席軍良

（中國延安干部學(xué)院 教學(xué)科研部，陜西 延安 716000）

隨著我國經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，社區(qū)治理類型日益細(xì)化和多元化。雖然不同社區(qū)治理類型有著不同的發(fā)展優(yōu)勢和治理經(jīng)驗，但是在治理“碎片化”的問題上有著相對的一致性。解決這一問題，打造共建共治共享的社會治理格局，需要深入考察當(dāng)前社區(qū)治理“碎片化”的現(xiàn)狀及成因，在此基礎(chǔ)上對社區(qū)治理創(chuàng)新做出探索。

一、當(dāng)前社區(qū)治理“碎片化”的現(xiàn)狀分析

（一）“涇渭分明”：社區(qū)工作分工

按照主導(dǎo)和參與主體的不同，當(dāng)前社區(qū)治理類型大體可以分為行政主導(dǎo)型、行政引導(dǎo)型、多元共建型、多元共治型等。經(jīng)過調(diào)查不同地區(qū)、不同類型社區(qū)的治理狀況，目前發(fā)現(xiàn)和歸納出社區(qū)治理“碎片化”所呈現(xiàn)出的基本狀況如下：

社區(qū)作為一個生活共同體，也是一個各類治理主體合作參與的整體。作為法定的居民自治組織——社區(qū)居委會（以下簡稱社區(qū)），社區(qū)工作者應(yīng)該是協(xié)調(diào)各方參與的一個中間方，然而，由于社區(qū)網(wǎng)格化管理的深入推進(jìn)、各級行政事務(wù)的不斷下移，社區(qū)工作者之間的分工日益明晰，不斷催生出行政化色彩濃重的“專委”“專干”等角色，致使社區(qū)工作“碎片化”日益加劇。每個社區(qū)的專職工作人員一般是5—8位，而本文統(tǒng)計的SW社區(qū)有16個“專干”“專委”的角色分工，平均到具體社區(qū)工作者，每個人身上要兼職2—3個角色，承擔(dān)20—30項工作事項?？此品止っ鞔_，實際上使社區(qū)整體工作零碎化。鑒于每位社區(qū)工作者的身體狀況、能力狀況等因素，如此之多“涇渭分明”的社區(qū)工作實際操作中很難有效的落地和可行。

（二）“跑馬圈地”：社區(qū)社會組織運作

隨著居民收入水平和生活水平的不斷提升，越來越多的居民有時間和精力走出家門，參與到各類社區(qū)社會組織中去。加上近年來國家支持社區(qū)社會組織發(fā)展，社區(qū)社會組織如星火燎原之勢在社區(qū)蔓延開來，每個社區(qū)有社會組織少則幾十個，多則上百個，類型多為自娛自樂型的文體類組織。這些組織開展活動需要利用社區(qū)公共場地、公共資源，為在爭奪資源和場地的過程中占據(jù)優(yōu)勢地位，多數(shù)社區(qū)社會組織采取搶時間、拉隊員、找關(guān)系等等措施。這種不合理、不可持續(xù)的做法，使社區(qū)社會組織越來越像“跑馬圈地”的小部落。這些社會組織間縱向不發(fā)生聯(lián)系，橫向來往不多，逐漸成為一個個相對獨立的“小王國”。如DS社工委LL社區(qū)，截止2015年11月登記的社區(qū)社會組織就有35支。每個社區(qū)社會組織的成員人數(shù)不一，社區(qū)社會組織領(lǐng)袖團隊的能力參差不齊。他們對于社區(qū)治理運行的理解和參與也存在很大區(qū)別。

（三）“顛沛流離”：社區(qū)精英與居民骨干

社區(qū)精英、居民骨干作為社區(qū)內(nèi)部的寶貴資源，對于他們的調(diào)動和匯集是社區(qū)治理順利運行的一個必要前提。由于各種原因，當(dāng)前社區(qū)精英、居民骨干參與社區(qū)治理存在三種狀況：

1.想?yún)⑴c，卻沒能力。社區(qū)精英、居民骨干作為熱心和有志于參與社區(qū)治理的群體，他們對于社區(qū)的認(rèn)同度相對比較高，對于社區(qū)環(huán)境改善、關(guān)系和諧等比較關(guān)注。然而，由于知識面、視野、協(xié)調(diào)能力、組織能力等有待提升，他們對于社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理運行的參與往往是有想法，卻沒辦法。參與社區(qū)治理能力的提升是他們需要逐步彌補的地方。

2.想?yún)⑴c，卻沒平臺。無論是老舊社區(qū)，還是新建商品房社區(qū)，往往都有一群社區(qū)精英、居民骨干，他們在參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理方面有著良好的個人經(jīng)驗和綜合能力，但卻未參與到本社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理運行中去，原因是政府、社區(qū)兩委主導(dǎo)下的社區(qū)治理屬于一種層層分包制的模式，每一個層級和組織都想包攬所有事務(wù)，來凸顯自身能力。而大包大攬的同時卻是任務(wù)的下移和下壓，這些下移的過程亦是政府、社區(qū)兩委相對的行政垂直管理系統(tǒng)內(nèi)部范圍。如此而來，就擠壓和占用了本屬于其他群體、組織參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的空間和機會。

3.想?yún)⑴c，卻沒伙伴。團隊合作是大多數(shù)人應(yīng)對競爭的不二選擇。社區(qū)治理需要參與主體間的分工和協(xié)作，每一個參與主體是部分治理事項的具體承擔(dān)者。隨著社區(qū)多元化的進(jìn)展，社區(qū)治理的復(fù)雜性和綜合性也在提升，一個社區(qū)精英、社區(qū)骨干很難承擔(dān)起處理和協(xié)調(diào)社區(qū)治理的事項。社區(qū)治理需要的是一個由社區(qū)精英、居民骨干等組成的團體和組織。在很多社區(qū)的現(xiàn)實情況是社區(qū)精英、居民骨干想?yún)⑴c卻很難尋覓和組建良好的團隊，缺乏伙伴是他們參與的一個難題。

（四）“各自為政”：企業(yè)參與社區(qū)治理

業(yè)委會、物業(yè)公司和轄區(qū)企業(yè)屬于社區(qū)內(nèi)部不同性質(zhì)的組織和單位，他們對于社區(qū)治理都有自己的利益期待，都有參與社區(qū)治理的動力和熱情。然而，由于自身的使命和價值追求的差異使他們很難在參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理過程中進(jìn)行有效合作。以業(yè)委會為例，業(yè)委會作為社區(qū)業(yè)主維權(quán)的法定組織，他們期待社區(qū)治理體系的完善，更是參與社區(qū)治理的主力。但是由于自身維權(quán)、監(jiān)督物業(yè)公司的法定權(quán)力，它們很多時候把物業(yè)公司視為被監(jiān)督的“對手”和“敵人”，很難在社區(qū)治理中與物業(yè)公司聯(lián)手共進(jìn)。物業(yè)公司作為一個企業(yè)法人，盈利是他們的最終目的。想要持續(xù)和擴大盈利，需要他們在改善物業(yè)服務(wù)的同時積極參與到社區(qū)治理中來。他們對業(yè)委會的“刁鉆”和“刻薄”甚是反感和無奈，因此很難心甘情愿地與業(yè)委會等聯(lián)手參與社區(qū)治理。社區(qū)轄區(qū)企業(yè)雖然是企業(yè)法人，它們的盈利需要保證在現(xiàn)有客戶基礎(chǔ)上不斷增加。而社區(qū)居民的人數(shù)是相對固定的，在潛在客戶稀缺的情況下，社區(qū)轄區(qū)企業(yè)間的競爭不斷加劇。為了與社區(qū)居民保持良好的互動，塑造良好的企業(yè)形象，他們也愿意參與到社區(qū)治理中來，但是參與的方式多為“單打獨斗”。不同的需求和情況致使業(yè)委會、物業(yè)公司、社區(qū)轄區(qū)企業(yè)的參與呈現(xiàn)“各自為政”的趨勢。

二、社區(qū)治理“碎片化”的成因分析

（一）行政化：社區(qū)工作考評與導(dǎo)向

社區(qū)工作者的工資、福利和考評由街道辦和政府相關(guān)部門所掌握，社區(qū)工作者對于行政權(quán)力的延伸屬于天然的“無免疫力狀態(tài)”。上級部門繁瑣的考核內(nèi)容，社區(qū)工作者都需要去承受和接納。社區(qū)工作者的主要精力不是在社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的運行而是在應(yīng)對上級政府部門的檢查、暗訪和考評。近年來，政府部門流行“以評促建”來分配社區(qū)資源。為了在年終考評得到“優(yōu)秀”，獲取更多的資源。社區(qū)工作者無不是全力以赴爭取每一個可能的機會和榮譽。各種榮譽證書和榮譽牌匾決定著這個社區(qū)在上級政府部門那里是否屬于優(yōu)秀社區(qū)。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一般社區(qū)會有20個左右的榮譽證書、榮譽稱號、榮譽牌匾或錦旗。政府參觀考察的“典型社區(qū)”則會多達(dá)數(shù)十個，甚至一二百個左右。以筆者參與調(diào)研的ZS社區(qū)作為一般社區(qū)，在社區(qū)內(nèi)部發(fā)現(xiàn)懸掛各種榮譽牌匾12項、未懸掛的牌匾4項，共計16項。每一項榮譽的獲得都需要社區(qū)工作者竭盡全力去爭取，如W區(qū)NH社參加“信用社區(qū)”和“充分就業(yè)社區(qū)”評比的準(zhǔn)備材料就多達(dá)30類報表，為此花費了主要精力和時間以后，社區(qū)工作者很難再有精力推進(jìn)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的運行。

（二）趨利化：社區(qū)社會組織的行動

社區(qū)社會組織活動空間和平臺的有限性，很難獲取外部資源的注入和支持，社區(qū)僅有的資源成為他們眼中的“救命稻草”。為了本社區(qū)社會組織的繼續(xù)運作和擴大規(guī)模，社區(qū)社會組織領(lǐng)袖團隊必須要跟社區(qū)工作者保持密切的互動關(guān)系。社區(qū)工作者為了迎合上級政府部門的考評和暗訪，很多時候需要社區(qū)社會組織，特別是文體類團隊在必要的時候、合適的場合營造出社區(qū)一片“祥和”的歡歌笑語場景。這些文體團隊的付出直接的收益就是社區(qū)為每個團隊發(fā)放數(shù)量可觀的精美禮品，這些精美禮品成為團隊吸引和留住成員的慣用手段。長此以往，占據(jù)社區(qū)社會組織主要成分的文體類社團漸變?yōu)樯鐓^(qū)的“盆景”。在需要的時候就搬出來展示，這些社區(qū)社會組織的發(fā)展壯大同時也是該社區(qū)工作者的工作業(yè)績。這種現(xiàn)象的產(chǎn)生，并不符合社區(qū)社會組織參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的路徑和意愿。由于社區(qū)活動次數(shù)、規(guī)模的有限性，不可能每次活動都要招呼所有社區(qū)社會組織參與，這種機會和資源的稀缺性又加劇了不同社區(qū)社會組織對社區(qū)“禮品”的搶占程度。

（三）缺失與不足：社區(qū)精英、居民骨干

1.社區(qū)精英、居民骨干參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的前提是自身的自立和自由，而自立和自由的前提以物質(zhì)財富和健康體魄為堅實基礎(chǔ)。由于很多社區(qū)精英、骨干需要更多的時間和精力去增加收入和加強鍛煉，這就迫使他們參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理具有間斷性和非常態(tài)化。

2.家庭特別是親人的支持是社區(qū)精英和居民骨干努力參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的動力源泉。很多家庭成員為了使社區(qū)精英和居民骨干投入更多的精力和時間來經(jīng)營家庭，對于他們參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理表示反對或不支持?！靶〖摇焙汀按蠹摇钡臋?quán)重成為社區(qū)精英和居民骨干難以權(quán)衡的一個難題。

3.鄰里關(guān)系是社區(qū)內(nèi)部的一種特殊構(gòu)造。俗話講“近鄰勝過遠(yuǎn)親”，社區(qū)鄰里居民對于社區(qū)精英和居民骨干的認(rèn)同和支持，也是對他們參與社區(qū)治理的肯定和贊賞。由于各種因素的干擾，很多鄰里在涉及自身利益時，往往對于社區(qū)精英和居民骨干的努力和付出報以懷疑和否定，這樣大大傷害了社區(qū)精英和居民骨干繼續(xù)參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的主動性和積極性。

4.社區(qū)兩委成員、社區(qū)專干等是社區(qū)精英和居民骨干參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理必須依賴和互動的主體之一，他們對社區(qū)精英和居民骨干的能力成長、展示才華、樹立威信有決定性作用。社區(qū)工作者為了發(fā)揮自身特長，反對社區(qū)精英和居民骨干參與社區(qū)治理的合理建議。沒有了必要的理解和默契的支持，社區(qū)精英和居民骨干與社區(qū)工作者就難以建立基本的信任和緊密的互動關(guān)系。

（四）“合作的異化”：業(yè)委會、物業(yè)公司和社區(qū)企業(yè)

業(yè)委會、物業(yè)公司和社區(qū)企業(yè)參與社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理的立場、角度以及出發(fā)點的差異性，使他們之間建立的更多的是一種單向聯(lián)系。社區(qū)居民、社區(qū)工作者和其他組織對于業(yè)委會、物業(yè)公司及社區(qū)企業(yè)期待的差異性也是他們不能建立聯(lián)動的一個關(guān)鍵所在。如業(yè)委會若是同物業(yè)公司保持過度的緊密互動關(guān)系，就讓業(yè)主對業(yè)委會成員特別是業(yè)委會領(lǐng)導(dǎo)的動機產(chǎn)生懷疑，并進(jìn)一步發(fā)展成為業(yè)主對業(yè)委會的不信任。物業(yè)公司要提升自己服務(wù)滿意度，需要業(yè)委會的支持和配合。但前提是自身有盈利的空間和可持續(xù)性，這就與業(yè)委會對其保持低利潤甚至零利潤的追求相沖突。社區(qū)企業(yè)為了在社區(qū)內(nèi)部有一個較好的展示自身良好形象的機會和平臺，需要與物業(yè)公司、業(yè)委會加強溝通和聯(lián)系。而物業(yè)公司和業(yè)委會為了照顧業(yè)主和社區(qū)居民的利益，對于社區(qū)企業(yè)的要求不能悉數(shù)滿足，造成社區(qū)企業(yè)對物業(yè)公司、業(yè)委會的不滿和失望。

三、社區(qū)治理“協(xié)同化”的可行性探索

社區(qū)治理的“協(xié)同化”是一個漸進(jìn)的過程，這個過程中社區(qū)居委會需要做好的三件主要事情：“搭平臺”、“給機會”和“做自己的事”。營造良好的氛圍、學(xué)會助力和合理的定位，是保障社區(qū)治理聯(lián)動極為有效的探索和措施。社區(qū)治理就是一個聯(lián)動起來的整體，社區(qū)就是要定位為一個核心樞紐，整合協(xié)調(diào)各類需求和資源。當(dāng)有居民提出開展文體活動的需求時，XC社區(qū)各相關(guān)主體的聯(lián)動如下圖：在這個流程中，雖然各個治理主體的功能差異很大，各個治理主體都能夠在自身能力范圍內(nèi)高效完成相關(guān)事項，這個合理的協(xié)同就是他們創(chuàng)造價值的秘訣所在。結(jié)果是不斷讓社區(qū)公共利益得到滿足，還讓社區(qū)社團的威信和能力得以提升，社區(qū)的認(rèn)同度和信任度得以加強，企業(yè)的利益得到滿足，居民的需求得以落地。這真正屬于一個多方聯(lián)動、多方共贏的典型協(xié)同模式。

圖1.XC社區(qū)居民文體活動的流程圖

（一）社區(qū)居委會與社區(qū)社會組織聯(lián)動

社區(qū)居委會作為法定居民自治組織，穩(wěn)定性、可靠性和可信度比較高。社區(qū)社會組織作為居民自治組織，靈活性、便利性較高。兩者的結(jié)合可以使各自所長和資源優(yōu)勢充分發(fā)揮，為社區(qū)網(wǎng)絡(luò)化治理帶來意想不到的收獲。社區(qū)居民委員會在組織居民自治過程中需要不斷提升居民的組織化和認(rèn)同化。社區(qū)居民委員會與社區(qū)社會組織的聯(lián)動能夠使社區(qū)居民通過組織化的方式參與到社區(qū)的活動中來，能夠感受到參與社區(qū)治理帶來的快樂和成就。下述案例就體現(xiàn)了社區(qū)居民委員會和兩個社區(qū)社會組織聯(lián)動的有效互動和良好結(jié)合。

父母是孩子最好的老師。為激發(fā)青少年閱讀興趣，營造閱讀氛圍，并且讓家長認(rèn)識到兒童早期閱讀的重要性，SZ工業(yè)園區(qū)LL社區(qū)居委會聯(lián)合雅舍書屋以及弘知堂書友俱樂部，在小區(qū)內(nèi)開展了豐富多彩的親子閱讀活動。

近日，雅舍書屋帶著一摞繪本走進(jìn)了LL社區(qū)，開展了“快樂閱讀，健康成長”親子閱讀活動?！昂秃⒆右黄痖喿x并不是一項枯燥的任務(wù)。想象一下，念書給孩子聽，與孩子一起暢游在書中的故事里，共同感受文字帶來的奇幻體驗……”首先，講師和在座的家長分享了親子閱讀的快樂和重要性，接著，講師告訴家長們在和孩子一起閱讀時的小技巧。最后，家長們拿起工作人員準(zhǔn)備好的繪本，與孩子一起進(jìn)入美妙的親子閱讀時光。通過家長與孩子一起閱讀繪本的互動，輕松、有效地拉近了親子間的情誼，小小的會議室也彌漫著溫馨、愉悅的閱讀氛圍。親子共讀經(jīng)典“弟子規(guī)，圣人訓(xùn)，首孝悌，次謹(jǐn)信……”每周日下午，一陣?yán)世实淖x書聲就會從玲瓏灣社區(qū)的先鋒大學(xué)堂飄出。沈葉明，親子國學(xué)班的老師。80后的他對于兒童早期閱讀有著不一樣的理解。他認(rèn)為，只有把國學(xué)知識融入日常生活中，教育才是成功的。而在日常生活中，家長無疑是最好的老師，所以只有讓家長和孩子同時學(xué)習(xí)國學(xué)，孩子的成長才會最快。在沈葉明的課堂上，孩子和家長都是學(xué)生?？紤]到親子國學(xué)班的孩子年紀(jì)偏小，所以傳統(tǒng)的誦讀講解不是課堂學(xué)習(xí)的唯一手段，沈葉明創(chuàng)造性地將觀看動畫視頻和親子活動游戲等方法融入國學(xué)課堂中，讓家長和孩子一起“學(xué)”、一起“做”、一起“改”。這種上課方式讓家長和孩子都覺得新奇，學(xué)得有趣。親子閱讀改變了以往單一的社區(qū)教育方式，為社區(qū)教育添加了新的活力。

（二）社區(qū)居委會與企業(yè)、政府部門等多主體聯(lián)動

對于社區(qū)治理中的難題，社區(qū)居民委員會很難獨自有效破解。引入其他相關(guān)主體參與，不但可以分流一些事項，還可以給其他主體參與的機會和空間，有助于培育社區(qū)居民的自治能力和參與能力。如以下案例能夠很好地解決TL社區(qū)的環(huán)境污染問題，這在很大程度上歸功于社區(qū)居民委員會與企業(yè)、政府部門、社區(qū)社會組織和社區(qū)精英等的有效聯(lián)動。

TL社區(qū)位于DS社工委轄區(qū)較偏遠(yuǎn)板塊，周圍工廠林立，企業(yè)日常生產(chǎn)所產(chǎn)生的廢水、廢氣、固體廢棄物等的污染排放，一定程度上損害了轄區(qū)內(nèi)的公共環(huán)境。使他們失去了居住的安全感，幸福指數(shù)不斷降低。雖然周邊企業(yè)也對環(huán)境問題較為重視，但由于社企之間毗鄰過近，異味問題對居民影響較大，且難以短時間內(nèi)得到迅速解決，長期以來廠群溝通不暢，缺乏理解信任，社企鄰里和諧關(guān)系建設(shè)受到嚴(yán)重影響。一個致力于解決社區(qū)實際環(huán)境問題的群眾基礎(chǔ)自治性社會組織——TL環(huán)境理事會應(yīng)運而生。理事會班子成員包括理事會長1名、企業(yè)代表14名、由熱心居民組成的理事會成員6名。其中14位企業(yè)代表由企業(yè)內(nèi)部負(fù)責(zé)環(huán)境健康與安全生產(chǎn)的主管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，同時擔(dān)任企業(yè)固定聯(lián)絡(luò)人，代表企業(yè)方參與理事會溝通及活動事宜。園區(qū)環(huán)保局、東沙湖社工委、南京大學(xué)博士團隊作為外部指導(dǎo)單位，為理事會正常運轉(zhuǎn)提供支持和指導(dǎo)。在常務(wù)理事遴選過程中，充分考慮到居民監(jiān)督角色，篩選來自不同職業(yè)領(lǐng)域代表，按照社區(qū)推薦和居民自愿報名的原則，最終通過民主選舉產(chǎn)生，各自發(fā)揮不同功效，協(xié)助理事會日常管理和走訪監(jiān)督企業(yè)，確保每位居民人盡其才。理事會明確規(guī)定了四大工作機制：信息公開機制、宣傳教育機制、共建互助機制、圓桌對話機制。并通過群內(nèi)文件共享的形式，對理事會成員職能分配、權(quán)責(zé)設(shè)置、工作制度、保障機制等進(jìn)行了明確規(guī)定，通過各項機制的穩(wěn)步運行，不斷深化自治成效，實現(xiàn)理事會內(nèi)部各類資源的良性運轉(zhuǎn)，搭建起溝通三角鏈，增進(jìn)居民、企業(yè)、環(huán)保局之間的了解與互動。

圖2. TL環(huán)境理事會運作機制

社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化是各治理主體之間的一個聯(lián)動過程，這個聯(lián)動是在不同主體事務(wù)分流基礎(chǔ)上的合作和協(xié)同。很多地方社區(qū)建設(shè)都提出“三社聯(lián)動”即社區(qū)、社會組織和社工的分工配合。隨著社會分工日益精細(xì)化，不同群體選擇自己更適合更擅長的事務(wù)來做，從而提升了工作效率、擴大了社會效益。然而，社區(qū)治理的現(xiàn)實情況是，因為多種因素作用，過分偏重于分工，而缺失必要合理的聯(lián)動，致使社會治理、社區(qū)治理呈現(xiàn)出“碎片化”、“條塊化”的低效、高損狀態(tài)。推進(jìn)共建共治共享社區(qū)治理的基本前提就是打破社區(qū)治理主體參與的縱向和橫向的雙向壁壘，打通社區(qū)兩委、社區(qū)社會組織、社區(qū)物業(yè)公司、社區(qū)業(yè)委會、社區(qū)企業(yè)等主體間的合作通道，建立社區(qū)治理運行的協(xié)同化、多元化的聯(lián)動機制，從而有效推進(jìn)共建共治共享社區(qū)治理的有效模式。