摘要:環(huán)境保護稅已于2018年1月1日正式實施,它是我國排污收費制度的延續(xù),既繼承了排污費的某些特性,又與其有本質(zhì)的區(qū)別。文章在分析原有排污費在環(huán)境保護方面存在的問題的基礎(chǔ)上,對環(huán)境保護稅與排污費進行了對比分析,并提出了提高我國環(huán)境保護稅實施效果的對策。
關(guān)鍵詞:環(huán)境保護稅;排污費;實施效果
中圖分類號:F810.4 文獻識別碼:A 文章編號:1001-828X(2018)006-0-02
我國在環(huán)境治理方面最早實施的環(huán)境政策是排污收費制度,經(jīng)過多年的環(huán)保實踐經(jīng)驗,它已經(jīng)建立了一套比較完整的排污收費體系,在我國環(huán)境治理過程中發(fā)揮了極其重要的作用。然而,隨著經(jīng)濟改革的不斷深化,生態(tài)環(huán)境狀況總體惡化的趨勢并沒有得到根本控制,如圖1所示,我國2000-2015年主要污染物排放情況并未有明顯下降,廢水排出總量還在逐年上升。排污收費制度已經(jīng)不能適應我國環(huán)境保護發(fā)展的需要,其缺陷也越來越突出。鑒于此,我國于2016年12月25日通過了《環(huán)境保護稅法》,排污費改稅于2018年1月1日正式開征,它是我國原排污收費政策的延續(xù),既繼承了其某些特性,又與其有本質(zhì)的區(qū)別。因此,有必要深入了解原有排污費在環(huán)境保護方面存在的問題,對比分析環(huán)境保護稅與排污費,判斷環(huán)境保護稅能否比排污費取得更大成效。
一、排污收費制度在環(huán)境保護方面存在的缺陷
(一)排污收費制度的性質(zhì)缺陷
我國的排污收費制度形式上是一種政府預算內(nèi)的行政收費,與一般行政收費不同是它不參與體制分成、按專項基金管理。從其功能上來看,排污費卻類似稅收,但又不具備稅收所特有的調(diào)節(jié)能力,其功能、形式不相匹配,造成性質(zhì)模糊。公共財政理論表明,“費”是支付者為享受政府提供的公共物品或服務而付出的對價,而“稅”是支付者為了改善公共物品或服務而進行的無償支付。環(huán)境資源的改善其受益不局限于某個特定的人,是公共產(chǎn)品問題。因此,排污治理采用“稅”要比“費”更合適。
(二)排污收費制度的設(shè)計缺陷
排污收費制度設(shè)計的目標是引導排污者自覺治理環(huán)境,讓排污者承擔破壞環(huán)境的后果,對污染物收費,以減少污染物排放。但是在實際制度設(shè)計時,一是其收費標準設(shè)計上偏低,減排激勵力度不夠,不能真正發(fā)揮對排污者的約束作用。企業(yè)是一個經(jīng)濟主體,在排污過程中,企業(yè)定然會對其實際成本進行核算。但是,當企業(yè)繳納的排污費低于或等于其因不治理污染所獲得的利潤時,企業(yè)則更愿意支付費用而不是治理污染,其政策目標就無法實現(xiàn)。雖然我國排污收費制度的經(jīng)過多次改革后,征收標準提高了許多,與企業(yè)的治污成本相比相差還是很大,在企業(yè)稅費中所占的比例相對較低,對企業(yè)的制約激勵效益不明顯,這是影響我國排污收費制度功效發(fā)揮的重要原因,并間接導致了不少排污企業(yè)“繳費積極、治污消極”的尷尬局面的長期存在。
二是其征收范圍較窄,如生活中的廢水排放,農(nóng)藥、化肥、不可將解農(nóng)膜等農(nóng)業(yè)面源污染及其他流動污染源等都未開征,收入規(guī)模也較少,污染治理資金收支缺口較大。以2015年為例,我國環(huán)境污染治理投資總額8806.3億元,全國財政環(huán)保支出總額4802.89億元,而當年排污費收入178.5億元。目前環(huán)境污染治理對于地方政府財政支出和中央轉(zhuǎn)移支付的依賴程度越來越高,如表1所示,現(xiàn)行排污收費制度不能緩解地方政府的財政壓力。
(三)排污收費制度的執(zhí)行力缺陷
排污費的征收采用排污者申報和環(huán)保部門核定的辦法,但排污污染物眾多且分散,在企業(yè)自行申報后,環(huán)保部門的核查力度不夠,造成了較為普遍的瞞報、謊報現(xiàn)象。同時在這種代征模式下,排污費缺乏足夠的監(jiān)管,其使用也不規(guī)范,截留、挪用等問題頻現(xiàn)。在排污收費的具體過程中,環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)也直接影響其征收效果,征收程序不規(guī)范,部分征收人員還有濫用職權(quán),“人情”收費現(xiàn)象也經(jīng)常出現(xiàn)。部分地區(qū)政府在經(jīng)濟發(fā)展和個人政績方面有時也有片面看法,在權(quán)衡經(jīng)濟效益和環(huán)境保護時,往往優(yōu)先選擇發(fā)展地方經(jīng)濟,縱容企業(yè)的污染行為。這些都直接影響排污收費的效果,減弱了其執(zhí)行力。
二、環(huán)境保護稅與排污費比較
(一)與排污費相比,環(huán)境保護稅強化了其征稅的法律基礎(chǔ)和法律保障,提高了其執(zhí)行力
在“稅收法定”原則下,《環(huán)境保護稅法》由全國人大常委通過,法律層級較高,具有稅收的強制性、無償性和固定性等特點。對于排污的企業(yè)和個人來講,違反稅法,將受到比污染收費更加嚴格的法律制裁,注入了稅收在征管方面的權(quán)威性和嚴肅性。排污行為收費雖然可以從《環(huán)境保護法》《排污費征收使用管理條例》《排污費征收標準管理辦法》《排污費資金收繳使用管理辦法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》等中找到依據(jù),但法律依據(jù)較為分散,并沒有對排污收費制度的統(tǒng)一完整說明,而且大多為國務院和各級地方政府的行政法規(guī)、規(guī)章,立法層級相對較低,征收效率大打折扣。環(huán)境保護稅課征依據(jù)從行政設(shè)計回歸稅收法定,強化了排污治理的法律基礎(chǔ)及法律保障。
(二)與排污費相比,環(huán)境保護稅制度設(shè)計更加精致,但仍有待完善
排污費雖有法可依,但整體上卻比較粗放。環(huán)境保護稅雖追求從費到稅的平穩(wěn)過渡,銜接性規(guī)定較多,但其制度設(shè)計上更加細致、調(diào)整的廣度和深度更加科學。一是在征稅對象上,環(huán)境保護稅雖仍針對于大氣污染物、水污染物、固體廢物及噪聲征收,但在具體征收上有一定區(qū)別。如應稅水污染物,環(huán)境保護稅需要區(qū)別第一類和其他類水污染物,按污染當量數(shù)篩選,第一類水污染物取前5高項目,其他類取前3高項目;但排污費是將污水污染物按污染當量數(shù)篩選后,取前3高污染物收費。二是在課稅標準上,環(huán)境保護稅既有下限又有上限規(guī)定,而且各省在該范圍內(nèi)自行選擇大氣污染物和水污染物的具體適用稅額,如北京市按照最高稅額標準,分別為每污染當量征收12元、14元,遼寧及江西省等卻執(zhí)行的是最低標準,分別征收1.2元、1.4元,它既符合稅收法定原則,又考慮了地方的不同需求。此外,環(huán)境保護稅增具有兩檔稅收減免,比排污費更細致。因此,與排污費相比,環(huán)境保護稅制度設(shè)計上更加規(guī)范和科學,加大了化解和扭轉(zhuǎn)污染行為“負外部性”的力度。
然而,環(huán)境保護稅卻未考慮行業(yè)差異,特別是治污成本較高的行業(yè),現(xiàn)有的稅額標準遠遠起不到促進企業(yè)污染治理的效果,有些企業(yè)仍傾向于交稅而不治污,與排污費政策效果相似,排污減排激勵作用仍有限。
(三)與排污費相比,環(huán)境保護稅在稅收征管上更強調(diào)行政協(xié)作,征管難度更大
排污費的測算采用排污者申報和環(huán)保部門核定的辦法,是二元結(jié)構(gòu)。而環(huán)境保護稅則即考慮了征收管理的專業(yè)性,由評價環(huán)境污染的國家主管機關(guān)監(jiān)測,稅務機關(guān)實施征稅;更強調(diào)了稅收征管的分工協(xié)作與工作配合的重要性,要求建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制,形成“企業(yè)申報、稅務征收、環(huán)保協(xié)同”的三方分工合作的征管模式,這無疑加大了環(huán)境保護稅的征管難度。
三、提高環(huán)境保護稅實施效果的措施
(一)倡導綠色消費理念
綠色消費理念的形成,是全民環(huán)保觀念提高的表現(xiàn)。綠色消費理念不但可以提高公民個人的環(huán)保意識,還可以倒逼企業(yè)節(jié)能減排。政府在不斷加強環(huán)保宣傳教育及培訓的過程中,可結(jié)合具體的環(huán)境問題加強警示教育,提高全民保護環(huán)境的自覺性和責任感,將綠色消費形成自覺的消費理念,為環(huán)境保護稅的順利實施提供思想條件。
(二)適時調(diào)整本地區(qū)的適用稅額
針對于大氣污染物及水污染物,各省市已經(jīng)公布了其適用的稅額,但是除了北京市適用最高稅額之外,其他省市大多采用最低標準。在環(huán)境保護稅順利過渡后,各地區(qū)稅額不應保持不變,需要考慮本地區(qū)環(huán)境承載力、污染治理成本及企業(yè)污染排放情況,實施調(diào)整本地適用稅額,提高環(huán)境治理的約束力,引導排污者改進技術(shù)、治理污染,而不是以繳費解決問題。
(三)完善我國稅收征管機制
1.建立信息實時共享平臺,提高稅收征管效率
與其他稅種相比,環(huán)境保護稅需要稅務機關(guān)與環(huán)保部門實時配合協(xié)作,由環(huán)保部門提供監(jiān)測數(shù)據(jù),依此計算計稅依據(jù)。稅務機關(guān)與環(huán)保部門都需要利用現(xiàn)代技術(shù)手段,保障監(jiān)測數(shù)據(jù)準確、實時、有效的傳遞,這是稅收征管的基礎(chǔ),更是提高稅收征管效率的前提。共享平臺不單是稅務機關(guān)與環(huán)保部門之間數(shù)據(jù)的共享,納稅人必須轉(zhuǎn)變觀念,共同建立稅務與環(huán)保、環(huán)保與企業(yè)、企業(yè)與稅務各方相互交流共享的機制,既包含網(wǎng)上數(shù)據(jù)采集共享系統(tǒng)也包含稅收征納系統(tǒng)。
2.明確各部門分工,建立問責機制
環(huán)境保護稅與排污費相比更強調(diào)各部門的協(xié)同分工,這就更需要明確各部門分工,防止責任相互推諉的情況出現(xiàn),確定各個部門的權(quán)利及義務內(nèi)容,各司其職,并對于違反規(guī)定或未盡到義務的部門及人員做出相應地懲罰。同時,對于偷稅漏稅及原排污費中即已存在的“繳費不治污”的現(xiàn)象,加大懲罰力度,注重排污效果的監(jiān)管,而不是排污收入的增加。
3.提高稅務人員的專業(yè)水平
在審核納稅人申報數(shù)據(jù)時,稅務人員必須首先掌握征管流程和準確、及時獲取排污監(jiān)測數(shù)據(jù)并正確計算稅額的方法。環(huán)境保護稅為新設(shè)立稅種,與其他稅種相比,具有征收范圍廣、征稅對象種類多、稅額計算復雜等特點,稅務人員也要重新學習、更新知識,提高其專業(yè)勝任能力。
四、結(jié)語
環(huán)境保護稅剛剛實施,且其按照按月申報、按季繳納的征管方式,目前其實施效果還未真正體現(xiàn)。費改稅改革,提高了環(huán)境保護稅征收的法律基礎(chǔ)和法律保障,強調(diào)了行政協(xié)作的重要性,但其稅費平移原則,限制了環(huán)境保護稅環(huán)境治理的激勵作用,原排污費存在的問題,目前仍未得到有效解決,環(huán)境保護稅仍需進一步完善。
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作者簡介:聶秀萍(1982-),女,漢族,山東臨沂人,廣州工商學院講師,碩士研究生,主要從事稅法與稅收籌劃研究。
基金項目:廣東省教育廳青年創(chuàng)新人才類項目(2016WQNCX164),廣州工商學院院級項目(KA201607)。