胡振光 原珂

〔摘要〕新中國成立后，特別是改革開放以來，我國扶貧開發(fā)取得了舉世矚目的成就。在長期的扶貧開發(fā)實踐中，黨和政府通過傳承發(fā)展扶貧理念，適時調(diào)整扶貧政策，科學制定扶貧戰(zhàn)略，創(chuàng)新扶貧政策機制，構建起多層次扶貧體系，搭建了多主體扶貧格局，形成了中國特色的扶貧開發(fā)模式，積累了豐富的扶貧開發(fā)經(jīng)驗。中國特色扶貧的開展在實現(xiàn)國家全面脫貧的同時，也為全球貧困治理提供了中國經(jīng)驗和中國方案。

〔關鍵詞〕精準扶貧；扶貧理念；扶貧政策；扶貧戰(zhàn)略；扶貧模式

〔中圖分類號〕D632.1 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2018）03-0117-10

黨的十九大報告提出要堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年我國現(xiàn)行標準下農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧。當前中國扶貧開發(fā)已進入最后的攻堅期和決戰(zhàn)期，在此關鍵節(jié)點，回視中國特色扶貧開發(fā)的發(fā)展歷程，梳理總結中國特色扶貧開發(fā)的模式與經(jīng)驗，具有重要的價值和意義。

一、新中國扶貧理念的傳承與發(fā)展

中國政府一直重視扶貧工作，也從未停止對扶貧開發(fā)的探索。在中國扶貧開發(fā)的歷史進程中，幾代黨和國家領導人都立足時代國情，提出了解決中國貧困問題的一系列理念和思路，形成并豐富了中國扶貧開發(fā)思想體系，為中國扶貧理論的發(fā)展做出了巨大貢獻。

（一）新中國成立初期的扶貧理念

新中國成立之初，國貧民窮、百廢待興，成為橫亙在新中國領導人面前的重大難題。面對經(jīng)濟社會發(fā)展極度落后的基本國情，以毛澤東為代表的黨和國家領導人明確了“讓人民徹底擺脫貧困潦倒的窮日子”的反貧困奮斗目標。1949年10月在全國政治協(xié)商一屆一次會議上，毛澤東在《中國人民大團結萬歲》中向世界宣告：“將領導全國人民克服一切困難，進行大規(guī)模的經(jīng)濟建設和文化建設，掃除舊中國所遺留下來的貧困和愚昧，逐步地改善人民的物質(zhì)生活和提高人民的文化生活”。〔1〕為實現(xiàn)這一偉大目標，新中國領導人提出通過工業(yè)化和合作化實現(xiàn)反貧困的戰(zhàn)略構想。1955年，毛澤東在《關于農(nóng)業(yè)合作化問題》的報告中指出：“在逐步地實現(xiàn)社會主義工業(yè)化和逐步地實現(xiàn)對于手工業(yè)、對于資本主義工商業(yè)的社會主義改造的同時，逐步地實現(xiàn)對于整個農(nóng)業(yè)的社會主義改造，即實現(xiàn)合作化，在農(nóng)村中消滅富農(nóng)經(jīng)濟制度和個體經(jīng)濟制度，使全體農(nóng)村人民共同富裕起來。”〔2〕毛澤東認為，合作化是一舉多得的好辦法，既可以達到扶貧濟困、農(nóng)業(yè)增產(chǎn)的目的，同時也可以阻止貧富分化在農(nóng)村泛濫，從而使廣大農(nóng)民走上共同富裕道路。

以毛澤東為核心的第一代中央領導集體為了使中國盡快地擺脫貧困，在社會主義改造和社會主義建設中消除貧困方面做了有益的探索。毛澤東提出的共同富裕思想，為新中國扶貧理論的形成奠定了堅實的基礎。

（二）改革開放初期的扶貧理念

改革開放之初，我國絕大多數(shù)農(nóng)村仍然處于貧困狀態(tài)。1978年，以農(nóng)民人均純收入100元為貧困線，我國農(nóng)村貧困人口規(guī)模高達2.5億人，占全國人口總數(shù)的25.97% ，占世界貧困人口總數(shù)的1/4，農(nóng)村貧困發(fā)生率達到30.7%?！?〕面對這種情形，讓廣大農(nóng)村地區(qū)發(fā)展生產(chǎn)、擺脫貧困，成為擺在黨和國家面前的一項重要任務。1978年鄧小平在《解放思想，實事求是，團結一致向前看》中指出：“在經(jīng)濟政策上，我認為要允許一部分地區(qū)、一部分企業(yè)、一部分工人農(nóng)民，由于辛勤努力成績大而收入先多一些，生活先好起來。一部分人生活先好起來，就必然產(chǎn)生極大的示范力量，影響左鄰右舍，帶動其他地區(qū)、其他單位的人們向他們學習。這樣，就會使整個國民經(jīng)濟不斷地波浪式地向前發(fā)展，使全國各族人民都能比較快地富裕起來?！薄?〕隨后召開的十一屆三中全會，正式開啟了我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的偉大進程。實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，放寬農(nóng)產(chǎn)品價格，賦予農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自主權等一系列農(nóng)村經(jīng)營管理體制改革舉措，極大激發(fā)了廣大農(nóng)民的勞動積極性。到20世紀80年代中期，廣大農(nóng)村地區(qū)的絕對貧困狀況得到極大緩解，中國的貧困人口迅速減少。

在扶貧理念方面，鄧小平在總結毛澤東時代歷史經(jīng)驗教訓的基礎上，把反貧困問題上升到社會主義本質(zhì)的高度來認識，進一步深化了毛澤東的共同富裕思想。具體包括：第一，共同富裕是社會主義的本質(zhì)特征和發(fā)展目標。鄧小平提出：“社會主義要消滅貧窮，貧窮不是社會主義，更不是共產(chǎn)主義?！薄?〕“我們的目的是共同富裕?！薄?〕第二，消除貧困必須堅持社會主義道路。鄧小平強調(diào)：“只有社會主義制度才能從根本上解決擺脫貧困的問題。”〔7〕“中國要解決十億人的貧困問題，十億人的發(fā)展問題，只能靠社會主義?！薄?〕堅持社會主義道路、堅持四項基本原則是實現(xiàn)共同富裕的政治保證。第三，發(fā)展是硬道理，是解決貧困問題的根本途徑。鄧小平主張將農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、農(nóng)民生活水平的提高與中國經(jīng)濟的發(fā)展、擺脫貧困緊密結合起來?！?〕鄧小平以解放思想、實事求是的態(tài)度，糾正了脫離實際單純強調(diào)“同步富?！钡腻e誤傾向，對于貧困問題的認識和思考更為深刻，在反貧困戰(zhàn)略及對策措施方面提出了很多切合實際和具有操作性的構想，推動中國扶貧開發(fā)事業(yè)進入新的歷史階段。

（三）扶貧開發(fā)新時期的扶貧理念

20世紀90年代中期，我國還有約8000萬貧困人口主要分布在“老、少、邊、窮”地區(qū)。這些地區(qū)自然條件惡劣、基礎設施落后，農(nóng)村改革釋放的扶貧效應難以覆蓋，需要實行專門的扶貧措施。1994年國務院發(fā)布《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000）》，這是中國扶貧領域第一個綱領性文件。1996 年9月，江澤民在《為實現(xiàn)八七扶貧攻堅計劃而奮斗》中指出：“到本世紀末基本實現(xiàn)貧困人口溫飽問題的目標絕不動搖……這是由我們黨的宗旨和社會主義的性質(zhì)決定的?！边M入2000年后，隨著八七扶貧攻堅計劃的完成，中國已基本解決了農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。這一時期農(nóng)村貧困問題已經(jīng)發(fā)生明顯變化：溫飽問題基本解決但社會貧富差距、城鄉(xiāng)差距顯著拉大；貧困表現(xiàn)已經(jīng)從收入貧困轉(zhuǎn)向多元貧困；單純經(jīng)濟發(fā)展對貧困主體的脫貧弱化〔10〕等。

在此背景下，以胡錦濤為總書記的黨中央立足時代國情，從“以人為本”“科學發(fā)展觀”“和諧社會”“建設社會主義新農(nóng)村”等多個方面闡釋了扶貧開發(fā)理念。在2005年5月召開的中國扶貧開發(fā)協(xié)會第三屆會員代表大會上，胡錦濤強調(diào)，“扶貧開發(fā)是建設中國特色社會主義事業(yè)的一項歷史任務，也是構建社會主義和諧社會的一項重要內(nèi)容”。〔11〕黨的十六屆五中全會上，胡錦濤提出“建設社會主義新農(nóng)村”戰(zhàn)略，按照建設社會主義新農(nóng)村的要求，就是要加快扶貧開發(fā)，使貧困地區(qū)以較快速度發(fā)展，使中國的廣大農(nóng)村達到“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村目標。立足科學發(fā)展觀與和諧社會建設，胡錦濤進一步發(fā)展了中國的扶貧思想，將扶貧開發(fā)的目標和戰(zhàn)略提升到關系到科學發(fā)展觀的貫徹落實、關系到社會主義和諧社會的構建、關系到全面建設小康社會的宏偉目標的高度考慮，對中國扶貧開發(fā)提出了更高要求，將扶貧開發(fā)的重要性和目標置于更廣闊、更深刻的歷史背景中，為新世紀的扶貧開發(fā)做出了重要貢獻。

（四）扶貧開發(fā)新時代的扶貧理念

中國扶貧開發(fā)在取得巨大成就的同時，也面臨新的問題：一是經(jīng)濟增長帶來的減貧“滴涓效應”呈明顯下降趨勢；二是開發(fā)式扶貧，尤其以項目帶動區(qū)域發(fā)展的扶貧策略無法有效覆蓋到眾多貧困農(nóng)戶家庭；三是以地區(qū)和縣為重點的扶貧模式存在“瞄準偏差”問題，貧困家庭和個體的“漏出”現(xiàn)象越來越多。這些新問題和新挑戰(zhàn)，對扶貧開發(fā)理念及實踐的轉(zhuǎn)變提出了新要求。

對此，以習近平為核心的黨中央高度重視扶貧開發(fā)工作。2013年11月，習近平到湖南湘西考察時首次提出“精準扶貧”。2015年6月習近平到貴州考察發(fā)表“6·18”重要講話，系統(tǒng)闡述精準扶貧思想，提出了“四個切實”“六個精準”“四個一批”①等重要思想，奠定了精準扶貧精準脫貧基本方略和中央脫貧攻堅決策部署的思想基礎。2015年11月，習近平在中央扶貧開發(fā)工作會議全面論述了扶貧開發(fā)重大理論和實踐問題，從戰(zhàn)略和全局高度，深刻凝煉脫貧攻堅的重大意義，精辟分析脫貧攻堅的形勢任務，系統(tǒng)闡述做到“六個精準”、實施“五個一批”（發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、異地搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批）、解決“四個問題”（扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退）等重要思想，〔12〕對精準扶貧的核心內(nèi)容、實現(xiàn)路徑、根本要求、保障體系、落實行動等進行了全面論述，賦予扶貧理念以新時代內(nèi)涵與特征，為中國扶貧攻堅的最后勝利和全面建成小康社會指明方向。

二、新中國扶貧政策的調(diào)整與優(yōu)化

回顧新中國成立以來的扶貧開發(fā)實踐，尤其是20世紀80年代以來大規(guī)模的專門性扶貧開發(fā)行動?？梢园l(fā)現(xiàn)，伴隨貧困人口、貧困區(qū)域以及扶貧類型、扶貧任務的調(diào)整，中國扶貧開發(fā)的實踐也在不斷變化。在扶貧方式上，實現(xiàn)了由救濟式（輸血）扶貧向開發(fā)式（造血）扶貧，再到扶貧開發(fā)與社會保障相結合（兩輪驅(qū)動）的轉(zhuǎn)變；在扶貧策略方面，實現(xiàn)了由大水漫灌式扶貧向區(qū)域瞄準式重點扶貧，再到滴灌式精準扶貧的轉(zhuǎn)變；在扶貧格局方面，實現(xiàn)了由政府單一主導扶貧到政府、市場與社會“三位一體”大扶貧格局，再到多方參與的貧困治理格局的轉(zhuǎn)變。

（一）扶貧方式的轉(zhuǎn)變

新中國成立后，國家通過工業(yè)化和合作化，推動經(jīng)濟社會發(fā)展來緩解整體貧困。同時依托民政救濟系統(tǒng)實施緊急救濟計劃，對農(nóng)村各種困難群體展開實物生活救濟，構成了以“輸血”為特征的救濟式扶貧?！拜斞健狈鲐氃诤艽蟪潭壬辖馊罕娪谖ｋy之中，但卻容易導致以下問題：一是重視錢、財、物的發(fā)放，只能解一時之“貧”，卻無法根除貧困之源；二是不利于貧困地區(qū)自我發(fā)展，不利于貧困農(nóng)民能力提高；三是不能調(diào)動貧困人口積極性，容易造成貧困地區(qū)和困難群眾等、靠、要等懶惰思想，不利于從根本上解決貧困地區(qū)群眾的生產(chǎn)生活問題?！?3〕

1986年5月，國務院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組（后改為國務院扶貧開發(fā)領導小組）成立，開始在全國農(nóng)村范圍內(nèi)開展有組織、有計劃、大規(guī)模的開發(fā)式扶貧工作，改變單純救濟以及平均使用扶貧資金的方法，變“輸血”為“造血”。通過投入一定的扶貧資源，扶持貧困地區(qū)和農(nóng)戶改善生產(chǎn)和生活條件、發(fā)展生產(chǎn)、提高教育和文化科學水平，促使貧困農(nóng)戶開展生產(chǎn)自救，逐步走上脫貧發(fā)展道路。開發(fā)式扶貧通過提高貧困地區(qū)的自身“造血”功能，實現(xiàn)貧困人口減貧脫貧，在一定程度上解決了貧困地區(qū)等、靠、要的依賴思想，也有利于促進貧困地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展。但作為一種區(qū)域扶貧和項目扶貧，卻容易忽視貧困人群的個體差異，難以有效覆蓋貧困地區(qū)老、弱、病、殘等缺乏自我發(fā)展能力的特殊人群。

20世紀9O年代中期，世界銀行提倡一種新發(fā)展理念，即：“一方面進行經(jīng)濟結構調(diào)整，推動以市場為導向的經(jīng)濟增長，另一方面為暫時不能從這種經(jīng)濟增長中受益的窮人提供安全網(wǎng)。”〔14〕這一理念在扶貧領域逐漸盛行。2007年7月，在全國貧困人口大幅度減少的情況下，中國政府決定在全國農(nóng)村全面施行最低生活保障制度；2011年12月，《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》指出“堅持開發(fā)式扶貧方針，實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。把扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，把社會保障作為解決溫飽問題的基本手段，逐步完善社會保障體系。”〔15〕這標志著中國扶貧開發(fā)正式進入“兩輪驅(qū)動”的新階段：低保制度維持生存、扶貧開發(fā)促進發(fā)展，扶貧開發(fā)與社會保障相結合，解決農(nóng)村貧困問題。

（二）扶貧策略的調(diào)整

20世紀80年代中期，大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)在農(nóng)村經(jīng)營管理體制改革的背景下，發(fā)揮自身優(yōu)勢，獲得了快速發(fā)展，但仍有一些偏遠地區(qū)發(fā)展滯后。1986年，國家確立了592個國定貧困縣，通過投入各項扶貧資金用于項目建設，帶動地方經(jīng)濟發(fā)展，進而幫助貧困人口，這種以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展帶動農(nóng)戶脫貧的模式扶貧效果顯著。但2000年以后，情況開始發(fā)生變化，扶貧資金的大量投入沒有帶來貧困人口的明顯減少，區(qū)域性整體扶貧的減貧效應逐漸降低，其弊端體現(xiàn)在：一是對貧困縣的投入像撒胡椒面一樣，缺乏重點和焦點；二是以區(qū)域為單位的扶貧資金投放，容易被挪為他用，沒有投入扶貧領域；三是大水漫灌式的扶貧，容易導致資源配置失效，對扶貧項目的評估調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾乎所有扶貧項目都存在非貧困者排擠貧困者的現(xiàn)象，覆蓋不完全和資源漏出問題并存。

為了解決上述問題，提高扶貧的有效性，扶貧開發(fā)策略的重點開始從貧困縣轉(zhuǎn)向貧困村，實施包括整村推進、產(chǎn)業(yè)化扶貧、勞動力培訓轉(zhuǎn)移、教育扶貧、移民搬遷、金融扶貧等在內(nèi)的專項扶貧，其優(yōu)勢在于扶貧的瞄準對象由貧困縣聚焦到貧困村，針對貧困村的發(fā)展短板，因村施策，讓貧困村參與到扶貧規(guī)劃方案的制定和實施中，進一步提高扶貧的科學性和有效性。但以專項扶貧為主的扶貧模式問題在于：一是貧困識別機制有待完善，識別不準，扶貧錯位；二是扶貧項目的選擇機制不盡合理，偏好公共設施項目，產(chǎn)業(yè)項目選擇缺乏市場化機制；三是扶貧資源缺乏有效的投入、整合機制，投入不足，整合乏力，長效扶貧機制欠缺，公共服務有效供給不足，貧困人口的自我發(fā)展能力難以提高?！?6〕對此，需要將區(qū)域開發(fā)與更有針對性地幫助每家每戶的脫貧結合起來，逐村逐戶分析致貧原因，開準藥方、對癥下藥，把脫貧攻堅轉(zhuǎn)到精準扶貧的軌道，以提高脫貧攻堅的針對性和有效性。

（三）扶貧格局的優(yōu)化

我國扶貧開發(fā)是在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下起步的，加上政府的強力主導，在扶貧開發(fā)過程中，傳統(tǒng)縱向傳遞的政府專項扶貧是其主要特點。在政府單一主導扶貧的格局下，單純依靠政府投入，尤其是依靠中央政府和省級政府的財政扶貧投入，極易導致扶貧資金總量投入不足、分配結構失衡、管理體制層次多且體塊分割、監(jiān)管體制缺位等問題，其直接后果就是扶貧資金極低的緩貧效率。而且政府單一主導的專項扶貧使得貧困地區(qū)的扶貧開發(fā)始終游離于市場機制之外，扶貧資源配置無法得到市場機制校正，嚴重制約了貧困人口接受、認同和運用市場機制的意識和能力。

在優(yōu)化扶貧開發(fā)格局的進程中，“參與”和“治理”的理念被引入?！皡⑴c”的啟示意義在于從社會文化因素以及貧困人口的主體性角度，去適應中國扶貧事業(yè)在新的發(fā)展形勢下的客觀要求。“治理”的理念則是超越單純的行政范疇，讓社會多元主體能夠通過溝通協(xié)商共同參與到扶貧中。參與式治理倡導參與主體多元化、過程民主規(guī)范化、目標效益最大化。〔17〕在參與式扶貧治理的理念下，一方面是提高扶貧主體的參與能力，政府做到“有所為有所不為”，摒除“主人”思維，市場組織能夠平衡“理性人”與“扶貧人”的角色，農(nóng)戶能夠增強主動性和自覺性。另一方面是提高扶貧主體的參與動力，尤其是貧困農(nóng)戶的參與意愿，提高參與主體之間的信任水平，讓扶貧主體更具參與感和價值感。隨著扶貧開發(fā)實踐的推進，政府、市場、社會協(xié)同的“三位一體”大扶貧格局逐漸形成。通過專項扶貧與行業(yè)扶貧、社會扶貧相結合，整合多種資源，充分發(fā)揮政府、行業(yè)、群眾、社會各方面作用，形成了以政府為主導、部門主要幫扶、社會主動參與、社會各方面關注的扶貧開發(fā)新局面。

三、新中國扶貧戰(zhàn)略的構建與完善

我國一直將扶貧開發(fā)作為重要領域納入國家總體發(fā)展戰(zhàn)略，采取了一系列重要舉措，包括開展有組織、大規(guī)模的專項扶貧行動；堅持用發(fā)展的辦法解決廣義的貧困，以經(jīng)濟發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，通過扶貧開發(fā)促進經(jīng)濟增長；堅持開發(fā)式扶貧的方針，以提高貧困人口的自我發(fā)展能力作為解決貧困的根本途徑；堅持發(fā)揮社會主義制度優(yōu)勢廣泛動員全社會參與扶貧，構建了政府、市場、社會三位一體的大扶貧格局，形成了地區(qū)間、部門間，全社會協(xié)同參與的多元主體的扶貧體系；堅持普惠性政策與特惠性政策相結合，先后實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000 年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010 年）》《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011-2020 年）》。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的新一代領導集體從戰(zhàn)略和全局的高度做出了“全面建成小康社會”的新部署，并以為全面建成小康社會“補短板”的戰(zhàn)略思維審視農(nóng)村貧困問題。2013 年 12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》。2015 年，中共中央、國務院發(fā)布了《關于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的決定》，標志著我國扶貧開發(fā)戰(zhàn)略在不斷完善中走向成熟，走出了一條具有中國特色的扶貧開發(fā)道路。

（一）改革開放初期的扶貧戰(zhàn)略

我國形成明晰的扶貧戰(zhàn)略目標始于20世紀80年代。1984年9月，國務院頒布了《關于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，明確提出了針對貧困地區(qū)的優(yōu)惠政策。1986年，為進一步加大扶貧力度，國家成立了從中央到地方各級的貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組，專門負責領導、組織、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、檢查扶貧開發(fā)工作，安排專項扶貧資金，制定有利于貧困地區(qū)和貧困人口的優(yōu)惠政策，確定了開發(fā)式扶貧方針，實行縣級瞄準機制，確定了國定貧困縣標準，并重點關注“老革命根據(jù)地”和“少數(shù)民族地區(qū)”，組織勞務輸出，推進開發(fā)式移民，改善貧困地區(qū)的基礎設施，還制定了“對口幫扶”和“定點扶貧”政策，以盡可能地緩解農(nóng)村絕對貧困。

（二）“八七”扶貧攻堅時期的戰(zhàn)略

20世紀90年代初期，政府主導和開發(fā)式扶貧方針的確定以及農(nóng)村普惠政策和貧困地區(qū)特惠政策的落實，基本解決了全國大多數(shù)貧困人口的溫飽問題。這一時期，農(nóng)村剩余8000萬貧困人口相對集中在中西部少數(shù)自然條件惡劣地區(qū)，對于這些特殊困難區(qū)域的貧困人群來說，經(jīng)濟體制改革和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的扶貧帶動效應弱化，必須采取更有針對性的攻堅戰(zhàn)略。

國務院于1994年3月制定了《國家八七扶貧攻堅計劃》，提出集中人力、物力、財力，動員社會各界力量，力爭用7年左右的時間，基本解決農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。與此同時，中央通過決議把中西部扶貧工作納入國民經(jīng)濟發(fā)展綜合規(guī)劃，在政策上對中西部扶貧工作進行了新的部署，制定了資金、權力、任務、責任“四到省”的原則?！秶野似叻鲐毠杂媱潯肥切轮袊鴼v史上第一個有明確目標、明確對象、明確措施和明確期限的扶貧開發(fā)行動綱領。這一時期的扶貧制度更加明確了扶貧到戶的開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，扶貧方式從以前的區(qū)域性扶貧轉(zhuǎn)為橫縱聯(lián)合、內(nèi)外兼顧的參與式扶貧，注重調(diào)動貧困者自身的反貧困積極性，鼓勵貧困農(nóng)戶參與決策，實行扶貧開發(fā)與貧困救助相結合的“內(nèi)外造血式”扶貧開發(fā)新機制。

（三）21世紀初的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略

2001年起，以《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年）》的頒布實施為標志，扶貧開發(fā)工作進入解決和鞏固溫飽并重的新階段。為了適應經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢和新要求，中央政府確立了“堅持開發(fā)式扶貧方針、堅持綜合開發(fā)與全面發(fā)展、堅持可持續(xù)發(fā)展、堅持自力更生與艱苦奮斗、政府主導與全社會共同參與”的基本方針。

《綱要》提出新時期中國扶貧工作的奮斗目標是：盡快解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進一步改善貧困地區(qū)的基本生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強貧困鄉(xiāng)村的基礎設施建設，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟、社會、文化的落后狀況，為達到小康水平創(chuàng)造條件。同時，對扶貧工作的重點與瞄準對象做了重大調(diào)整：把低收入人口納入扶貧對象；針對貧困人口分散化的特點，政府將14.8萬個貧困村作為扶持重點，瞄準對象開始由貧困縣向貧困村轉(zhuǎn)移，扶貧資源實行重心下移，進村入戶，瞄準到人；政府還通過制定和實施參與式村級扶貧規(guī)劃，確定了以整村推進為體、以產(chǎn)業(yè)扶貧和勞動力轉(zhuǎn)移培訓為翼的“一體兩翼”扶貧開發(fā)戰(zhàn)略。扶貧政策的調(diào)整極大地調(diào)動了廣大人民群眾的積極性，提高了扶貧資源的使用效率，推動了大規(guī)模參與式社區(qū)綜合發(fā)展與扶貧的實踐。

（四）全面建成小康社會時期的扶貧開發(fā)與精準扶貧戰(zhàn)略

為了進一步加快貧困地區(qū)發(fā)展，促進共同富裕，實現(xiàn)到2020年全面建成小康社會奮斗目標。2011年中國出臺了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》（2011-2020年），《綱要》主要目標是到2020年，穩(wěn)定實現(xiàn)扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫(yī)療和住房，簡稱“兩不愁，三保障”。為了實現(xiàn)上述目標，《綱要》堅持開發(fā)式扶貧方針，實行扶貧開發(fā)和農(nóng)村最低生活保障制度有效銜接。

黨的十八大以來，習近平在總結數(shù)十年扶貧工作經(jīng)驗、教訓之上，提出精準扶貧戰(zhàn)略。對原有扶貧體制機制進行修補和完善，解決“錢和政策用在誰身上、怎么用、用得怎么樣”等問題，提高扶貧的“精準度”，使扶貧資源真正為貧困人口所用。

四、新中國扶貧模式的創(chuàng)新與經(jīng)驗

當前扶貧開發(fā)已進入最后的攻堅決戰(zhàn)期，在總結梳理扶貧開發(fā)理念、政策、戰(zhàn)略、模式的基礎上，不斷推進扶貧制度創(chuàng)新，持續(xù)完善扶貧政策，必將推動中國扶貧開發(fā)取得更大成就，加快全面建成小康社會的步伐，同時也為全球貧困治理貢獻中國經(jīng)驗，提供中國方案。

（一）健全多層次扶貧體系

中國扶貧開發(fā)的基本方針是開發(fā)式扶貧、救助式扶貧、保障式扶貧相結合的策略。其中，開發(fā)是促發(fā)展，救助是救急難，保障是兜底線、保生存。

改革開放以前，我國廣大農(nóng)村地區(qū)普遍性貧困，貧困面積廣、貧困人口多、貧困程度深，絕對性貧困是這一時期貧困的顯著特征。在此背景下，救濟式扶貧通過直接向貧困人群提供生產(chǎn)和生活所需的糧食、衣物等物資或現(xiàn)金，以幫助貧困人口度過難關，但這種“輸血式”扶貧帶來的依賴思維，反過來更會造成貧困地區(qū)人們的不思進取，使扶貧陷入越扶越貧的境地。針對救濟式扶貧戰(zhàn)略的弊端，我國實施了開發(fā)式扶貧戰(zhàn)略，變“輸血”為“造血”。針對有勞動能力的貧困群體、有開發(fā)潛力的貧困地區(qū)，通過國家扶持和自力更生相結合，有效增強了貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力，實現(xiàn)了國家外部幫扶與貧困地區(qū)自我發(fā)展的結合，在向貧困地區(qū)輸入政策、資源的過程中能夠有效調(diào)動貧困人群的脫貧主動性。但是，由于我國很多貧困地區(qū)自然條件惡劣，自然災害頻發(fā)，容易遭受各種意外風險，還是需要通過社會救助，將貧困群體于危難、急難中救起。另外，我國許多貧困人口（老、弱、病、殘、孤、愚）是不具備勞動能力的弱勢人群，需要通過社會保障式來維持其生活。因此，適應不同類型貧困區(qū)域和貧困人口的扶貧需要，按照分類指導的原則，建立更具針對性、科學性的多層次扶貧體系，實現(xiàn)開發(fā)、救助、保障的立體結合，是中國扶貧政策創(chuàng)新的重要特征之一，也是中國扶貧開發(fā)的重要經(jīng)驗。

（二）構建多主體扶貧格局

自我國正式啟動大規(guī)模、有組織、有計劃的扶貧開發(fā)行動以來，在發(fā)揮政府扶貧開發(fā)優(yōu)勢和主導性作用的過程中，也在不斷強調(diào)市場、社會參與農(nóng)村扶貧開發(fā)的作用和力量，逐漸形成了政府主導、市場參與、社會協(xié)同的大扶貧格局。

改革開放以來，伴隨市場經(jīng)濟體制的發(fā)展完善以及國際組織參與中國減貧的實踐，市場組織、社會組織參與減貧，逐漸被納入國家正式的扶貧制度安排。《國家八七扶貧攻堅計劃》明確提出“要在從救濟式扶貧到開發(fā)式扶貧轉(zhuǎn)變的基礎上，實現(xiàn)從封閉式扶貧向開放式扶貧的轉(zhuǎn)變”，“實行政府指導、廣泛動員社會參與扶貧，鼓勵和動員民間組織參與農(nóng)村扶貧開發(fā)”，為市場、社會力量參與扶貧開發(fā)奠定了政策基礎。

從扶貧整體格局來看，政府以其強大的政治動員能力和資源整合能力在扶貧開發(fā)工作中處于主導地位。我國成立了從中央到地方各級的貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領導小組，專門負責扶貧開發(fā)工作，形成了一個以政府為主導、主要依靠行政組織體系、自上而下的管理型治理結構，在資源、政策及扶貧動員宣傳方面投入了巨大的人、財、物等資源。市場通過“看不見的手”引導貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。市場機制的引入，一方面解決了貧困者的依賴性，對那些有勞動能力而一味等、靠、要，以政府救濟、慰問為生的貧困戶是生動的市場經(jīng)濟意識的培訓，通過市場經(jīng)濟意識的灌輸，提高扶貧受體脫貧的主動性，調(diào)動其自食其力的積極性。另一方面解決了扶貧者和貧困人口在扶貧開發(fā)中的社會地位平等問題，扶貧者不是施舍者，而貧困人口也不是被施舍者，雙方在這一社會活動中按市場的價值規(guī)律進行等價交換，實現(xiàn)了經(jīng)濟利益的雙贏。市場力量參與扶貧，是“授人以漁”的科學扶貧模式。社會組織則以其靈活、高效的優(yōu)勢參與特殊貧困地區(qū)及特殊貧困人口的扶貧開發(fā)與社會救助。〔18〕政府、市場、社會力量相互結合、相輔相成，共同促進貧困地區(qū)發(fā)展以及貧困人口脫貧致富。

（三）實施組合式扶貧政策

貧困問題的復雜性決定了扶貧開發(fā)是一個系統(tǒng)性、綜合性工程，尤其是伴隨中國貧困現(xiàn)狀發(fā)生轉(zhuǎn)變，扶貧開發(fā)已不再是單純的收入增長問題，也與經(jīng)濟社會的整體緊密相聯(lián)。在長期的扶貧開發(fā)實踐中，我國建立并完善了專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧多維度的扶貧政策體系。通過國家安排專門資金、各級扶貧部門組織實施既定項目的專項扶貧，以及各行業(yè)部門履行行業(yè)職能的行業(yè)扶貧和社會各界參與的社會扶貧，從不同方面凝聚扶貧資源，提高扶貧開發(fā)的效率和水平。

專項扶貧方面，重點實施扶貧易地搬遷、整村推進、以工代賑、產(chǎn)業(yè)扶貧、就業(yè)促進、扶貧試點、老區(qū)建設等七個方面工作。行業(yè)扶貧方面，在發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，開展科技扶貧、完善基礎設施、發(fā)展文教事業(yè)、改善公共衛(wèi)生和人口服務、提高社會保障水平、重視能源生態(tài)環(huán)境建設等七個方面加大支持傾斜力度。社會扶貧，加強黨政機關和企事業(yè)單位定點扶貧、推進東西扶貧協(xié)作、鼓勵社會組織參與扶貧、動員企業(yè)和社會各界參與扶貧工作。通過整合多種資源，充分調(diào)動發(fā)揮政府、行業(yè)、群眾、社會各方面作用，形成以政府為主導、部門主要幫扶、社會主動參與、社會各方面關注的組合式扶貧政策，能夠最大限度地聚合政府、市場和社會的力量，也能多方面介入貧困治理領域中，實現(xiàn)扶貧力量的多元化、扶貧領域的分類化和扶貧效果的整體提升。

（四）實施精準化扶貧戰(zhàn)略

長期以來，以市場主體為牽引的經(jīng)濟增長為農(nóng)村持續(xù)大規(guī)模減貧，提供了強勁動力，進入經(jīng)濟增長新常態(tài)后，經(jīng)濟發(fā)展帶動減貧效果逐步弱化。與此同時，貧困治理困境更為凸顯，貧困固化趨勢增強，現(xiàn)有剩余貧困人口中，存在貧困程度深、致貧原因復雜、自我發(fā)展能力弱、返貧現(xiàn)象突出等問題。這些貧困人口較難通過經(jīng)濟增長帶動實現(xiàn)脫貧，政府傳統(tǒng)扶貧治理方式效果已經(jīng)十分有限?；诖?，“精準扶貧”的提出，核心就是從實際出發(fā)，找準扶貧對象，摸清致貧原因，開展針對性幫扶，實施精細化的扶貧方式，從扶貧機制上由主要依賴經(jīng)濟增長的“涓滴效應”轉(zhuǎn)向更加注重“靶向性”對目標人群的扶貧干預。在扶貧實踐中精準扶貧具化為“六個精準”“五個一批”的精準扶貧政策，明確了“扶持誰”“誰來扶”“怎么扶”“如何退”的問題。

在精準扶貧政策體系中，“六個精準”指明了扶貧的方向和著力點，“五個一批”指明了扶貧的重點任務；“扶持誰、誰來扶、怎么扶、如何退”闡述了創(chuàng)新扶貧的體制機制。精準扶貧還為國際減貧貢獻了思想價值：一是以實施綜合性扶貧策略回應發(fā)展中國家貧困問題的復雜化和艱巨性；二是發(fā)揮政府在減貧中的主導作用，以回應全球經(jīng)濟增長帶動減貧弱化的普遍趨勢；三是自上而下與自下而上結合的貧困識別機制，解決了貧困瞄準的世界難題。

〔參考文獻〕

〔1〕邸延生.歷史的回眸：毛澤東與中國經(jīng)濟〔M〕.新華出版社，2010.66.

〔2〕毛澤東選集：第5卷〔M〕.人民出版社，1977.437.

〔3〕趙曦，熊理然.中國農(nóng)村扶貧開發(fā)的歷史成就及其歷史經(jīng)驗〔A〕.中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟學會紀念農(nóng)村改革30周年學術論文集〔C〕.中國農(nóng)業(yè)出版社，2008.

〔4〕鄧小平文選：第2卷〔M〕.人民出版社，1994.152.

〔5〕〔6〕〔7〕〔8〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.人民出版社，1993.63-64，254-255，208，208.

〔9〕黃承偉，劉欣.新中國扶貧思想的形成與發(fā)展〔J〕.國家行政學院學報，2016，（3）.

〔10〕〔13〕金鑫，韓廣福.當代中國扶貧開發(fā)理念的轉(zhuǎn)變〔J〕.蘭州學刊，2014，（2）.

〔11〕胡錦濤總書記關于構建社會主義和諧社會的有關論述〔J〕.黨建，2005，（5）.

〔12〕黃承偉，等.扶貧模式創(chuàng)新——精準扶貧：理論研究與貴州實踐〔J〕.貴州社會科學，2016，（10）.

〔14〕遠海鷹編譯.全球貧困狀況和扶貧戰(zhàn)略的演變〔J〕.世界林業(yè)研究，1996，（3）.

〔15〕中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）〔N〕.人民日報，2011-12-02.

〔16〕趙玉，劉傳言.對扶貧政策措施的反思〔J〕.紅旗文稿，2008，（1）.

〔17〕胡振光，向德平.參與式治理視角下產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展瓶頸及完善路徑〔J〕.學習與實踐，2014，（4）.

〔18〕凌文豪，劉欣.中國特色扶貧開發(fā)的理念、實踐及其世界意義〔J〕.社會主義研究，2016，（4）.

【責任編輯：朱鳳霞】