諸江 方鑫

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建立旨在救濟(jì)遭到破壞的生態(tài)環(huán)境本身，不同于傳統(tǒng)的以人身、財(cái)產(chǎn)損害為前提而給予環(huán)境的救濟(jì)。環(huán)境保護(hù)是國家的義務(wù)，政府有正當(dāng)?shù)睦碛勺鳛樯鷳B(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，這一身份與其原有的環(huán)境監(jiān)管人角色并不矛盾，反而能更好履行環(huán)境監(jiān)管人的義務(wù)。在開展省級、市地級政府提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商和（或）訴訟的司法實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)明確政府生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的身份定位，以促進(jìn)生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的進(jìn)一步完善。

為破解“企業(yè)污染、群眾受害、政府買單”的不合理局面，解決“公地悲劇”導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害得不到救濟(jì)的困境。2015年底中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革試點(diǎn)方案》（以下簡稱《試點(diǎn)方案》），確定吉林、江蘇等7個(gè)省市先行部署開展生態(tài)環(huán)境損害賠償試點(diǎn)工作。經(jīng)過兩年的試點(diǎn)探索，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2017年底正式出臺《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《方案》），將生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革從先行試點(diǎn)推入全國試行的新階段。同時(shí)，《方案》也將生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人的范圍從省級政府?dāng)U大到了市地級政府，明確各“政府”應(yīng)當(dāng)制定本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害索賠啟動條件、鑒定評估機(jī)構(gòu)選定程序、信息公開等工作規(guī)定，以及國土、住房、農(nóng)業(yè)等各相關(guān)職能部門開展索賠工作的具體職責(zé)分工。

一、問題的提出

根據(jù)方案及相關(guān)解讀，生態(tài)環(huán)境損害是指污染或破壞行為導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境因素的不利改變或者生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)能力的退化。這不同于民法上的“具體損害”，是一種需要從“質(zhì)”與“量”兩個(gè)方面加以判斷的“總體利益損害”。生態(tài)環(huán)境損害本身的這種特殊性致使其損害形式表現(xiàn)為“致害行為-生態(tài)本身-公共利益”，也就決定著其救濟(jì)方式不能依循傳統(tǒng)環(huán)境侵權(quán)損害“致害行為-環(huán)境媒介-個(gè)體權(quán)益”的路徑。為了實(shí)現(xiàn)“環(huán)境有價(jià)，損害擔(dān)責(zé)”的目的，《方案》進(jìn)行了一定的制度創(chuàng)新，在建立責(zé)任追究制度的基礎(chǔ)上，將“政府”作為生態(tài)環(huán)境損害救濟(jì)的邏輯起點(diǎn)，由其直接主導(dǎo)推動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的前行。從理論和實(shí)踐的角度看，政府的生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)至少存在以下幾點(diǎn)疑問：

（一）政府索賠的法理基礎(chǔ)何在？

我國尚無啟動生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的成熟經(jīng)驗(yàn)和資源，政府作為國家政權(quán)機(jī)構(gòu)中的行政機(jī)關(guān)，賦予其生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人資格，理論分歧很大，學(xué)界尚無定論。目前爭議焦點(diǎn)主要集中在自然資源國家所有權(quán)理論和環(huán)境權(quán)理論兩方面。自然資源國家所有權(quán)理論從維護(hù)國家所有者權(quán)益出發(fā)，賦予政府生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)。環(huán)境權(quán)理論則是近些年來學(xué)者們試圖開辟新法理，創(chuàng)造出的一種新的權(quán)力類型，在于彌補(bǔ)傳統(tǒng)以人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)利為中心的法律制度在保護(hù)環(huán)境上的局限性。環(huán)境權(quán)理論從要求國家超越生存照顧的底線思維，為公民提供更高程度的保障的角度出發(fā)，賦予政府生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)。但是，一方面依自然資源國家所有權(quán)理論，自然資源能否等同于生態(tài)環(huán)境，自然資源的損害是否就是生態(tài)服務(wù)功能的退化？另一方面，環(huán)境權(quán)理論尚不成熟，且依此理論國家并非生態(tài)環(huán)境損害索賠的唯一主體，政府通過訴訟的方式進(jìn)行索賠工作實(shí)質(zhì)上與環(huán)境公益訴訟無異。另外，對于大氣等典型公共物品如何納入環(huán)境權(quán)理論進(jìn)行救濟(jì)？因而，之所以賦予政府生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，其法理基礎(chǔ)何在？

（二）政府生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)利人與環(huán)境監(jiān)管義務(wù)人身份是否沖突？

就國家環(huán)境事務(wù)而言，政府在其中始終承擔(dān)著管理者、監(jiān)督者的角色，保護(hù)和改善人民群眾生產(chǎn)生活環(huán)境，監(jiān)督環(huán)境污染、生態(tài)破壞行為本來就是政府履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的需要。因而，法律上也已經(jīng)廣泛確立了行政手段來預(yù)防和矯正環(huán)境損害，以確保國家更好的履行保障環(huán)境公共利益的義務(wù)。問題是，政府履行國家環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并不必然導(dǎo)致政府環(huán)境損害索賠權(quán)的產(chǎn)生?！斗桨浮吩诶碚擆B(yǎng)分不足的情形下賦予政府生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，不僅引起了政府索賠法理基礎(chǔ)的爭議，還給政府原本環(huán)境監(jiān)管身份帶來了一些質(zhì)疑：（1）索賠權(quán)的賦予是否是政府行政監(jiān)管職權(quán)的一種變相擴(kuò)張？（2）政府行使索賠權(quán)的這種“行政職權(quán)民事化”的方式，是否會使得政府環(huán)境監(jiān)管身份異化？（3）索賠身份的構(gòu)建是否會意味著環(huán)境監(jiān)管人責(zé)任的推諉？實(shí)際上，上述幾個(gè)疑慮共同指向了政府生態(tài)損害索賠身份與環(huán)境監(jiān)管身份是否沖突的問題上，政府在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革中到底扮演著怎樣的角色？索賠權(quán)的賦予是否意味著新身份的構(gòu)造？總而言之，政府索賠與監(jiān)管“兩種身份”間是否存在沖突？

（三）政府索賠角色如何與司法實(shí)踐銜接？

理論與實(shí)踐相結(jié)合才能更好的推動制度改革的前行。實(shí)踐中政府索賠同樣存在諸多挑戰(zhàn)。最大的挑戰(zhàn)就是，政府作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，其索賠工作如何與司法實(shí)踐銜接？索賠權(quán)利人是否等同于生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟原告資格？另外，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟無疑是環(huán)境公益訴訟的一種，在目前已經(jīng)試點(diǎn)檢察機(jī)關(guān)代表國家提起環(huán)境公益訴訟的背景下，為何再允許負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的政府作為索賠權(quán)利人，提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟？政府作為行政機(jī)關(guān)通過司法途徑尋求生態(tài)環(huán)境損害賠償救濟(jì)，是否會造成行政資源與司法資源的雙重浪費(fèi)？如果政府主導(dǎo)推動生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，政企合謀損害環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)該如何避免？又或者政府與法院聯(lián)和打壓污染者，使得訴訟演變成一場沒有任何懸念的過場，而損害法治精神的風(fēng)險(xiǎn)又該如何應(yīng)對？

為了應(yīng)對環(huán)境司法實(shí)踐中的問題，司法權(quán)和行政權(quán)必然要在基本立場和權(quán)利范圍上進(jìn)行積極的轉(zhuǎn)換和變通，這極易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在環(huán)境法治內(nèi)的地位和職能發(fā)生較大的變化，可能危及環(huán)境法治下行政權(quán)和司法權(quán)的合理分工與權(quán)力平衡，破壞二者之間的適當(dāng)角色與關(guān)系?？偠灾?，實(shí)踐中政府該怎樣勝任這個(gè)角色，將其理論角色轉(zhuǎn)換成現(xiàn)實(shí)層面的身份，并在不僭越司法權(quán)的基礎(chǔ)上與司法實(shí)踐銜接是個(gè)很大的挑戰(zhàn)。

二、政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)導(dǎo)出其索賠資格

（一）自然資源國家所有權(quán)是國家保護(hù)環(huán)境的法律基礎(chǔ)

我國《憲法》第九條、《物權(quán)法》第四十五條至四十九條等法律都有規(guī)定自然資源等環(huán)境要素歸國家和集體所有，另外《民法通則》第七十條第一款也強(qiáng)調(diào)了國家財(cái)產(chǎn)屬于全民所有，國家所有即全民所有。換言之，自然資源國家所有權(quán)即自然資源全民所有權(quán)。但該“所有權(quán)”的權(quán)利屬性（內(nèi)容）并不在于強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體的“獨(dú)占性”、“可處分性”，而是一種宣示。正如張寶教授所言，自然資源國家所有權(quán)更多的是一種價(jià)值宣示，與其說是強(qiáng)調(diào)國家對自然資源占有、使用、收益、處分的權(quán)利，毋寧說是蘊(yùn)含著保護(hù)公民基本權(quán)利、增進(jìn)公共福祉的國家義務(wù)。國家作為全民的代理者，其根據(jù)國民的公共信托理論設(shè)立“國家壟斷”即國家所有，并不是為了創(chuàng)設(shè)一種“國家私益”，而是為了防止大氣、水、土地等公共物品為私人壟斷從而遭到破壞的狀況出現(xiàn)?；诒Ｗo(hù)環(huán)境、增進(jìn)公共福祉的國家理念，國家必須承擔(dān)起捍衛(wèi)者的角色。

自然資源并不能等同于生態(tài)環(huán)境，生態(tài)環(huán)境的內(nèi)涵也并不是只有自然資源，憑借自然資源國家所有權(quán)這一法理基礎(chǔ)來試圖涵蓋生態(tài)環(huán)境，從而確定生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人似乎有些牽強(qiáng)。但這是一種典型的民法式思維，認(rèn)為只有將生態(tài)環(huán)境及其組成成分特定化為物，進(jìn)而利用物權(quán)制度才能解決損害賠償問題。民法是典型的私法，更多的在于維護(hù)特定主體的權(quán)益，而生態(tài)環(huán)境關(guān)乎的是不特定多數(shù)人的福祉，很難被客體化。生態(tài)環(huán)境的環(huán)境公益性、“無主性”決定著其并不能遵循民法式思維來確定損害賠償主體。但是國家保護(hù)環(huán)境的義務(wù)卻是毋庸置疑的。自然資源作為最重要的環(huán)境要素之一，其不僅表現(xiàn)出重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，同時(shí)也承載著更多的生態(tài)價(jià)值。故而，基于國家保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)價(jià)值的國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，我們認(rèn)為其作為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人有足夠法理依據(jù)和的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（二）政府是國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的“執(zhí)行人”

國家保護(hù)生態(tài)環(huán)境、維護(hù)環(huán)境公益，始終肩負(fù)著為人民創(chuàng)造良好的生存、發(fā)展環(huán)境的義務(wù)，而代表國家履行這些義務(wù)的國家政府部門對環(huán)境要素予以管理，行使保護(hù)監(jiān)管權(quán)是毋庸置疑的。我國《物權(quán)法》第四十五條、《土地管理法》第二條第二款、《礦產(chǎn)資源法》第三條第一款、《水法》第三條、《草原法》第九條第一款、《海域使用管理法》第三條第一款等資源管理法都明確規(guī)定國家所有的相應(yīng)自然資源由國務(wù)院代表國家行使相應(yīng)的權(quán)利?！逗Ｑ蟓h(huán)境保護(hù)法》第九十條規(guī)定，海洋監(jiān)督管理部門有權(quán)代表國家對破壞海洋生態(tài)等給國家造成重大損失的責(zé)任者提出損害賠償要求。該法條則是對國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)履行方式更為具體的細(xì)化，將國家對海洋生態(tài)環(huán)境的保護(hù)義務(wù)具體到政府的海洋監(jiān)督管理部門，使得國家能夠更全面的履行義務(wù)。換言之，基于環(huán)境國家理念，法律明確了國務(wù)院即中央人民政府代表國家履行保護(hù)生態(tài)環(huán)境義務(wù)，同時(shí)也細(xì)化了一些具體的職能部門，實(shí)際上即表明國家政府機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)分工協(xié)作實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的任務(wù)。

國務(wù)院通過《方案》授權(quán)的方式逐步授權(quán)政府行使生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，實(shí)際上是在賦予國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的代表人——國務(wù)院在保護(hù)生態(tài)環(huán)境的實(shí)踐操作中更為靈活的義務(wù)履行方式。國務(wù)院授權(quán)其政府部門開展具體的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，政府理所當(dāng)然成為實(shí)踐中國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的“執(zhí)行人”。

（三）政府賠償權(quán)利人資格的表象與實(shí)質(zhì)

如前所述，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境是國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，而履行該義務(wù)的“執(zhí)行人”——政府即肩負(fù)著落實(shí)該義務(wù)的職責(zé)。生態(tài)環(huán)境遭到損害，政府作為國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的“執(zhí)行人”向賠償義務(wù)人索賠是理所當(dāng)然的事。然而，按照《方案》強(qiáng)調(diào)的是，省級、市地級政府經(jīng)國務(wù)院授權(quán)后作為本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人。在權(quán)利語境下，這似乎意味著政府向破壞生態(tài)環(huán)境的肇事人索賠是一項(xiàng)權(quán)利的賦予。

實(shí)際上，《方案》所謂的“賠償權(quán)利人”中的“權(quán)利”只是表象，其實(shí)質(zhì)在于國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)，政府作為國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的“執(zhí)行人”，其保護(hù)環(huán)境、維護(hù)生態(tài)利益的職責(zé)不可推卸。也正是基于此，被授權(quán)的省級、市地級政府才有行使生態(tài)環(huán)境損害索賠的正當(dāng)性。政府因其該合法性資格向生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人行使索賠權(quán)，是在履行國家的環(huán)境保護(hù)義務(wù)，也是在行使其作為“執(zhí)行人”的權(quán)利，而“執(zhí)行人”權(quán)利的行使是為了更好的履行國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)。依此推論，政府環(huán)境保護(hù)具體工作部門提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟不是為了維護(hù)自身權(quán)的利益，而是在實(shí)現(xiàn)國家對全體人民承擔(dān)的一種責(zé)任，這種責(zé)任就是國家權(quán)力對本國良好的生存、發(fā)展環(huán)境的維護(hù)，是改善生態(tài)總體狀況的義務(wù)。

三、生態(tài)環(huán)境損害政府索賠身份定位

（一）政府環(huán)境監(jiān)管并不能完全防范環(huán)境污染行為

雖然法律上已經(jīng)確立了行政權(quán)，賦予了政府環(huán)境行政機(jī)關(guān)廣泛的行政手段來保護(hù)、監(jiān)管環(huán)境，但現(xiàn)有的行政執(zhí)法手段并不能解決所有環(huán)境污染問題。實(shí)踐中環(huán)境行政執(zhí)法手段的效果也不甚明顯。在高額經(jīng)濟(jì)利益的誘使下，政府環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管及處罰對污染者的威懾力并不大，實(shí)踐中規(guī)避監(jiān)管，污染環(huán)境、破壞生態(tài)的現(xiàn)象普遍存之。盡管政府環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以采取其他措施處置污染者，但已經(jīng)造成的環(huán)境污染往往是行政手段無法救濟(jì)的。環(huán)境法治需要的不僅僅是政府環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管，也需要他們以其專業(yè)優(yōu)勢對環(huán)境保駕護(hù)航。

（二）生態(tài)環(huán)境損害政府索賠是環(huán)境監(jiān)管的需要

無論是處罰或是強(qiáng)制救濟(jì)措施，政府環(huán)境行政機(jī)關(guān)施加給生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人的責(zé)任都不包括強(qiáng)制要求污染者支付修復(fù)生態(tài)的費(fèi)用。因此有學(xué)者提出，可以直接賦予政府環(huán)保部門追究損害賠償責(zé)任的職能，以行政責(zé)任的方式恢復(fù)環(huán)境損害。但這無疑是直接賦予政府環(huán)境行政機(jī)關(guān)單獨(dú)決定和開展生態(tài)環(huán)境損害賠償、恢復(fù)的權(quán)力，無形中擴(kuò)張了行政權(quán)力，使得在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度中作為行政相對人的污染者居于更加不利的地位。而在行政權(quán)力不變的基礎(chǔ)上賦予省級、市地級政府生態(tài)環(huán)境損害索賠權(quán)，不僅能夠保證政府部門的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)，還能夠督促其創(chuàng)新履行職責(zé)的方式。

概言之，政府環(huán)境行政機(jī)關(guān)的環(huán)境監(jiān)管職責(zé)不應(yīng)該止于行政手段的作出，環(huán)境遭到破壞之后的求償與生態(tài)修復(fù)也是一個(gè)長期的過程，求償成功與生態(tài)得到修復(fù)之間還有很長的一段路要走。賠償權(quán)利人資格是政府監(jiān)管環(huán)境職責(zé)的需要，也是其更好履行國家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的表現(xiàn)。

四、政府是生態(tài)環(huán)境損害賠償實(shí)踐中的關(guān)鍵抓手

（一）生態(tài)環(huán)境損害索賠工作的開展離不開政府環(huán)境部門的專業(yè)性

環(huán)境法上的自然環(huán)境是一個(gè)整體，始終處于物質(zhì)循環(huán)、能量流動、信息傳遞的運(yùn)動過程中，生態(tài)平衡規(guī)律始終與人的行為共同發(fā)揮作用，因此，生態(tài)環(huán)境損害的原因行為多元、侵害客體處于運(yùn)動之中、損害形式相互關(guān)聯(lián)。也正是環(huán)境本身的復(fù)雜加之損害的動態(tài)性，使得賠償?shù)恼J(rèn)定尤為艱難。實(shí)踐告訴我們，僅僅靠環(huán)境監(jiān)管的行政手段并不能解決環(huán)境污染及生態(tài)破壞問題，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度可以彌補(bǔ)行政處罰的很多不足，使得潛在的污染者們有所顧忌。

政府環(huán)境保護(hù)部門對環(huán)境監(jiān)管的先天優(yōu)勢是目前任何主體都不能夠替代的，他們擁有先進(jìn)的環(huán)境監(jiān)測和治理技術(shù)，高度精英化的人才組成為其進(jìn)行監(jiān)測、統(tǒng)計(jì)、信息等工作給予了更多的保障。環(huán)保、國土、住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等政府環(huán)境保護(hù)部門始終掌握、監(jiān)控著相關(guān)環(huán)境的一手?jǐn)?shù)據(jù)，能夠發(fā)揮個(gè)案優(yōu)勢。在一些重大疑難的環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件中，更是需要政府環(huán)境保護(hù)部門專業(yè)的檢測和評估，同時(shí)運(yùn)用他們精良的儀器和先進(jìn)的技術(shù)手段對環(huán)境污染程度、環(huán)境質(zhì)量和損害程度作出更系統(tǒng)性、科學(xué)性的事實(shí)認(rèn)定。生態(tài)環(huán)境損害問題的復(fù)雜性加之對各種污染檢測的精確性，對生態(tài)環(huán)境修復(fù)方案的審核、實(shí)施跟監(jiān)督等都需要這樣一個(gè)更加專業(yè)的主體發(fā)揮其獨(dú)一無二的優(yōu)勢。

（二）司法實(shí)踐中的政府索賠成效

《方案》授權(quán)省級、市地級政府開展生態(tài)環(huán)境損害索賠工作，被授權(quán)政府可指定相關(guān)部門向賠償義務(wù)人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、訴訟。司法實(shí)踐中也主要是這兩種典型處理模式：其一，由被授權(quán)政府指定相關(guān)環(huán)境主管機(jī)關(guān)與污染企業(yè)磋商達(dá)成生態(tài)修復(fù)協(xié)議，并由主管機(jī)關(guān)主導(dǎo)后續(xù)修復(fù)工作；其二，磋商未達(dá)成協(xié)議，由被授權(quán)政府向生態(tài)環(huán)境損害賠償義務(wù)人提起生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟，審理法院主導(dǎo)案件過程。

（三）政府生態(tài)環(huán)境損害索賠工作的司法實(shí)踐完善

無論是生態(tài)環(huán)境損害賠償制度索賠程序的啟動，還是后續(xù)生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作的落實(shí)，都需要政府環(huán)境監(jiān)管機(jī)關(guān)的保駕護(hù)航。《方案》用原則性的規(guī)定賦予了省級、市地級政府開展生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的職能，但是生態(tài)環(huán)境的損害賠償，涉及環(huán)保、國土、住建、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等領(lǐng)域，如果實(shí)踐中所有的這些案件都由省級、市地級政府來具體索賠，必然會帶來行政管理成本的增加和效率的降低，甚至可能會出現(xiàn)懶政、怠政情況，這對生態(tài)環(huán)境損害賠償工作的開展將產(chǎn)生不利影響。為了使賠償工作更好的與司法實(shí)踐銜接，總結(jié)近幾年試點(diǎn)地方省級政府生態(tài)環(huán)境損害索賠經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合新《方案》的亮點(diǎn)，筆者提出如下意見。

第一，政府應(yīng)當(dāng)采取概括性指定的方式來處理司法實(shí)踐中的生態(tài)環(huán)境損害賠償案件。即將由被授權(quán)政府代表國家提起生態(tài)環(huán)境損害索賠事項(xiàng)直接明確為相關(guān)政府部門的職責(zé)，無需個(gè)案指定，即采取一種概括性委托的方式。這樣既能夠降低行政管理成本，又能夠使案件得到及時(shí)的處理。

第二，在與賠償義務(wù)人磋商的過程中引入第三方機(jī)構(gòu)。磋商的彈性隱藏著“政企合謀”的風(fēng)險(xiǎn)，為了保障其公正、客觀，不損害國家和社會公共利益，應(yīng)當(dāng)接受相應(yīng)的監(jiān)督。按照相關(guān)法律及司法解釋的規(guī)定，調(diào)解協(xié)議一般由人民調(diào)解委員會組織調(diào)解達(dá)成，但對于環(huán)境污染這類專業(yè)性極強(qiáng)的案件，基層人民調(diào)解委員會恐難以適應(yīng)需要。因而我們需要尋求更專業(yè)的團(tuán)隊(duì)來服務(wù)、監(jiān)督磋商的過程。筆者建議的第三方機(jī)構(gòu)可以是專門從事生態(tài)環(huán)境案件的律師團(tuán)隊(duì)。另外，磋商的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)行公示接受社會各界的監(jiān)督。

第三，賠償協(xié)議可以申請司法確認(rèn)。《方案》明確了磋商前置程序，但是有關(guān)磋商協(xié)議的性質(zhì)并無定性。協(xié)議無強(qiáng)制執(zhí)行力，如若賠償義務(wù)人不按約履行協(xié)議，已經(jīng)經(jīng)過的索賠工作便會面臨再次追責(zé)的情形，會耗費(fèi)很多的時(shí)間成本和人力、物力、財(cái)力等資源。已經(jīng)達(dá)成的磋商協(xié)議經(jīng)過司法確認(rèn)的話能夠獲得執(zhí)行力，同時(shí)也能夠避免實(shí)踐中再因同案而訴諸法院，造成司法資源的浪費(fèi)。

五、結(jié)語

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的建設(shè)終將要回歸司法實(shí)踐，接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，政府索賠身份更是如此。環(huán)境的保護(hù)、治理、修復(fù)等都需要政府部門的保駕護(hù)航。應(yīng)當(dāng)看到，生態(tài)環(huán)境損害賠償制度需要政府發(fā)揮更大的作用，而政府作為賠償權(quán)利人在與司法實(shí)踐相銜接時(shí)，同樣存在很多不可忽視的問題，需要立法的完善。環(huán)境法治所需要解決的不僅僅是生態(tài)損害賠償，生態(tài)環(huán)境修復(fù)也是一個(gè)極其漫長的過程，我們需要的不僅僅是探索環(huán)境法治的勇氣，還有辨識環(huán)境法社會現(xiàn)象的智識和能力。（作者單位為中南林業(yè)科技大學(xué) 政法學(xué)院）

[基金項(xiàng)目]湖南省哲學(xué)社會科學(xué)項(xiàng)目：湖南省林業(yè)碳匯市場建立多元化融資機(jī)制法律對策研究（13YBA356）