楊敏

【摘要】長期以來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用收入管理一直沒有完全納入行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理的范疇，忽視了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用所必須經(jīng)過的法定程序，沒有對有償使用的國有資產(chǎn)建立嚴(yán)格的專項管理制度，對有償使用的國有資產(chǎn)的經(jīng)營和收益缺乏必要的考核和監(jiān)督檢查，現(xiàn)狀令人擔(dān)憂，存在的問題十分突出。因此必須按“先清理，后規(guī)范，再陽光”的循序漸進的方略，建立健全國有資產(chǎn)有償使用收入管理制度，改進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用收入管理工作，防止政府非稅收入流失。

【關(guān)鍵詞】行政事業(yè)單位 國有資產(chǎn) 收入管理

一、引言

長期以來，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是部門分割管理，各單位無償占有、使用，雖然是國家統(tǒng)一所有，但是實際上無人對國有資產(chǎn)保值增值負(fù)責(zé)，形成了產(chǎn)權(quán)主體多元化、分散化和責(zé)任不清。行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)有償使用后，其資產(chǎn)的使用性質(zhì)發(fā)生了變化，因此必須明確其產(chǎn)權(quán)關(guān)系，理順國有資產(chǎn)所有者與行政事業(yè)單位占有使用者以及資產(chǎn)經(jīng)營者三者之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，使國家所有者權(quán)益不僅在法律上得到保障，而且在經(jīng)濟上得到體現(xiàn)，確保國家所有權(quán)管理的到位。但在實際工作中，部分單位有償使用的國有資產(chǎn)沒有按照國家有關(guān)規(guī)定辦理資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、審批手續(xù)，投資方與接受投資方、出租人與承租人的權(quán)利和義務(wù)沒有明確規(guī)定，以投代管，只投不管，只租不管，無人對資產(chǎn)安全真正負(fù)責(zé)，也沒有人對經(jīng)營者的行為進行有效監(jiān)督、約束，造成管理缺位。國有資產(chǎn)有償使用產(chǎn)生的收益應(yīng)該屬于國家所有，然而有的行政事業(yè)單位出于自身利益的考慮，改變財政資金用途，通過出租、出借、擔(dān)保、合伙、開辦經(jīng)濟實體等方式把多余的資產(chǎn)轉(zhuǎn)為有償使用，大部分收益被視為集體所有而沒有上交財政，沒有抵減財政撥款，沒有用于固定資產(chǎn)的更新改造，沒有向國家交納資產(chǎn)占用費，而是由單位自行支配使用，且多用于個人和消費領(lǐng)域，導(dǎo)致部門和單位之間貧富差距懸殊，社會分配不公，有的部門和單位私設(shè)“小金庫”，成為滋生腐敗的溫床。由此可見，國有資產(chǎn)有償使用已蛻變?yōu)樾姓聵I(yè)單位受利益驅(qū)動，對國有資產(chǎn)整體利益再分配的一種局部利益損害整體利益的形式。相當(dāng)部分資產(chǎn)有償使用后，一般都在行政事業(yè)單位財政預(yù)算管理之外，財務(wù)管理和監(jiān)督明顯滯后，且在資產(chǎn)運營過程中，又由于決策失誤和運營水平較低等原因，使得有償使用效率低下，甚至不少單位出現(xiàn)負(fù)收益，結(jié)果使得行政事業(yè)單位投資得不到回報，租金、承包費等難以兌現(xiàn)，也沒有按照國家的成本開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，致使單位“三高一低現(xiàn)象嚴(yán)重，損害了國家作為所有者的權(quán)益。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用后，國有資產(chǎn)的補償進入了一個新的循環(huán)軌道，即由原來通過財政撥款彌補轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營收益中計提折舊。但相當(dāng)多單位仍然沿用行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理模式，固定資產(chǎn)在使用過程中大多沒有計提折舊，一些已具備計提折舊條件的單位，仍不提或少提折舊，致使單位的成本核算嚴(yán)重不實，虛增收入和利潤，虛盈利實虧損，國有資產(chǎn)耗損得不到補償，造成國有資產(chǎn)流失。

二、原因分析

長期以來，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理始終沒有很好地解決由誰管理、如何管理以及按照什么原則管理等具體問題，導(dǎo)致了行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理不順，包括：其一，管理職責(zé)不清，職能交叉。長期以來，行政事業(yè)單位的國有資產(chǎn)是部門分割管理，各單位無償占有、使用，形成了產(chǎn)權(quán)主體多元化、分散化，出資人不明確，管理職責(zé)不清。因此，在國有資產(chǎn)有償使用中，一旦資產(chǎn)占用單位逃避辦理資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、審批手續(xù)，那么就容易形成產(chǎn)權(quán)虛置、管理缺位的荒唐現(xiàn)象。其二，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相分離。國有資產(chǎn)有償使用收入未列入預(yù)算管理體系，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理失去了一個重要的約束手段。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理意識的淡薄、觀念上的偏差、認(rèn)識上的誤區(qū)，是目前行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用管理相對落后的思想根源。主要表現(xiàn)在：一是對行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)問題的認(rèn)識偏差。不少人認(rèn)為，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的資金來源是國家無償撥付的，其形成的資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)被使用單位當(dāng)作本單位所有，因而可以隨意使用。二是行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的功能方面存在著錯誤理解。許多人認(rèn)為行政機關(guān)是一個純消費的單位，國有資產(chǎn)的作用主要是保障機關(guān)單位消費，以致把行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)當(dāng)作部門財富，作為單位領(lǐng)導(dǎo)與員工享受的物質(zhì)條件。這種功能認(rèn)識上的偏差，助長了部分行政事業(yè)單位出于自身利益的考慮，盲目改變財政資金用途，通過有償使用方式謀取部門利益的現(xiàn)象。三是沒有把國有資產(chǎn)自始至終當(dāng)作價值來進行管理的理念。多年來，資金來源上的供給制，核算方式上的收付實現(xiàn)制，致使行政事業(yè)單位養(yǎng)成“事事伸手要”、“重錢輕物，重用輕管”的惡習(xí)，造成人們的國有資產(chǎn)有償使用價值觀念淡薄。目前，行政事業(yè)單位并未建立起由內(nèi)部監(jiān)督與財政監(jiān)督、審計監(jiān)督、社會監(jiān)督相結(jié)合、事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督相結(jié)合、日常監(jiān)督與專項檢查相結(jié)合的全方位、多層次的國有資產(chǎn)有償使用監(jiān)督機制，內(nèi)部監(jiān)督不到位，外部監(jiān)督又基本上處于空白狀態(tài)，有效的監(jiān)督方式和監(jiān)督途徑還有待進一步探索。

三、改進行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)有償使用收入管理工作的建議

建立閑置資產(chǎn)的調(diào)劑使用制度，實現(xiàn)使用權(quán)的動態(tài)化管理。即各級政府財政部門可以依各單位的國有資產(chǎn)實際需要情況與實際占有使用情況，隨時進行國有資產(chǎn)調(diào)劑使用。在做好目前正在開展的全國行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)清查工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合實施“金財工程”，建立各行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫，通過網(wǎng)絡(luò)平臺，對單位各項資產(chǎn)實施動態(tài)監(jiān)控，通過分析單位之間、單位內(nèi)部在不同時點的資產(chǎn)存量、分布和結(jié)構(gòu)情況，掌握其資產(chǎn)的使用、變動、報廢情況，為做好資產(chǎn)調(diào)劑工作提供依據(jù)。

認(rèn)真界定資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，切實明晰產(chǎn)權(quán)。對擅自下劃資產(chǎn)權(quán)屬的應(yīng)由主管部門收回，其資產(chǎn)收益歸產(chǎn)權(quán)單位，實行“收支兩條線”管理；自行辦理的實物資產(chǎn)出租、出借、置換及對外投資等，應(yīng)按規(guī)定重新評估資產(chǎn)價值，經(jīng)財政部門批準(zhǔn)后補辦相關(guān)手續(xù)。依法規(guī)范資產(chǎn)使用合同管理。行政事業(yè)單位出租、出售、出讓、轉(zhuǎn)讓國有資產(chǎn)，必須嚴(yán)格審批并依法簽訂出租、出售、出讓、轉(zhuǎn)讓合同，作為取得國有資產(chǎn)有償使用收入的法律依據(jù)。簽訂的合同文本必須規(guī)范、有效，并經(jīng)相關(guān)部門公證，未簽訂有效合同的必須盡快補簽，并將補簽的合同文本報財政、稅務(wù)部門備案，對于欠繳的收入，必須組織專人盡快追回。

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