為司法權(quán)力運行機制改革、人員分類管理改革、司法公信力建設(shè)；具體三級指標(biāo)為讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)、司法權(quán)監(jiān)督制約機制、司法廉潔監(jiān)督機制、人員分類管理制度、法官助理體制機制、法官選拔任用制度、法官晉升機制、法官職業(yè)保障制度、法官日?？己藱C制、高素質(zhì)法官培養(yǎng)機制、司法公正建設(shè)、司法效率建設(shè)、司法透明度建設(shè)、司法便民建設(shè)、司法民主建設(shè)、司法形象建設(shè)、司法能力建設(shè)。

3.指標(biāo)說明

（1）司法權(quán)力運行機制改革。司法管理體制是對如何管理司法活動及相關(guān)事務(wù)的體制設(shè)計，司法權(quán)力運行機制是對司法權(quán)配置、運行及其相互關(guān)系的制度性安排。完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，是堅持和完善中國特色社會主義司法制度的必然要求。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和人民群眾司法需求的日益增長，中國司法體制仍然存在一些不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)的問題，需要不斷改革完善。司法管理體制和司法權(quán)力運行機制是司法制度的重要內(nèi)容；完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求。

（2）人員分類管理。根據(jù)試點方案，上海實行法官“員額制”，完善司法人員分類管理制度。具體是將司法機關(guān)工作人員分成三類：法官；法官助理等司法輔助人員；行政管理人員。三類人員占隊伍總數(shù)的比例分別為33%、52%和15%，以確保85%的司法人力資源直接投入辦案工作。實行司法人員分類管理的基礎(chǔ)是建立法官員額制，提高法官任職條件，解決目前法官隊伍大、門檻低的問題。當(dāng)前，司法機關(guān)有一批法官在行政、后勤等崗位，沒有實際參加辦案。今后，這些人要么選擇去辦案，要么放棄法官身份。建立司法人員“員額制”，一方面提高了法官的任職門檻，促進(jìn)隊伍的專業(yè)化、職業(yè)化；另一方面，則是要讓司法輔助人員、行政管理人員圍著法官轉(zhuǎn)，全體司法機關(guān)工作人員圍著辦案轉(zhuǎn)。與此同時，實行法官單獨職務(wù)序列管理。改革后，法官主要從法官助理中擇優(yōu)選任。上級法院的法官主要從下級法院中擇優(yōu)遴選。同時，法官也可以從優(yōu)秀的律師、法律學(xué)者等專業(yè)人才中公開選拔或調(diào)任。四級法官至三級按期晉升，二級、一級擇優(yōu)選升，每晉升一級一般不少于4年。按照“權(quán)責(zé)利相統(tǒng)一”的原則，在提高法官的入職門檻、嚴(yán)格辦案責(zé)任的同時，也要健全法官的職業(yè)保障制度。當(dāng)前，基層一線的法官辦案任務(wù)重、晉升渠道窄、工資待遇不高、人員流失等情況不同程度存在。在實行員額制的同時，合理提升法官的待遇，與一般公務(wù)員、司法輔助人員有所差別，可以讓他們獲得尊榮感，過上較為體面的生活，安心辦好每一個案件。

（3）司法公信力。中國的司法公信力建設(shè)存在三個主要問題：一是案件質(zhì)效趨好與司法公信力趨弱之間的問題。長期以來司法自身不斷修正和完善，拉動了中國司法行為更加規(guī)范透明，包括裁判文書的公開、偵查訊問過程錄像、律師會見不在場、指導(dǎo)性案例發(fā)布等，客觀上使得案件質(zhì)量綜合指數(shù)上升；但是，許多判決合法不合理、偶然性的冤獄平反、居高不下的涉訟信訪，又在相當(dāng)程度上導(dǎo)致了司法公信力趨弱。二是維權(quán)意識增強與權(quán)利濫用現(xiàn)象之間的問題。由于訴訟收費降低、立案登記制、行政訴訟法案由放寬以及經(jīng)濟下行的壓力，法院受理案件的數(shù)量屢創(chuàng)新高；但是，當(dāng)事人透支司法功利主義嚴(yán)重，比如虛假訴訟、不服從裁判、規(guī)避執(zhí)行、暴力抗法、以信訪謀取不正當(dāng)利益等。三是整體客觀評價與局部主觀臆斷之間的問題。相較于當(dāng)事人，民眾對司法的整體滿意度較高，但某些特定案件由于信息不對稱，輿論往往呈一邊倒的質(zhì)疑，負(fù)能量在很大程度上影響甚至主導(dǎo)司法過程，表現(xiàn)為民眾對案件事實的想當(dāng)然判斷，因為從眾而產(chǎn)生沸騰的民意，選擇性摘取信息和事實進(jìn)行強行拼湊，選擇以公眾道德而不是法律來作為評判是非的標(biāo)準(zhǔn)等。因此，司法公信力的指數(shù)評估尤為重要，已成為司改的核心目標(biāo)所在。

（4）指標(biāo)確定權(quán)重。評價指標(biāo)體系采用了層次分析法，確定了二級指標(biāo)、三級指標(biāo)和四級指標(biāo)，以及法官和律師兩類受訪者群體之間的權(quán)重。本課題組主要征詢了上海市法院系統(tǒng)、上海交通大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、華東政法大學(xué)、上海社科院法學(xué)研究所等單位的專家意見。最終獲得的指標(biāo)權(quán)重結(jié)果為：①二級指標(biāo)權(quán)重：司法權(quán)力運行機制改革為31.63%，人員分類管理改革為28.85%，司法公信力建設(shè)為39.52%。②三級指標(biāo)權(quán)重：讓審理者裁判為26.43%，由裁判者負(fù)責(zé)為29.41%，司法權(quán)監(jiān)督制約機制為23.25%，司法廉潔監(jiān)督機制為20.91%，人員分類管理制度為14.36%，法官助理體制機制為18.31%，法官選拔任用制度為17.54%，法官晉升機制為14.57%，法官職業(yè)保障制度為12.23%，法官日常考核機制為11.65%，高素質(zhì)法官培養(yǎng)機制為11.34%，司法公正建設(shè)為19.67%，司法效率建設(shè)為16.29%，司法透明度建設(shè)為17.18%，司法便民建設(shè)為11.35%，司法民主建設(shè)為10.97%，司法形象建設(shè)為9.55%，司法能力建設(shè)為14.99%。③兩類社會群體的權(quán)重：法官為64.05%，律師為35.95%。

（三）調(diào)查對象的選擇

毫無疑問，上海的司法改革不同于以往，表現(xiàn)為一個復(fù)雜多維的動態(tài)系統(tǒng)工程，使得對改革的認(rèn)知也必然是多元的?；诜ㄔ焊母锏膹?fù)雜性，本次評估重點調(diào)查了法官和律師兩大群體：

1.法官

廣大法官是司法改革的參與者和見證者，他們直接參與了司改的各項工作，對司改的內(nèi)在規(guī)律、客觀狀況和存在問題，都擁有比較深刻的體驗和認(rèn)識，因此更加能夠?qū)ι虾５乃靖倪M(jìn)行評價和判斷。同時，該類群體對司改的風(fēng)險點、突破點和解決方案，常常有著與管理層不一樣的視角，他們的觀點對于進(jìn)一步完善和深化司改舉足輕重。另外，法官群體還會對司改的基本定位、實現(xiàn)路徑有著“直接需求端”的話語和心理，改革設(shè)計者更貼近和掌握這種需要，將會使司改深化方案的設(shè)計更切實際和得以落地?；谶@一理由，法官是本次調(diào)查的基本對象。當(dāng)然，這類群體評價的不足在于，畢竟是在評估與切身利益相關(guān)的事項，不排除可能難以走出“自我評價”的天然短板；同時，畢竟個體的體驗和感受又是感性的、零散的和易受情緒和周邊環(huán)境影響的，使得其進(jìn)行的判斷可能存在片面性和表象性。

2.律師

法律職業(yè)共同體成員里，除了受司改影響最大的法官、檢察官，律師群體與司法機關(guān)的高頻接觸和交往性，決定了其從外部視角評價的客觀性和中立性。有的學(xué)者指出：“人民司法邏輯對中國律師業(yè)發(fā)展的挑戰(zhàn)，主要表現(xiàn)在三個方面：（1）職業(yè)教育和資格考試的大眾化傾向；（2）司法為民和大調(diào)解對律師職業(yè)工作的邊緣化；（3）司法行政機關(guān)與律師協(xié)會兩結(jié)合的行業(yè)管理體制對律師行業(yè)自治的束縛?！?〔2 〕因此，律師職業(yè)群體在推動司改中的評價和功能都十分重要。截至2016年9月底，上海市的律所總數(shù)：1453個；律師總數(shù)：19950人；合伙所：939個；專職律師：19248人；個人所：387個；兼職律師：702人；外地分所：126個。根據(jù)這一數(shù)據(jù)可以判斷得出，上海的律師業(yè)發(fā)展水平較高，律師數(shù)、律所數(shù)以及律師服務(wù)范圍和廣度，都是穩(wěn)居全國前列。當(dāng)然，由于律師處理的往往是社會最尖銳的矛盾和沖突，以及由于中國律師的地位相對不高，導(dǎo)致這一群體可能會對司改給予過高的預(yù)期，進(jìn)而使得他們對司改的評估標(biāo)準(zhǔn)過高。

所以，無論是法官，還是律師群體，當(dāng)被列為上海司改評估的定量研究對象時，基于職業(yè)、角度、感知度、標(biāo)準(zhǔn)等差異性，都會呈現(xiàn)獨特性與局限性。課題組就是期望通過來自不同視角的評估、分析、整合與解讀，盡可能體現(xiàn)出司法與評價的統(tǒng)一度，回避學(xué)界對“指標(biāo)數(shù)據(jù)來源單一性”的質(zhì)疑，通過這兩類群體對上海司法改革的主觀評價和判斷（滿意度、認(rèn)同度等），獲得多維的、較為接近實際情況的綜合判斷。

（四）評估實施過程

根據(jù)《上海司法改革推進(jìn)情況滿意度評價指標(biāo)體系》的實施要求和司法改革工作特點，課題組評估的實施過程為：

1.進(jìn)行民意調(diào)查，收集主觀評價數(shù)據(jù)

本次評估通過科學(xué)的調(diào)查與統(tǒng)計方法，運用問卷調(diào)查方式，收集法官和律師兩類群體對上海司法改革的意見和態(tài)度傾向等民意調(diào)查主觀評價數(shù)據(jù)。2016年3月底，圍繞指標(biāo)體系內(nèi)容，評估組設(shè)計《“上海司法改革推進(jìn)情況滿意度評價”課題調(diào)查問卷》；之后，對法官及律師兩類群體進(jìn)行問卷調(diào)查，并于當(dāng)年4月底回收問卷。市民問卷調(diào)查主要采用多階抽樣的概率抽樣方法，結(jié)合使用配額抽樣，按高級法院：中級法院：基層法院=1：2：4的比例抽取，即抽取1個高級法院、2個中級法院、4個基層法院，共發(fā)放800份，有效回收713份，有效回收率89.1%；律師主要采用簡單隨機抽樣方法，在律協(xié)網(wǎng)站、律師事務(wù)所發(fā)放問卷500份，有效回收412份，有效回收率82.4%。