歐陽宏宇

【摘要】：本文從新公共管理理論的視角出發(fā)：首先，分析我國政府審計職能的發(fā)展現(xiàn)狀與存在的現(xiàn)實問題，其次，指出政府審計現(xiàn)階段發(fā)展的進步性成就和局限性障礙所在；最后，基于新公共管理理論的視角提出對我國政府審計職能改革的可行性建議，從而為法治、廉潔、高效的政府審計的建設(shè)提供理論上的支持。

【關(guān)鍵詞】新公共管理；政府審計；職能改革

一、引言

職能是事物在特定環(huán)境下所具有的功能。傳統(tǒng)政府審計職能包括經(jīng)濟監(jiān)督、經(jīng)濟評價和經(jīng)濟鑒證。政府審計職能是其適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展需要所固有的內(nèi)在品質(zhì)。上世紀80年代，西方國家盛行的新公共管理運動對我國政府改革產(chǎn)生了深遠的影響。伴隨著政府改革，政府審計通過對宏觀和微觀經(jīng)濟領(lǐng)域進行全面的監(jiān)督，極大地促進了資源的有效配置和提高了資源的利用效率。結(jié)合我國基本國情，辯證地吸收和借鑒尤其是發(fā)達國家在公共管理和政府改革等領(lǐng)域所取得的優(yōu)秀理淪和實踐經(jīng)驗，對政府審計職能進行有針對性的改革，是改革開放的必然要求，也是國家治理的必由之路。

二、政府審計職能發(fā)展現(xiàn)狀與存在問題

（一）職能范圍擴大

為推進國家治理現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，2010年修訂后的《審計法》將政府審計的職能范圍從“國家的事業(yè)組織”擴大到“國家的事業(yè)組織和使用財政資金的其他事業(yè)組織”：投資審計范圍從“國家建設(shè)項目”擴大到“政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項目”：經(jīng)濟責(zé)任審計的范圍也擴大到“對國家機關(guān)和依法屬于審計機關(guān)審計監(jiān)督對象的其他單位的主要負責(zé)人”。這種雙向突破，從個人經(jīng)濟責(zé)任審計到國家治理責(zé)任審計的政府審計職能范圍擴大趨勢，既是為了滿足政府審計職能自身提升和全面發(fā)展的需要，也是為了滿足經(jīng)濟社會的有序運行和健康發(fā)展對政府審計多領(lǐng)域、全方位監(jiān)督的需要。

（二）向績效審計轉(zhuǎn)型

績效審計不同于傳統(tǒng)的政府審計‘。傳統(tǒng)政府審計把工作的重點放在對政府職能部門財政財務(wù)收支的監(jiān)督檢查上，而績效審計注重站在以績效為標準的評價和監(jiān)督的角度，綜合利用內(nèi)部的人力、物力、財力和外部的可利用資源，對工程項目或經(jīng)常性審計業(yè)務(wù)進行監(jiān)督評價，并通過提高政府行政管理效率進而最終提高項目或業(yè)務(wù)的經(jīng)濟效益為目標，充分發(fā)揮政府審計的全面監(jiān)督作用，推動政府審計職能向監(jiān)督和管理并重的綜合性方向發(fā)展。

（三）向跟蹤審計轉(zhuǎn)型

傳統(tǒng)政府審計職能總是在相關(guān)實際問題出現(xiàn)以后才進行調(diào)查，逐步搜尋證據(jù)進行事后監(jiān)督以控制影響和減少損失，而跟蹤審計模式不僅注重對事后結(jié)果的責(zé)任承擔(dān)和問題追究，還將審計業(yè)務(wù)的進程提前到事前如預(yù)算審計、事中如停走審計，通過各個階段的控制把握對審計項目進行系統(tǒng)化、全局性的監(jiān)督。

（四）職能權(quán)利受限

我國政府審計機關(guān)成立三十多年以來，主要關(guān)注于對于國家經(jīng)濟宏觀層面調(diào)控的監(jiān)督。但是由于法定職責(zé)的限制和相關(guān)職權(quán)的缺失，政府審計機關(guān)往往很難對宏觀經(jīng)濟局面下微觀經(jīng)濟體制機制的運行進行有效的監(jiān)督。法律對政府審計職責(zé)和權(quán)限的描述和劃分總是過于抽象，但是政府審計機關(guān)的職能只能在既定的法律允許的范圍內(nèi)開展相關(guān)政府審計工作。

三、基于新公共管理理論視角對政府審計職能改革建議

（一）綜合性服務(wù)建設(shè)

新公共管理旨在突破傳統(tǒng)公共管理模式下政府與社會的關(guān)系，對政府職能和與社會需求進行重新定位。政府審計職能的本質(zhì)是為公眾提供政府審計這一特殊“商品”。所以政府審計職能也滿足商品市場供求關(guān)系的假設(shè)。商品并不局限于高度的市場占有率，關(guān)鍵是在于服務(wù)本身滿足顧客需要的綜合性品質(zhì)和效能。在顧客對服務(wù)滿意程度不高，政府審計服務(wù)遭受質(zhì)疑的情況下，應(yīng)該反思政府審計服務(wù)本身存在的審計成本過高、審計范圍有限、審計結(jié)果無用等問題。

（二）完善市場機制和競爭機制

我國政府審計職能本身比較集中，可以結(jié)合國內(nèi)外優(yōu)秀的企事業(yè)單位和政府的改革經(jīng)驗，讓部分政府審計職能參與到市場競爭中去，并對市場準入和競爭機制進行完善，加快政府審計職能的市場化改革，提高政府審計的效率和能力。以市場標準為主導(dǎo)來配置部分公共資源，有利于在一定程度上充分發(fā)揮市場對資源合理安排和高效配置的作用。因此，凡是在市場更能發(fā)揮其優(yōu)勢的領(lǐng)域，政府審計就應(yīng)該適當(dāng)放松管制分散權(quán)利，充分發(fā)揮市場競爭優(yōu)勝劣汰的作用。

（三）全面兼顧重點突出

通過將過分繁重、重復(fù)率較高并逐漸邊緣化的業(yè)務(wù)或業(yè)務(wù)部門進行私有化改革使優(yōu)質(zhì)的獨立審計等鑒證機構(gòu)和其他社會中介機構(gòu)能夠真正參與到政府審計‘服務(wù)的供給中來，利用社會審計資源提高政府審計效率。在私有化的同時要注意保持政府審計職能的對經(jīng)濟社會監(jiān)督的全面兼顧和重點突出的特點。刪繁就簡、抓大放小、全面覆蓋、合理規(guī)劃，保留主流重要業(yè)務(wù)如財政財務(wù)收支審計等的同時兼顧社會經(jīng)濟發(fā)展新動向如環(huán)境審計、碳排放審計等項目，將針對政府審計業(yè)務(wù)的設(shè)計、執(zhí)行、反饋等步驟全過程的監(jiān)督對審計獨立性、執(zhí)行標準、評價原則的嚴格要求全面貫徹到底，以保持政府審計的主導(dǎo)地位，彰顯其獨有的公正性和權(quán)威性。

（四）改進機構(gòu)設(shè)置

提高審計機構(gòu)的地位：現(xiàn)行的各級政府審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導(dǎo)制雖然能夠相對有效地安排人事和分配任務(wù)，但在一定程度上降低了政府審計職能的獨立性。在保留雙重領(lǐng)導(dǎo)機制的穩(wěn)定性和相互牽制的優(yōu)點的基礎(chǔ)上，增強上級機構(gòu)對下級機構(gòu)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，提高審計機構(gòu)相對于本級政府的獨立陛，將有利于本級審計機構(gòu)更好的完成上級機構(gòu)分配的任務(wù)和更好地監(jiān)督本級政府職責(zé)的履行。

三、結(jié)論

總之，政府審計職能改革必須與國家的全面深化改革大方針緊密結(jié)合。通過建立健全相關(guān)體制機制和法律法規(guī)體系，提升政府審計職能的綜合性和全局性，使政府審計職能改革更好更快的進行，以滿足社會公眾對政府審計的需求和期望，促進政府審計職能向法治化、綜合化、信息化的方向轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。

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