畢長青

【摘 要】民政救助是我國現(xiàn)階段國家救災(zāi)救助的最主要官方救助手段，自建國以來全面參與國內(nèi)所有救助活動，為我國的發(fā)展和重大災(zāi)害救助保障受災(zāi)人民生活的起到了重大的作用，成為具有中國特色的社會救助體系。但隨著時間的推移和社會的進步發(fā)展，對救助提出了更高更大的目標和方向，特別是與西方發(fā)達國家的救助體系還存在一定的差距。

【關(guān)鍵詞】社會力量； 保險； 救助

一、我國現(xiàn)階段救災(zāi)體系的現(xiàn)狀

1.受災(zāi)救助的范圍廣、面積大，專業(yè)技術(shù)性強

受災(zāi)救助涉及政府職能部門的方方面面，不但涵蓋：通信、食品、急救賬篷、醫(yī)院和電力、交通等等。也需政府各部門間的協(xié)調(diào)配合，但受地域和專業(yè)等方面的影響也存在良莠不齊的情況，發(fā)生災(zāi)情后內(nèi)部協(xié)調(diào)占用不少精力。另外，部門的救助水平和能力容易受地域、專業(yè)和管控能力影響對救災(zāi)的效果產(chǎn)生不良影響，為災(zāi)民安置和救助帶來不少困難，可以說如果出現(xiàn)自然災(zāi)害將是對政府職能部門的一次大考試，這一點也不為過。

2.專業(yè)救災(zāi)隊伍人力不足

現(xiàn)階段我市地區(qū)除市級設(shè)立專門的救災(zāi)科外轄區(qū)內(nèi)旗縣區(qū)大多數(shù)為兼職人員，一旦出現(xiàn)重大災(zāi)害勢必會出現(xiàn)人力不足的現(xiàn)象，另外由于我市屬于內(nèi)蒙古高原與華北平原交界處，幅員遼闊人口眾多，地理位置獨特，地形結(jié)構(gòu)復(fù)雜，極端天氣頻繁。一旦出現(xiàn)重大自然災(zāi)害容易很難在極短的時限內(nèi)召集如此多的專業(yè)救災(zāi)隊伍參與救災(zāi)。因此，社會力量參與救災(zāi)將是適合我區(qū)發(fā)展的很好的救災(zāi)模式。

3.財政壓力巨大

巨災(zāi)往往伴隨著次生災(zāi)害，救助即災(zāi)后重建往往需要國家地方和受災(zāi)群眾都投入巨資進行救助和災(zāi)后重建。如果出現(xiàn)百年不遇的重大災(zāi)害往往有可能拖累地方經(jīng)濟，影響地方正常發(fā)展。隨著國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，社會基礎(chǔ)服務(wù)體系的巨大開支。地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)調(diào)整性的放緩，許多地區(qū)的財政已經(jīng)是捉襟見肘。如果出現(xiàn)巨災(zāi)問題將無疑是雪上加霜。

二、充分利用現(xiàn)階段我國保險業(yè)現(xiàn)有資源

1.我國現(xiàn)有大型保險公司基本可以滿足和彌補部分現(xiàn)有階段救助體系的短板

大型保險公司及機構(gòu)覆蓋所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣、大型村落和蘇木、嘎查?；驹?0分鐘內(nèi)可以覆蓋金95%以上的受災(zāi)區(qū)域，并全年365天24小時專人值班。因此此方面力量參與民政救助定能達到事半功倍的效果。2011年“7.23”重特大高鐵相撞事故中，第一時間趕到現(xiàn)場的竟是中國人保財險的查勘定損人員，并第一時間用動力傘空中拍攝現(xiàn)場受災(zāi)情況視頻上傳國家救災(zāi)總局和中央電視臺，為救災(zāi)工作提供第一手現(xiàn)場資料。（1）運用現(xiàn)有保險體系成熟的理賠服務(wù)能力，專業(yè)快速的解決部分救助。如：房屋受損、財產(chǎn)受損。為災(zāi)后重建提供資金保障。（2）快速災(zāi)情上報體系?？梢試L試民政部門與保險公司報案體系聯(lián)合設(shè)立綜合信息指揮平臺，利用現(xiàn)階段成熟的保險信息平臺更精準的實現(xiàn)救災(zāi)指揮，實時更新救災(zāi)進展情況和災(zāi)害報告。

2.精準定位和現(xiàn)場災(zāi)情上報

雖然現(xiàn)階段新型技術(shù)運用不斷提升，衛(wèi)星災(zāi)害預(yù)警。無人機掃描等新型技術(shù)手段。但現(xiàn)場驗災(zāi)依然是最直接最精準的手段，為救災(zāi)指揮調(diào)整和物資準確協(xié)調(diào)決策提供準確依據(jù)。但是民政部門不可能村村有配備辦事員，這是不可能也是不現(xiàn)實的，但是大型國有保險公司已經(jīng)能做到鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立營銷網(wǎng)點，村村有保險協(xié)管員。在出現(xiàn)災(zāi)害時可以第一時間將實際情況反饋至保險公司和民政機構(gòu)，為救災(zāi)決策提供及時準確的信息，從而實現(xiàn)精準救災(zāi)，避免因信息錯誤耽擱寶貴的救災(zāi)時間。為人民生命財產(chǎn)第一時間得到救助。

3.靈活多樣的救災(zāi)方式

保險公司可根據(jù)受災(zāi)群眾的受災(zāi)形式提供多樣的救災(zāi)手段，對大限度的做到精準救災(zāi)和人性化救災(zāi)，我區(qū)地理位置偏遠，經(jīng)濟相對落后。部分地區(qū)交通極易受自然災(zāi)害影響，即發(fā)生自然災(zāi)害時，基本是路斷、水斷、電斷、通訊斷等。

4.救助面較廣

現(xiàn)有保險體系統(tǒng)不但涵蓋部分自然災(zāi)害造成的損失和包括部分因意外造成的損失如：火災(zāi)和爆炸。一旦出現(xiàn)災(zāi)害事故不但為災(zāi)后重建減輕國家的壓力，還可以在遭受意外事故造成的損失提供補償，為人民群眾災(zāi)后的正常生產(chǎn)生活提供保證。

三、災(zāi)后精神救助和心理引導(dǎo)

社會救助（Social assistance）即西方發(fā)達國家將救助分為兩個部分即：給予物質(zhì)幫助和精神救助兩個方面，而我國基本停留在前者，即物質(zhì)幫助階段。災(zāi)后精神救助和心理引導(dǎo)基本處于空白狀態(tài)，即使部分有也基本處于試驗和宣傳階段，為將此項工作推向前者的位置。然而災(zāi)后精神救助和心理引導(dǎo)卻是物質(zhì)救助之后保障災(zāi)后重建和人員回復(fù)再生產(chǎn)的及其關(guān)鍵的步驟和不可或缺的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因受政府考核體質(zhì)的制約和現(xiàn)階段我國救助體系發(fā)展的現(xiàn)狀，災(zāi)后精神救助和心理引導(dǎo)迫切需要提到工作日程上來。一是建立我國災(zāi)后精神救助和心理引導(dǎo)志愿者隊伍體系。針對性的培養(yǎng)和儲存此方面的專業(yè)人才，通過消化吸收各類高等專業(yè)類院校學(xué)生和社會類的專業(yè)類的心理專家和機構(gòu)，制定相應(yīng)的針對性的培訓(xùn)和實施方案；二是根據(jù)各地區(qū)的實際情況在政府內(nèi)部設(shè)立專門的職能部門專門負責此項工作，具體分工專人負責制度考核；三是制定災(zāi)后精神救助和心理引導(dǎo)應(yīng)急方案，不定期或與現(xiàn)階段防災(zāi)演練聯(lián)合參與演習(xí)；四是將災(zāi)后救助和心理引導(dǎo)體系納入社會救災(zāi)體系中去，通過制度將物質(zhì)救助和精神救助放到同等位置；五是根據(jù)災(zāi)害程度和發(fā)生的性質(zhì)不同，建立部分或者合署建立災(zāi)后健康救助和心理引導(dǎo)健康服務(wù)中心，將部分需要救助的人群進行專業(yè)的健康救助和心理引導(dǎo)，使其盡快擺脫災(zāi)后心理陰影和心理導(dǎo)引；六是民政救助系統(tǒng)與參與救助的商業(yè)保險公司聯(lián)合開展災(zāi)后精神救助和心理引導(dǎo)合作救助具體分工，并將災(zāi)后精神救助和心理引導(dǎo)納入保險系統(tǒng)救助體系中去，作為保險附加服務(wù)和增值服務(wù)。

四、設(shè)立立體化的多元化的管理監(jiān)督機制

由于社會救助工作的權(quán)力主要集中在政府部門，權(quán)力失去監(jiān)督可能會導(dǎo)致腐敗，制度失去監(jiān)督也會形同虛設(shè)，甚至還會造成新的社會不公的出現(xiàn)。而且迅速的互聯(lián)網(wǎng)和新聞媒體，并將信息迅速蔓延，勢必影響百姓對政府部門的失信。導(dǎo)致參與和協(xié)助能力的下降。因此建立多元化的管理監(jiān)督體也是為了更好地為救災(zāi)服務(wù)。首先是充分利用好現(xiàn)階段民政系統(tǒng)的公共信息平臺時時公布最新工作及進展情況，切實發(fā)揮好政府職能部門窗口的作用。其次是充分調(diào)動民間監(jiān)督體制，充分利用媒體、網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)的電話信息信件舉報體系。再次是成立監(jiān)督調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組定期不定期的對受災(zāi)區(qū)域群眾的救災(zāi)情況和救災(zāi)過程中的問題進行暗訪。最后要充分利用現(xiàn)階段微信等快速網(wǎng)絡(luò)信息平臺公開救災(zāi)情況接受社會公眾的點評和監(jiān)督。

五、政府積極引導(dǎo)保險公司參與巨災(zāi)保險體系的建設(shè)

我國巨災(zāi)保險處于剛剛起步階段，基礎(chǔ)及其薄弱，主要集中部分沿海發(fā)達城市和地區(qū)，社會對巨災(zāi)保險的認知程度有待提高?，F(xiàn)有的巨災(zāi)保險規(guī)模小、保障面窄。截止目前巨災(zāi)風(fēng)險呈現(xiàn)產(chǎn)品少、保障面窄、保障程度低，社會認知度低和保險公司開發(fā)積極性不高的情況，要從根本上解決上述問題筆者提出3點意見和建議：

1.國家必須通過立法的手段設(shè)立巨災(zāi)保險制度

從國家層面根本解決做與不做的問題。巨災(zāi)保險產(chǎn)品制度不僅僅是一個保險公司是否開辦、是否開發(fā)一個合適的巨災(zāi)保險產(chǎn)品和是否設(shè)立一個巨災(zāi)保險機構(gòu)的問題，而是從國家體系中將此問題落實到制度里。使其巨災(zāi)保險真正服務(wù)于巨災(zāi)。從國家層面樹立決心和推進此項工作的實施。使各級政府職能部門推進此項工作有據(jù)可查，有法可依。

2.取長補短建立具有中國特色的巨災(zāi)保險制度

考慮到我國幅員遼闊，人口眾多，地理環(huán)境復(fù)雜和氣候多變的實際情況和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不均衡，在充分吸收國外的成功模式和經(jīng)驗因地制宜的建立我國的具有中國特色的巨災(zāi)保險制度。從國際來看，發(fā)達國家巨災(zāi)保險業(yè)務(wù)的功能不僅局限在經(jīng)濟補償、緩解國家財政壓力等方面發(fā)揮作用。例如1997年以后美國保險和再保險公司可以通過巨災(zāi)風(fēng)險交易所直接進行風(fēng)險交易。新西蘭則是通過普通住宅火災(zāi)險強制附加地震保險。并按照一定比例將住宅火災(zāi)險的保費一定比例撥付給地震委員會，即保險公司和政府共同使用和管理此部分巨災(zāi)資金，出現(xiàn)巨災(zāi)由第三方監(jiān)督機構(gòu)監(jiān)督使用該資金。

3.鼓勵國有大型保險公司開發(fā)巨災(zāi)產(chǎn)品和承保巨災(zāi)風(fēng)險

巨災(zāi)保險往往巨災(zāi)為主要賠償對象。重大自然災(zāi)害往往能將一個國家的經(jīng)濟拖入泥潭何況一家公司，因此國內(nèi)外的保險公司均將巨災(zāi)從自己的保險體系中和保險保障范圍內(nèi)直接剔除。經(jīng)營巨災(zāi)保險涉及地質(zhì)、地理、氣象、土木工程等多學(xué)科的專業(yè)知識體系和人才隊伍。前期投入極其高昂，收效緩慢一旦出險將面臨巨額賠付，甚至能將保險公司拖入生死存亡的邊緣。保險公司無法對一個地區(qū)的地震、風(fēng)暴、洪水等自然災(zāi)害可能造成的損失有一個相對準確的衡量和測算，致使保險公司無法在保險開發(fā)前期掌握準確的數(shù)據(jù)，進而開發(fā)豐富的巨災(zāi)保險產(chǎn)品。因此政府職能部門將有責任義務(wù)與保險公司就產(chǎn)品開發(fā)、數(shù)據(jù)分析和巨災(zāi)保障。

六、未來災(zāi)害體系建設(shè)和發(fā)展預(yù)測

一是建立多元化的監(jiān)督機制可以充分利用現(xiàn)階段成熟的網(wǎng)絡(luò)視頻和物流配送機制實現(xiàn)物資配送公開透明化、專業(yè)系統(tǒng)化。非急需必備的生存用品外資源均可以通過網(wǎng)絡(luò)物流配送的方式快速運抵受災(zāi)地區(qū)。

二是專業(yè)系統(tǒng)化的防災(zāi)救助公司將全程參與部分非關(guān)鍵性的救災(zāi)輔助工作。將部分救災(zāi)任務(wù)交予專業(yè)公司處理。所有的費關(guān)鍵性的服務(wù)按照時限進行分類打包。由專業(yè)的服務(wù)公司負責協(xié)助政府職能部門。區(qū)域內(nèi)招標，并按照回訪摸底等途徑進行評分，淘汰落后。即避免了因巨災(zāi)導(dǎo)致的政府部門難以面面俱到導(dǎo)致救災(zāi)難以達到預(yù)期效果，也避免了因?qū)I(yè)能力問題導(dǎo)致的救災(zāi)漏洞。

三是因自然災(zāi)害造成的房屋及其室內(nèi)財產(chǎn)等資產(chǎn)全部有保險公司負責勘察、定損和理賠處理。減輕民政部門災(zāi)后重建的工作壓力，并成立聯(lián)合協(xié)調(diào)委員會共同處理部分糾紛，并將糾紛處理情況作為下一年度考核保險公司的依據(jù)。

四是民政部門與商業(yè)保險公司合作設(shè)立巨災(zāi)保險準備金制度。即將每年的農(nóng)房保險利潤按照一定比例在投保再保公司保障巨災(zāi)保險，作為巨災(zāi)保險的賠付準備金。如果遇到極端自然災(zāi)害由保險公司和民政部門以及巨災(zāi)保險再保公司和監(jiān)督機構(gòu)一起啟動巨災(zāi)保險準備金和巨災(zāi)保險賠款一起應(yīng)對巨災(zāi)保險的物質(zhì)損失。

五是設(shè)立專門的巨災(zāi)應(yīng)急方案。根據(jù)地方實際情況設(shè)立專門的應(yīng)急方案，如：森林草原火災(zāi)應(yīng)急預(yù)案、地震救災(zāi)預(yù)案、暴風(fēng)暴雨應(yīng)急預(yù)案等預(yù)計預(yù)案，協(xié)調(diào)相關(guān)職能部門具體分工，各司其職。并定期舉行聯(lián)合演練，查缺補漏。

七、結(jié)束語

近些年來，我國防災(zāi)減災(zāi)事業(yè)不斷發(fā)展，我國政府的救災(zāi)能力也日益得到加強，特別是在最近幾年處置各類突發(fā)事件取得了舉世矚目的成績，得到了廣大人民群眾的一致認可和擁護。但是，救災(zāi)是一項系統(tǒng)性很強專業(yè)性更強的工作，必須借助社會力量參與社會救助，利用社會先進的救助手段參與災(zāi)害救助，綜合各方面優(yōu)勢力量使其更好的參與社會救助，使其更好的服務(wù)于廣大人民群眾，現(xiàn)階段我國加大社會力量參與民政救助工作勢在必行，不但能提升我國的救災(zāi)水平和救災(zāi)能力，而且還能實現(xiàn)精準救助和個性化需求。為我國的民政救助工作提供新鮮血液，更好地服務(wù)受災(zāi)群眾。