曹陽(yáng) 廖華麗

【摘 要】財(cái)政部2012年11月29日出臺(tái)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求2014年1月1日起執(zhí)行。但是由于種種因素，目前，交通運(yùn)輸行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制仍是個(gè)比較棘手的問(wèn)題。文章在論述建立交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)部控制重要性的基礎(chǔ)上，分析單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題，并針對(duì)這些存在的問(wèn)題提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

【關(guān)鍵詞】交通運(yùn)輸；內(nèi)部控制；問(wèn)題；對(duì)策

內(nèi)部控制是一個(gè)古老而又重滿活力的話題，建立內(nèi)部控制制度的目的就是要回避風(fēng)險(xiǎn)，在內(nèi)部建立一套自我調(diào)節(jié)、自我約束的控制系統(tǒng)。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資逐年增加，交通工程建設(shè)領(lǐng)域也成為職務(wù)犯罪易發(fā)、高發(fā)的重災(zāi)區(qū)。這不僅給國(guó)家財(cái)產(chǎn)造成巨大損失，極大地?fù)p害了交通行業(yè)形象，案件客觀上也暴露出交通運(yùn)輸行業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)方面存在的缺陷。有效的內(nèi)部控制是提高管理水平和防止錯(cuò)誤舞弊的重要基石，本著居安思危，防微杜漸的思想，加強(qiáng)交通行業(yè)的內(nèi)部控制系統(tǒng)建設(shè)勢(shì)在必行。

一、交通運(yùn)輸部門(mén)加強(qiáng)內(nèi)部控制的重要意義

交通運(yùn)輸部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主要包括預(yù)算、收支、政府采購(gòu)、資產(chǎn)、項(xiàng)目建設(shè)、招投標(biāo)、債務(wù)、籌融資、經(jīng)濟(jì)合同管理等等，這些活動(dòng)開(kāi)展的各環(huán)節(jié)都存有一定風(fēng)險(xiǎn)。單位根據(jù)各自情況，建立健全內(nèi)部控制制度，明確程序與職責(zé)，防范風(fēng)險(xiǎn)，提高資金使用效益，保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全完整、財(cái)務(wù)信息真實(shí)準(zhǔn)確，提高公共服務(wù)的效率和效果。

（一）保障國(guó)家財(cái)政資金的安全和完整

由于交通運(yùn)輸部門(mén)的性質(zhì)，資金多為財(cái)政撥款，如何管好用好財(cái)政資金，減少或防止個(gè)人貪污、非法侵占國(guó)有資產(chǎn)，必須建立和有效實(shí)施內(nèi)部控制制度，使單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)按照制度有章可循，規(guī)范各類(lèi)收支行為，確保收入及時(shí)入賬，合理支出，避免經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的隨意性，造成國(guó)有資產(chǎn)流失，從源頭上保障財(cái)政資金的安全完整。

（二）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)管理是交通運(yùn)輸部門(mén)管理的核心內(nèi)容，它貫穿于單位整個(gè)業(yè)務(wù)活動(dòng)。新預(yù)算法的實(shí)施，各單位對(duì)預(yù)算的管理非常重視，但重視不代表就能很好的執(zhí)行。建立完備完善的內(nèi)控管理制度，可以在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中強(qiáng)化其執(zhí)行力，對(duì)預(yù)算指標(biāo)的落實(shí)起到很好的貫徹作用，增強(qiáng)預(yù)算的約束性，提高預(yù)算資金的使用效益，從而保證資金的使用效率，促進(jìn)各預(yù)算目標(biāo)的順利達(dá)成。

（三）提升資產(chǎn)管理水平

實(shí)現(xiàn)交通運(yùn)輸部門(mén)各單位的合理理財(cái)，其首要前提是強(qiáng)調(diào)單位對(duì)其資產(chǎn)的管理。建立健全內(nèi)部控制制度，可使單位在資產(chǎn)管理工作中有章可循，使單位資產(chǎn)的采購(gòu)、使用、報(bào)廢等情況全面納入單位控制，便于及時(shí)調(diào)整資產(chǎn)配置，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化。夯實(shí)資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，著力解決行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理中存在的底數(shù)不清、賬實(shí)不符、閑置浪費(fèi)、違規(guī)使用、違規(guī)處置等突出問(wèn)題，堵塞國(guó)有資產(chǎn)管理漏洞，推進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)管理制度化、透明化、規(guī)范化運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理、財(cái)務(wù)管理有機(jī)結(jié)合。

（四）促進(jìn)單位內(nèi)部審計(jì)工作順利開(kāi)展

內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部控制的一個(gè)重要組成部分，是對(duì)本單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法性、真實(shí)性進(jìn)行的審查和評(píng)價(jià)?，F(xiàn)在一般由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)，中介機(jī)構(gòu)的審計(jì)意見(jiàn)更加客觀，但如果想真正發(fā)揮內(nèi)審的作用，就必須將它放在內(nèi)部控制之中，在對(duì)內(nèi)部控制進(jìn)行補(bǔ)充的同時(shí)，內(nèi)控制度也使內(nèi)審工作的權(quán)威性得以保障。完善的內(nèi)控制度，必然使內(nèi)部審計(jì)及時(shí)發(fā)現(xiàn)行政事業(yè)單位管理紕漏，并發(fā)揮出更重要的作用。

二、交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀分析

（一）內(nèi)部控制意識(shí)亟待加強(qiáng)

良好的內(nèi)部控制意識(shí)是確保內(nèi)控制度得以健全和實(shí)施的重要保證。許多單位的主要領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制制度是一種業(yè)務(wù)運(yùn)作過(guò)程中環(huán)環(huán)相扣的動(dòng)態(tài)監(jiān)督機(jī)制，也沒(méi)有意識(shí)到管理者和相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)在內(nèi)部控制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，認(rèn)為內(nèi)控制度其實(shí)就是針對(duì)財(cái)務(wù)部門(mén)的，與其他部門(mén)無(wú)關(guān)；有的單位管理人員認(rèn)為內(nèi)部控制根本不可能和單位整個(gè)管理制度掛鉤，它只是一種管理的姿態(tài)而已。這種認(rèn)識(shí)的滋生直接變成推行內(nèi)控制度的羈絆，使單位內(nèi)控管理步履維艱；有的單位在制定相關(guān)制度、規(guī)范時(shí)存應(yīng)付心理，不主動(dòng)深入討論、解決一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，造成內(nèi)控管理薄弱，內(nèi)部控制制度印在紙上、掛在墻上、說(shuō)在嘴上、落實(shí)不到行動(dòng)上。

（二）內(nèi)控制度不完善，或是內(nèi)控制度建立不合理

許多單位在日常財(cái)務(wù)工作中仍用財(cái)務(wù)制度代替內(nèi)控制度，僅就其開(kāi)支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制。所謂內(nèi)部控制僅僅是憑財(cái)務(wù)人員的經(jīng)驗(yàn)以簡(jiǎn)單的控制，管理的隨意性較大；有的單位雖然建立了一些內(nèi)部控制制度，但不夠科學(xué)、規(guī)范，執(zhí)行也缺乏力度，根本起不到監(jiān)督制約的作用；有的單位只知道要建立內(nèi)部控制，實(shí)現(xiàn)制度管理，至于如何建，建成什么樣的內(nèi)控，如何評(píng)價(jià)內(nèi)控效果均無(wú)從下手；有的單位用財(cái)務(wù)管理制度代替內(nèi)控制度；有的單位雖然建立了內(nèi)部控制，但是它只是把其他單位的內(nèi)控制度照本搬來(lái)了，根本就不符合單位實(shí)際。

（三）預(yù)算控制比較薄弱，財(cái)務(wù)管理弱化，經(jīng)費(fèi)支出缺乏有效控制

近年來(lái)隨著新預(yù)算法的實(shí)施，預(yù)決算公開(kāi)的力度越來(lái)越大，預(yù)算控制在某些程度上有了一定的改善，但實(shí)際工作中有的單位的預(yù)算控制仍顯薄弱。表現(xiàn)在：首先是預(yù)算編制比較粗糙，部門(mén)預(yù)算的編制沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。其次是預(yù)算剛性不夠，預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，資金使用缺乏預(yù)見(jiàn)性，消弱了預(yù)算的約束控制力。預(yù)算執(zhí)行隨意大，經(jīng)費(fèi)常?？珥?xiàng)目使用，沒(méi)有按照預(yù)算批復(fù)執(zhí)行預(yù)算，安排各項(xiàng)支出。最后，編制決算報(bào)表時(shí)按照預(yù)算調(diào)整賬目，使得財(cái)務(wù)信息失真，不能反映單位真實(shí)的經(jīng)費(fèi)使用及財(cái)務(wù)狀況。

（四）資產(chǎn)管理薄弱

實(shí)行政府集中采購(gòu)制度以后，單位固定資產(chǎn)的購(gòu)置得到了有效控制，但使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購(gòu)輕管現(xiàn)象比較普遍。如未按規(guī)定建立起定期財(cái)產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)制度，購(gòu)置的固定資產(chǎn)未能及時(shí)登記入賬，未登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片，責(zé)任不明確等，導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失。

（五）缺乏完善的內(nèi)外部考核監(jiān)督機(jī)制

內(nèi)控質(zhì)量的好壞，首先取決于一個(gè)單位監(jiān)督職能的執(zhí)行力。交通運(yùn)輸部門(mén)在建設(shè)項(xiàng)目管理中既當(dāng)裁判員，又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，既是決策者，又是執(zhí)行者?？扇缃竦耐獠勘O(jiān)督主要指的事業(yè)單位的主管部門(mén)例如一級(jí)核算單位、財(cái)政局、審計(jì)局等的各項(xiàng)檢查及專(zhuān)項(xiàng)資金審計(jì)，他們的監(jiān)督對(duì)象也常常局限于財(cái)務(wù)部門(mén)以及專(zhuān)項(xiàng)資金涉及的部門(mén)，局限于財(cái)務(wù)資金的運(yùn)用是否合理合法合規(guī)，大多偏重于對(duì)單位財(cái)政資金的運(yùn)用是否合法，合規(guī)，較少對(duì)被審計(jì)單位是否建立有效的內(nèi)部控制制度以及有效執(zhí)行加以實(shí)質(zhì)性檢查，缺少有效的外部監(jiān)督，使交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)部控制制度體系失去外部推動(dòng)力和約束機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督則由一些社會(huì)中介會(huì)計(jì)師事務(wù)所代替內(nèi)部審計(jì)部門(mén)完成，在監(jiān)督過(guò)程中雖相對(duì)客觀，但往往只對(duì)高層領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，單位高層領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)相比制度的執(zhí)行更為重要。各部門(mén)之間沒(méi)有合理的相互監(jiān)督和牽制，難以達(dá)到真正地控制和制衡。

（六）參與內(nèi)控的人員素質(zhì)亟待提高

一項(xiàng)制度得以貫徹實(shí)施，首先應(yīng)當(dāng)是要求有力的執(zhí)行，而執(zhí)行者的素質(zhì)決定了貫徹執(zhí)行結(jié)果的好壞與否。交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)部控制制度的建立完善和順利執(zhí)行，要由一套高素質(zhì)的人員參與運(yùn)行。財(cái)務(wù)是內(nèi)控的重點(diǎn)，也是內(nèi)控的核心部分，有的單位由于自身財(cái)務(wù)水平較低，參與內(nèi)部控制的其他部門(mén)人員更是不夠?qū)I(yè)，存在這樣那樣的問(wèn)題。

三、行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)內(nèi)部控制問(wèn)題的應(yīng)對(duì)策略

（一）強(qiáng)化內(nèi)部控制意識(shí)

單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位，按照規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)部控制工作的第一責(zé)任主體，對(duì)本單位內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。但要真正確立單位負(fù)責(zé)人內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí)，還必須強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，使他們?cè)诹私獍盐諆?nèi)部控制基本知識(shí)的基礎(chǔ)上，提高對(duì)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識(shí)和內(nèi)部控制環(huán)境。

（二）健全內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)，健全和完善內(nèi)部控制制度

建立健全的內(nèi)部控制機(jī)構(gòu)使內(nèi)控成為具體存在的部門(mén)，這是發(fā)揮內(nèi)控作用的首要前提，給內(nèi)控部門(mén)以一定的權(quán)力是內(nèi)控能夠進(jìn)行實(shí)際操作的活力，而對(duì)內(nèi)控效果進(jìn)行適當(dāng)肯定和宣傳是為內(nèi)控的順利進(jìn)行創(chuàng)造積極向上的環(huán)境，而每一步驟的實(shí)行都需要有特定的部門(mén)，所以必須對(duì)內(nèi)控部門(mén)有明確的分工，各部門(mén)相互配合使內(nèi)部控制逐步實(shí)現(xiàn)，共同擔(dān)當(dāng)起監(jiān)督行政事業(yè)單位的重要職責(zé)。

（三）加強(qiáng)預(yù)算的執(zhí)行和管理，強(qiáng)化預(yù)算控制

預(yù)算的科學(xué)性是行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的精髓，充分發(fā)揮預(yù)算控制在內(nèi)部控制中的重要作用。預(yù)算控制主要包括編制、審批、下達(dá)、執(zhí)行、分析評(píng)價(jià)預(yù)算編制與執(zhí)行的差異等環(huán)節(jié)。重視部門(mén)預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算業(yè)務(wù)控制，首先，在部門(mén)預(yù)算編制環(huán)節(jié)，現(xiàn)行部門(mén)預(yù)算編制按照全面性原則，包括基本支出預(yù)算、項(xiàng)目支出預(yù)算、非稅收入預(yù)算三個(gè)部分，采用“二上二下”的形式進(jìn)行編制?；局С鲱A(yù)算按照單位的基礎(chǔ)信息和核定的標(biāo)準(zhǔn)編制，保證單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。項(xiàng)目支出預(yù)算根據(jù)單位發(fā)展規(guī)劃和年度計(jì)劃，結(jié)合財(cái)政部門(mén)預(yù)算安排和資金來(lái)源情況，科學(xué)論證項(xiàng)目，細(xì)化項(xiàng)目，提高項(xiàng)目預(yù)算編制的可執(zhí)行性。其次，在預(yù)算執(zhí)行方面，根據(jù)單位的業(yè)務(wù)開(kāi)展情況，在財(cái)政部門(mén)批復(fù)的預(yù)算額度內(nèi)，合理安排支出進(jìn)度。如單位由于業(yè)務(wù)發(fā)展確實(shí)需要變更支出用途的，需通過(guò)一定的程序向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)調(diào)整預(yù)算，嚴(yán)禁自行隨意調(diào)整，真正做到有預(yù)算才有支出。再次，在決算管理方面，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，并作為下一年度預(yù)算安排的重要依據(jù)。

（四）完善內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)管體系

交通運(yùn)輸部門(mén)內(nèi)部控制工作是一個(gè)動(dòng)態(tài)性相對(duì)較強(qiáng)，且系統(tǒng)性和完整性都比較突出的工作，在其實(shí)施過(guò)程中必須有嚴(yán)格且完善的內(nèi)外部審計(jì)監(jiān)管體系來(lái)制約和鞭策。加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督內(nèi)部控制是一個(gè)過(guò)程.這個(gè)過(guò)程是通過(guò)納入管理過(guò)程的大量制度及活動(dòng)實(shí)現(xiàn)的。因此，要確保內(nèi)部控制制度被切實(shí)地執(zhí)行，內(nèi)部控制過(guò)程就必須被施以恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)督，為此，必須強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)職能。內(nèi)部審計(jì)既是內(nèi)部控制的一個(gè)部分，也是監(jiān)督內(nèi)部控制其他環(huán)節(jié)的主要力量。

對(duì)交通運(yùn)輸行業(yè)的內(nèi)部控制制度實(shí)施強(qiáng)制性外部專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)?？梢云刚?qǐng)社會(huì)中介會(huì)計(jì)事務(wù)所對(duì)單位經(jīng)費(fèi)管理、專(zhuān)項(xiàng)資金進(jìn)行定期審計(jì)；根據(jù)審計(jì)意見(jiàn)可以由財(cái)務(wù)部門(mén)牽頭進(jìn)行審計(jì)整改。同時(shí)財(cái)務(wù)部門(mén)也可以協(xié)同紀(jì)委等監(jiān)督部門(mén)對(duì)各職能部門(mén)進(jìn)行定期、不定期的抽查監(jiān)督，對(duì)各職能部門(mén)的制度執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和控制，強(qiáng)調(diào)內(nèi)控制度的執(zhí)行力度，通過(guò)外部財(cái)政、審計(jì)部門(mén)等主管部門(mén)，對(duì)單位的各項(xiàng)管理進(jìn)行全面性的監(jiān)督，增強(qiáng)對(duì)社會(huì)民眾的透明度，甚至鼓勵(lì)社會(huì)媒體對(duì)單位的違紀(jì)舞弊事件進(jìn)行曝光，建立良好的信息平臺(tái)，及時(shí)對(duì)外部信息進(jìn)行合理的反饋和交流，形成一套立體有效地外部監(jiān)督體系。

（五）頂層設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)“人控”到“機(jī)控”的跨越

內(nèi)部控制中有人腦控制和電腦控制，盡管許多企業(yè)購(gòu)置和使用了電腦、業(yè)務(wù)軟件、信息系統(tǒng)，但在控制上并沒(méi)有充分發(fā)揮電腦的優(yōu)勢(shì)，依然依賴(lài)于人腦控制，人腦控制容易出現(xiàn)遺漏、疏忽等，因此，為提高控制的效率和效果，企業(yè)應(yīng)妥善處理人工控制和電腦控制的關(guān)系，應(yīng)充分采用IT系統(tǒng)在控制中作用，將重復(fù)性活動(dòng)的控制置于IT控制中。內(nèi)部控制中最難的是對(duì)“人”的行為的控制和約束，“人”是風(fēng)險(xiǎn)的制造者和最終控制者，其行為貫穿于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的始終，因而也決定了內(nèi)部控制運(yùn)行的有效與否。交通運(yùn)輸行業(yè)應(yīng)當(dāng)建立內(nèi)部控制文化，將內(nèi)部控制的理念融入員工的價(jià)值觀中，同時(shí)建立引導(dǎo)和激勵(lì)機(jī)制，使員工的自利行為讓位于交通運(yùn)輸行業(yè)的內(nèi)部控制。

內(nèi)部控制是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，它是依據(jù)環(huán)境的變化，制定相應(yīng)的措施，并通過(guò)信息反饋過(guò)程進(jìn)行糾錯(cuò)的系統(tǒng)。一個(gè)良好的管理信息系統(tǒng)有助于提高內(nèi)部控制的效率和效果。因此，必須結(jié)合交通運(yùn)輸部門(mén)的自身實(shí)際，建立適合本部門(mén)的內(nèi)部控制信息系統(tǒng)，以便能夠及時(shí)、準(zhǔn)確地獲得有關(guān)信息并加以溝通，從而有效地實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的管理目標(biāo)。通過(guò)管理信息系統(tǒng)，員工能夠清楚地了解內(nèi)部控制制度，知道其所承擔(dān)的責(zé)任，并及時(shí)取得和交換他們?cè)趫?zhí)行、管理和控制經(jīng)營(yíng)活動(dòng)過(guò)程中所需的信息。

（六）提高相關(guān)人員的道德修養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)

提高相關(guān)人員的道德修養(yǎng)和專(zhuān)業(yè)素質(zhì)是內(nèi)部控制機(jī)制得以順利運(yùn)行的前提。對(duì)內(nèi)部控制相關(guān)人員的職業(yè)道德教育和職業(yè)技能培訓(xùn)也不容忽視，只有使內(nèi)部控制相關(guān)人員意識(shí)到自身職責(zé)的重要性，掌握了科學(xué)的內(nèi)部控制方法，才能真正起到對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督作用。

得控則強(qiáng)，失控則弱，無(wú)控則亂。總而言之，內(nèi)部控制是保障交通運(yùn)輸部門(mén)高效、穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)的必要前提。必須建立起完善的內(nèi)部控制制度和內(nèi)部審計(jì)監(jiān)管體系，在實(shí)踐中不斷鞏固內(nèi)部控制制度的有效性，從法律上給予力量，在宣傳上打好基礎(chǔ)，使組織機(jī)構(gòu)更加完善才能使其突破現(xiàn)有的障礙，在正確的道路上前行，真正為國(guó)家、為人民做出貢獻(xiàn)。

（連云港市灌南縣交通運(yùn)輸局，江蘇灌南 222500）

參考文獻(xiàn)：

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