齊欽 梁國武

摘 要：如何制止侵害公共利益的違法行為，是國家和社會(huì)亟待解決的重大復(fù)雜課題。當(dāng)前，應(yīng)著重研究“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的解讀、“公益”的理解、交叉性案件的處理以及公益訴訟訴前程序與提起訴訟的銜接等問題。

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān) 公益訴訟 訴前程序

2015年，最高人民檢察院通過《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)工作實(shí)施辦法》（以下簡稱《實(shí)施辦法》）。2017年，全國人大常委會(huì)決定對《民事訴訟法》和《行政訴訟法》有關(guān)條款進(jìn)行修訂。2018年，最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），為檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟在全國展開提供了法律層面的支撐。但檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟作為一項(xiàng)新生事物，在開展中仍存在一些亟待解決的困難和問題，需進(jìn)一步作理論探討和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

一、公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)與收集——對“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”的解讀

公益訴訟工作的重要前提是案件線索發(fā)現(xiàn)。對于案件線索來源問題，現(xiàn)行法律規(guī)定為“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，至于何為“在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”，其外延包括哪些方面，實(shí)踐中把握不一，導(dǎo)致各級(jí)檢察機(jī)關(guān)為尋找案源，或無限擴(kuò)展、全面開花，或畏首畏尾、打不開工作局面。在實(shí)際工作中，承擔(dān)提起公益訴訟工作職責(zé)的主要是民事行政檢察部門，但不能據(jù)此將“履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”理解為僅民事行政檢察部門在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)，應(yīng)將檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體來考慮。檢察機(jī)關(guān)履行的職責(zé)包括《憲法》和其他法律規(guī)定的全部職責(zé)，不局限于自己發(fā)現(xiàn)，也應(yīng)包括國家權(quán)力機(jī)關(guān)及其他機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦、移送的案件。

公益訴訟案件線索的發(fā)現(xiàn)和收集是提起公益訴訟的第一步，也是最關(guān)鍵的一環(huán)。對于“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)”這一提法的理解應(yīng)在堅(jiān)持不突破法律原則性規(guī)定的前提下，適當(dāng)作擴(kuò)大解釋。具體而言，主要但不局限于以下幾個(gè)方面：一是檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察部門在辦案中發(fā)現(xiàn)的線索；二是檢察機(jī)關(guān)其他部門在辦案中發(fā)現(xiàn)的線索；三是在檢察機(jī)關(guān)各項(xiàng)專項(xiàng)活動(dòng)中發(fā)現(xiàn)的線索；四是公民、法人或其他組織通過申訴、控告、舉報(bào)等提供的線索；五是人大、政協(xié)、黨委、政府等機(jī)關(guān)交辦、轉(zhuǎn)辦、移送的線索；六是新聞媒體曝光的案件線索。為保障案源，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)宣傳，做好溝通配合，建立線索移送的穩(wěn)定機(jī)制。但同時(shí)要注意，檢察權(quán)畢竟不同于主動(dòng)性很強(qiáng)的行政權(quán)，不能為了尋找案件線索四面出擊，比如有些檢察院到相關(guān)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部去查找線索，這種做法值得商榷，可能會(huì)產(chǎn)生一定負(fù)面影響，不利于公益訴訟工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。

二、檢察機(jī)關(guān)公益訴訟案件范圍問題——如何理解“公益”

“公益”，從字面上理解，是公共利益的簡稱，是有關(guān)社會(huì)公眾的福祉和利益。公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，它起源于羅馬法，是為保護(hù)社會(huì)公共利益而開展的訴訟。梁慧星教授認(rèn)為：“公益訴訟針對的行為，損害地是公共利益，而沒有直接損害原告的利益，因而是與起訴人自己沒有直接利害關(guān)系的訴訟。”與傳統(tǒng)的私益訴訟相比，公益訴訟有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是訴訟目的的公益性。這類訴訟將公共性違法行為納入了司法救濟(jì)渠道，不審查純粹是侵犯私益或以侵犯私益為主的違法行為。二是起訴主體的廣泛性。公益訴訟的提起者并非具體合法權(quán)益受到直接不法侵害的特定人。三是公益訴訟社會(huì)影響的廣泛性。如2014年江蘇省泰州市環(huán)保聯(lián)合會(huì)提起的涉及金額1.6億元天價(jià)環(huán)境公益訴訟案，對很多資源密集型排污嚴(yán)重的企業(yè)將起到很好的警示作用。

在我國，2013年《民事訴訟法》將公益訴訟制度提到立法層面，但僅有一個(gè)條文，無益于解決理論界及實(shí)務(wù)界對該制度的爭議?，F(xiàn)行法律中對檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的“公益”范圍進(jìn)行了區(qū)別規(guī)定，前者是“社會(huì)公共利益”，后者是“國家利益或社會(huì)公共利益”。雖然國家利益和社會(huì)公共利益在很多情況下是交織到一起的，但在立法上，又是將二者分別論及的，如《憲法》第12條規(guī)定：“禁止任何組織或者個(gè)人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財(cái)產(chǎn)”，《物權(quán)法》專列第五章規(guī)定國家所有權(quán)制度。因此，“國家利益”在我國是有其獨(dú)立地位的，并不完全被“社會(huì)公共利益”包含?，F(xiàn)行法律用列舉的方式規(guī)定了可提起公益訴訟的范圍，實(shí)事求是地講，與社會(huì)實(shí)踐和人民的期待相比，有一定的差距，范圍明顯偏窄。關(guān)于國家利益和社會(huì)公共利益可提起公益訴訟的領(lǐng)域，僅涉及生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域，主要涉及到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域，沒有周延到整個(gè)社會(huì)領(lǐng)域。應(yīng)逐步將政治文明、文化發(fā)展、社會(huì)建設(shè)等領(lǐng)域納入到社會(huì)公共利益范圍之內(nèi)，并將有關(guān)的違法行為歸入到公益訴訟的受案范圍，如涉及城市規(guī)劃等問題、涉及弱勢群體受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)等公民基本權(quán)利受到侵害的。要將公益訴訟的概念與我國的“五位一體建設(shè)”結(jié)合起來，合理、全面界定其范圍，才能真正體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的制度價(jià)值。

三、檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的訴訟類型選擇——對交叉性案件的處理

（一）民事公益訴訟與行政公益訴訟的選擇

新修改的《民事訴訟法》、《行政訴訟法》分別規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的條件，但對于一個(gè)案件分別滿足兩類案件的提起條件時(shí)，應(yīng)如何選擇訴訟類型的問題卻沒有予以明確。實(shí)踐中還有檢察院除采用明確規(guī)定的兩種類型外，還別具一格的采用了行政附帶民事公益訴訟這種方式。問題在于，當(dāng)面對一件具體的公益訴訟案件時(shí)，如何準(zhǔn)確的選擇訴訟類型值得研究。如在污染環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)損害社會(huì)公共利益的行為，在沒有適格主體或該主體不提起公益訴訟的時(shí)候，檢察機(jī)關(guān)可以提起民事公益訴訟，但此時(shí)如果并存行政主管機(jī)關(guān)違法作為或不作為的情形，也具備提起行政公益訴訟的條件。類似的，按規(guī)定可以提起行政公益訴訟的情況下，有行政機(jī)關(guān)的不作為，相應(yīng)的即存在行政相對人損害公共利益的違法行為，這種情況下，提起民事公益訴訟，甚至行政附帶民事公益訴訟亦未嘗不可。

從案件類型上來看，大部分單位選擇了行政公益訴訟。究其原因，一是源于訴訟經(jīng)濟(jì)與效率的考慮，從兩種訴訟類型應(yīng)承擔(dān)的舉證責(zé)任、訴訟風(fēng)險(xiǎn)角度來考量，提起行政公益訴訟明顯要高效、穩(wěn)妥。二是從訴訟效果上來看，行政機(jī)關(guān)仍然是對公共利益最終、最主要的監(jiān)管保護(hù)主體，提起行政公益訴訟能起到以點(diǎn)帶面促進(jìn)行政機(jī)關(guān)更好履職的作用。那么，是否可以確定某種規(guī)則，使檢察機(jī)關(guān)在面臨選擇時(shí)，能有章可循？從訴訟經(jīng)濟(jì)及效果角度考慮，可掌握一個(gè)大的原則，即在同時(shí)具備行政公益訴訟和民事公益訴訟兩種類型的時(shí)候，應(yīng)優(yōu)先選擇行政公益訴訟。具體而言，分為以下幾種情況：一是若具體案件存在行政機(jī)關(guān)違法作為或不作為的情況，應(yīng)選擇提起行政公益訴訟；二是若具體案件所涉及的違法行為沒有明確規(guī)定行政主管機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)提起民事公益訴訟；三是如果相應(yīng)案件既存在公民、法人或者其他組織違法侵害公共利益的行為，又存在行政主管機(jī)關(guān)的違法作為或不作為，且違法行為如不盡快制止，將會(huì)給公共利益造成更大損害的時(shí)候，則可選擇提起行政附帶民事公益訴訟。

（二）提起行政公益訴訟與追究瀆職犯罪的競合與選擇

現(xiàn)行法律規(guī)定行政公益訴訟的條件是：檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國有財(cái)產(chǎn)保護(hù)、國有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的可以向人民法院提起行政公益訴訟。在刑事犯罪領(lǐng)域，當(dāng)行政部門因亂作為或監(jiān)管失職構(gòu)成犯罪時(shí)，我國《刑法》設(shè)置了環(huán)境監(jiān)管失職罪、違法發(fā)放林木采伐許可證罪、食品監(jiān)管瀆職罪、非法低價(jià)出讓國有土地使用權(quán)罪、徇私舞弊低價(jià)折股、出售國有資產(chǎn)罪等罪名，相應(yīng)的司法解釋規(guī)定了立案標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)行政機(jī)關(guān)的這種違法行使職權(quán)或不作為造成的損害結(jié)果達(dá)到瀆職犯罪的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，就涉及到行政公益訴訟和瀆職犯罪追究的競合問題。

事實(shí)上，司法程序作為權(quán)利救濟(jì)的最后一道屏障，并不是最有效率的一種救濟(jì)途徑，如何促使行政機(jī)關(guān)依法積極履職才是檢察機(jī)關(guān)最有效的監(jiān)督方式。加之檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的成本較高，從證據(jù)收集、提起訴訟到執(zhí)行完畢，周期長、效率低。即便勝訴，最后具體履行公共利益保護(hù)的主體依然是行政機(jī)關(guān)。相較而言，在符合瀆職犯罪責(zé)任追究的情況下，采取刑事或行政措施產(chǎn)生的震懾力和效率明顯高于公益訴訟。所以，在行政機(jī)關(guān)的行為符合瀆職犯罪立案標(biāo)準(zhǔn)的情況下，不應(yīng)提起公益訴訟，否則就會(huì)產(chǎn)生放縱瀆職犯罪、轉(zhuǎn)移責(zé)任承擔(dān)的不良后果。在能排除瀆職犯罪的情況下，才應(yīng)考慮提起行政公益訴訟。

四、公益訴訟的訴前程序與提起訴訟的銜接

《實(shí)施辦法》第13條、第40條分別規(guī)定了提起民事公益訴訟、行政公益訴訟的訴前程序，即檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的前置程序。按照規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在提起民事公益訴訟之前，要依法督促法律規(guī)定的機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟；在提起行政公益訴訟前，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)先行督促相關(guān)行政機(jī)關(guān)糾正違法行為或者依法履行職責(zé)。督促所采取的方式是督促起訴意見書或檢察建議書。截止到2017年5月，各試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)共辦理訴前程序案件6952件，占全部公益案件的88%以上，其中行政公益訴訟訴前程序案件6774件，除了未到一個(gè)月回復(fù)期的有935件外，行政機(jī)關(guān)糾正違法或者主動(dòng)履行職責(zé)的4358件，占75%，可見大多數(shù)的案件在訴前程序得到解決，訴前檢察建議的效果較好。

（一）訴前檢察建議與提起訴訟相關(guān)程序時(shí)間上的銜接

首先，《解釋》中規(guī)定收到訴前檢察建議的機(jī)關(guān)要在兩個(gè)月內(nèi)給予回復(fù)，如兩個(gè)月后仍未予辦理，且公共利益仍然處于受損狀態(tài)，檢察機(jī)關(guān)可以提起公益訴訟，故訴前檢察建議至少應(yīng)在提起公益訴訟前兩個(gè)月發(fā)出。其次，訴前檢察建議與層報(bào)審批的順序問題。《實(shí)施辦法》規(guī)定擬提起公益訴訟的案件應(yīng)向最高人民檢察院層報(bào)審批，試點(diǎn)過程中最高人民檢察院又將最終審批權(quán)下放到各省級(jí)檢察院，但對于訴前檢察建議卻沒有要求逐級(jí)審批。在提出訴前檢察建議與報(bào)送審批之間的順序上，建議應(yīng)先發(fā)出訴前檢察建議，如相關(guān)機(jī)關(guān)未采納或未做出處理，再提請對擬提起公益訴訟案件的逐級(jí)審批，否則將產(chǎn)生程序上的混亂。第三，訴前檢察建議是否應(yīng)等待案件全部事實(shí)查清再提出的問題。當(dāng)然，這種情況下提出檢察建議是最穩(wěn)妥的，也應(yīng)將此作為工作中的常態(tài)。但考慮到辦案效率的問題，對這個(gè)問題的處理不宜搞一刀切。如公共利益受損處于比較緊急的狀態(tài)時(shí)，為了避免持續(xù)擴(kuò)大損害，檢察機(jī)關(guān)在查清關(guān)鍵事實(shí)時(shí)即可發(fā)出訴前檢察建議。此時(shí)容易出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)就是訴前檢察建議的建議事項(xiàng)與提起訴訟的訴訟請求容易出現(xiàn)一定程度的偏差，影響最終訴訟效果。

（二）訴前檢察建議與公益訴訟起訴書內(nèi)容上的銜接

《實(shí)施辦法》對訴前檢察建議的具體內(nèi)容未予規(guī)定，按照最高人民檢察院下發(fā)的《人民檢察院提起公益訴訟試點(diǎn)法律文書》中的相關(guān)要求，訴前檢察建議一般應(yīng)包括以下幾方面的內(nèi)容：案件的來源情況；檢察機(jī)關(guān)查明的公益利益受損的情況；提起訴前檢察建議的依據(jù)；檢察建議的內(nèi)容。這些內(nèi)容分別與公益訴訟起訴書相關(guān)內(nèi)容相對應(yīng)。在撰寫檢察建議時(shí)，其內(nèi)容應(yīng)盡量規(guī)范、嚴(yán)謹(jǐn)，特別是檢察建議的事項(xiàng)及內(nèi)容應(yīng)與公益訴訟起訴書保持一致，以免影響后期訴訟效果。如在某縣檢察院對該縣環(huán)保局提起的行政公益訴訟一案中，由于檢察建議的內(nèi)容不夠規(guī)范，遺漏了要求行政機(jī)關(guān)對行政相對人作出行政處罰的事項(xiàng)，而在起訴時(shí)提出了這一請求，人民法院以訴前檢察建議書未包含要求行政機(jī)關(guān)進(jìn)行行政處罰事項(xiàng)為由，未在判決書中予以認(rèn)定。