何文盛 蔡澤山

摘 要： 本文對(duì)我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理歷程進(jìn)行回顧，提出建設(shè)與推進(jìn)現(xiàn)代化的公共預(yù)算制度是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)，其中，全面推行預(yù)算績(jī)效管理是我國(guó)預(yù)算制度改革的中心任務(wù)。預(yù)算績(jī)效管理作為一種借鑒歐美績(jī)效預(yù)算模式的新的制度、方式與理念，分別從治理主體、治理工具和治理價(jià)值三個(gè)維度體現(xiàn)績(jī)效思維，支撐國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)共治、法治和善治的價(jià)值訴求。未來(lái)我國(guó)應(yīng)從完善預(yù)算績(jī)效管理的法律體系、構(gòu)建預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)、強(qiáng)化預(yù)算信息管理系統(tǒng)和落實(shí)預(yù)算管理中的審計(jì)監(jiān)督等途徑加快推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理在公共財(cái)政管理中的廣泛應(yīng)用，顯著提升實(shí)施效果，在加強(qiáng)預(yù)算管理能力的同時(shí)切實(shí)提高財(cái)政資源的使用效率，以此形成以預(yù)算管理能力創(chuàng)新促進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的公共財(cái)政管理體系。

關(guān)鍵詞： 預(yù)算績(jī)效管理；治理現(xiàn)代化；維度；進(jìn)路

中圖分類號(hào)： F426.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1009-3176（2018）02-004-（11）

一、問(wèn)題的提出

黨的十八屆三中全會(huì)提出的“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，構(gòu)成了我國(guó)在當(dāng)前和未來(lái)相當(dāng)時(shí)間內(nèi)行政體制改革的戰(zhàn)略坐標(biāo)，同時(shí)也對(duì)我國(guó)公共管理研究領(lǐng)域提出了新要求。財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。[1]十九大報(bào)告提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理”，這就為未來(lái)建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體系提出了新要求和新期望，即要將全面實(shí)行預(yù)算績(jī)效管理導(dǎo)入現(xiàn)代公共財(cái)政體系并發(fā)揮應(yīng)有的作用。

然而，對(duì)于我國(guó)而言，政府預(yù)算績(jī)效管理是一個(gè)尚未完全本土化的行政手段，國(guó)家治理現(xiàn)代化亦是一項(xiàng)仍在探索實(shí)施的治理戰(zhàn)略。[2]當(dāng)前，我國(guó)預(yù)算制度處在不斷完善之中，改革的重點(diǎn)也逐步向預(yù)算績(jī)效管理轉(zhuǎn)移。如李燕等提出，作為現(xiàn)代財(cái)政制度的核心內(nèi)容，現(xiàn)代預(yù)算制度是國(guó)家治理體系的重要組成部分，也是國(guó)家治理能力的基礎(chǔ)與保障，現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建有利于完善國(guó)家治理機(jī)制。而在現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建過(guò)程中，一個(gè)重要方面便是要實(shí)施預(yù)算的績(jī)效管理，充分保證提高資金使用效率。[3]詹國(guó)輝等認(rèn)為，預(yù)算改革作為推進(jìn)國(guó)家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的重要一環(huán)，在其推進(jìn)過(guò)程中，必須重塑績(jī)效考評(píng)與問(wèn)責(zé)機(jī)制，促成績(jī)效考評(píng)與問(wèn)責(zé)機(jī)制長(zhǎng)效性地存在于財(cái)政預(yù)算的整體性流程（決策、執(zhí)行、監(jiān)督）中。[4]

但由于具體國(guó)情的約束和傳統(tǒng)管理模式的慣性影響，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理制度改革尚處于初始階段，仍面臨諸多挑戰(zhàn)?？镄∑降戎赋?，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革雖已開展，但與西方國(guó)家相比，我國(guó)仍處在摸索階段，在預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施過(guò)程中，存在部分目標(biāo)難以量化、評(píng)價(jià)方法操作性不強(qiáng)、績(jī)效信息準(zhǔn)確性與客觀性不足、績(jī)效結(jié)果應(yīng)用手段單一、改革缺乏足夠的人力資源保障等問(wèn)題。[5]程瑜認(rèn)為，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理在改革過(guò)程中，仍面臨理念、制度和管理這三個(gè)方面的一系列問(wèn)題，如績(jī)效理念和績(jī)效意識(shí)未牢固樹立、法律法規(guī)缺失、指標(biāo)設(shè)計(jì)不完善、預(yù)算績(jī)效基礎(chǔ)管理工作比較薄弱等。[6]張繪等認(rèn)為，我國(guó)在預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)過(guò)程中，存在缺乏專門法律法規(guī)支撐相關(guān)改革、績(jī)效管理理論尚未真正融入部門預(yù)算管理工作之中、績(jī)效目標(biāo)編制以及績(jī)效評(píng)價(jià)的質(zhì)量有待提高、相關(guān)的技術(shù)規(guī)范有待建立、對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的功能作用認(rèn)識(shí)不到位等問(wèn)題。[7]從已有研究成果我們不難看出，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革仍存在諸多問(wèn)題，這就要求我們必須進(jìn)行深入的預(yù)算績(jī)效管理理論研究，以期能夠探索出一條完善的預(yù)算績(jī)效管理改革之路。

基于此，本文認(rèn)為，在當(dāng)前國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，科學(xué)、有效地推進(jìn)政府預(yù)算績(jī)效管理的發(fā)展，不但能夠系統(tǒng)反映國(guó)家現(xiàn)代化治理的核心理念和實(shí)踐效果，同時(shí)也可以不斷健全與完善國(guó)家現(xiàn)代化治理的體制機(jī)制。本文主要圍繞預(yù)算績(jī)效管理與國(guó)家治理現(xiàn)代化這兩大主題，在對(duì)預(yù)算績(jī)效管理思想和制度變遷回顧的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)從治理主體、治理工具和治理價(jià)值三個(gè)方面論述預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的不同維度，同時(shí)對(duì)完善我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的路徑進(jìn)行分析總結(jié)，以期能夠?yàn)橥晟祁A(yù)算績(jī)效管理制度，提升預(yù)算治理績(jī)效提供理論參考。

二、預(yù)算績(jī)效管理的思想與制度變遷

預(yù)算績(jī)效管理作為一種全新的預(yù)算管理模式在我國(guó)出現(xiàn)并逐步發(fā)展起來(lái)不是偶然的，無(wú)論是在思想上、理論上還是在客觀現(xiàn)實(shí)的需要上，都有其合理性和必然性。正如Caiden曾經(jīng)指出：“政府預(yù)算是一個(gè)歷史現(xiàn)象，與特定的時(shí)間和地點(diǎn)相聯(lián)系，而不是某種一成不變的制度”。[8]

1.中國(guó)古代樸素財(cái)政管理思想源起

西周時(shí)期，中央政權(quán)機(jī)構(gòu)中便設(shè)置了“宰夫”一職，專門負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家“歲出”進(jìn)行審計(jì)和考核。到春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，初步形成了“上計(jì)”制度，其主要目的是審查、監(jiān)督國(guó)家財(cái)務(wù)收支有無(wú)錯(cuò)弊，并借以評(píng)價(jià)有關(guān)官吏的政績(jī)。秦漢時(shí)期，在中央政權(quán)機(jī)構(gòu)中普遍建立和發(fā)展了“上計(jì)”制度。在秦朝時(shí)，專門設(shè)置了負(fù)責(zé)“上計(jì)”的官吏機(jī)構(gòu)，安排了專職的“計(jì)官”，建立了嚴(yán)密的“上計(jì)”程序和制度；到漢朝時(shí)，“上計(jì)”制度已成為一種固定的模式。到隋唐兩朝，在刑部下設(shè)“比部”，逐漸建立了比較獨(dú)立的國(guó)家財(cái)務(wù)收支審查、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。到明朝萬(wàn)歷年間，內(nèi)閣首輔張居正推行“考成法”。上述對(duì)政府官吏和財(cái)政以實(shí)際績(jī)效為內(nèi)容進(jìn)行的考核方式，是我國(guó)古代政府管理中體現(xiàn)的樸素績(jī)效管理思想，也成為后世政府績(jī)效管理和財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理的思想淵源。

2.中國(guó)近現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生

晚清是中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制變革的重要時(shí)期，西方預(yù)算制度的引進(jìn)可以說(shuō)是近代文明的開端。[9]早在19世紀(jì)末，黃遵憲在《日本國(guó)志》中就介紹了西方的預(yù)算制度，并且這也是迄今所見(jiàn)最早出現(xiàn)“預(yù)算”一詞的漢語(yǔ)文獻(xiàn)。一些外國(guó)傳教士也紛紛撰文介紹預(yù)算制度，然而，此時(shí)預(yù)算制度的傳播也僅僅停留在知識(shí)的普及層面，真正形成體系始于20世紀(jì)初。1911年，中國(guó)首次出臺(tái)預(yù)算制度文本《重大信條十九條》中規(guī)定：“本年度之預(yù)算，未經(jīng)國(guó)會(huì)決議者，不得照前年度預(yù)算開支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分。”由此，資政院的財(cái)政預(yù)算權(quán)得到法律的承認(rèn)。

到民國(guó)時(shí)期，1914年，北洋政府頒布《會(huì)計(jì)條例》，設(shè)計(jì)出一套較為完整的預(yù)算制度，對(duì)預(yù)算年度、總預(yù)算、預(yù)備金、預(yù)算編制方法等均做出規(guī)定。自1914年預(yù)算制度頒布至1919年，政府每年都編制較為完整的國(guó)家預(yù)算。北洋政府的預(yù)算制度對(duì)我國(guó)預(yù)算制度的發(fā)展具有里程碑式的意義，雖然受環(huán)境影響，預(yù)算制度并未被很好地實(shí)施，但與以往的封建專制社會(huì)相比，預(yù)算的法制性和權(quán)威性都顯著增強(qiáng)。

3.新中國(guó)預(yù)算制度的演進(jìn)

（1）改革開放前的國(guó)家預(yù)算

1949年，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于1949年財(cái)政決算及1950年財(cái)政預(yù)算編制的指示》，該文件中規(guī)定了預(yù)算編制的具體方法和要求，這也標(biāo)志著中國(guó)的財(cái)政管理體系正式建立，國(guó)家預(yù)算制度開始起步。1950年，財(cái)政部發(fā)布《各級(jí)人民政府暫行總會(huì)計(jì)制度》和《各級(jí)人民政府暫行單位預(yù)算會(huì)計(jì)制度》，以滿足政府預(yù)算管理的實(shí)際需要。1951年8月，政務(wù)院頒布《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國(guó)家預(yù)算的組織體系，各級(jí)人民政府的預(yù)算權(quán)，各級(jí)預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行程序，決算的編制和審定程序等。隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實(shí)施，我國(guó)的政府預(yù)算制度初步建立起來(lái)。

（2）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)期的國(guó)家預(yù)算

本階段主要是指從1978年改革開放直至1994年我國(guó)開始“分稅制”改革這個(gè)時(shí)期。從1980年起，我國(guó)實(shí)行“劃分收支、分級(jí)包干”財(cái)政體制，在這種財(cái)政模式下，中央的高度集權(quán)得以放松，地方政府開始擁有自己的收支范圍，中央政府預(yù)算與地方政府預(yù)算初步分離。1991年，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)家預(yù)算管理?xiàng)l例》，決定以復(fù)式預(yù)算替代原始單一預(yù)算的編制方法。1993年，中共十四屆三中全會(huì)通過(guò)了《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》，進(jìn)一步指出要完善復(fù)式預(yù)算制度。這個(gè)時(shí)期的預(yù)算制度，已經(jīng)逐漸體現(xiàn)出了向公共財(cái)政演進(jìn)的前奏，中央開始逐漸理順政府分配關(guān)系，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算資金的規(guī)范性工作，這也為預(yù)算績(jī)效管理奠定了基礎(chǔ)。

（3）“分稅制”改革時(shí)期的國(guó)家預(yù)算

這一階段從1994年分稅制財(cái)政體制改革開始，到2003年正式提出實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理為止，這一時(shí)期國(guó)家預(yù)算開始走上轉(zhuǎn)換機(jī)制、制度創(chuàng)新之路，構(gòu)建并確立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政體制及其運(yùn)行機(jī)制。1994年3月，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》通過(guò)，該法的頒布實(shí)施將預(yù)算的過(guò)程上升到法律層面，預(yù)算也由此具有法制性。1998年，政府預(yù)算改革將預(yù)算劃分為一般預(yù)算開支、基金預(yù)算收支和國(guó)內(nèi)外債務(wù)預(yù)算收支三部分。2000年提出了以部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和政府采購(gòu)三項(xiàng)制度為核心的公共財(cái)政體制改革框架，并使得預(yù)算過(guò)程進(jìn)一步細(xì)化。2001年實(shí)行國(guó)庫(kù)管理制度改革，用以規(guī)范預(yù)算資金收繳程序的國(guó)庫(kù)單一賬戶體系在此時(shí)得以建立。這一時(shí)期的預(yù)算制度改革逐步確立起了公共財(cái)政制度框架，同時(shí)，公平性、透明性和民主化等特征也逐漸顯現(xiàn)。也正是在這些理念的推動(dòng)下，使得預(yù)算績(jī)效管理成為深化改革的方向，一個(gè)呼之欲出的機(jī)制改革便由此提上了議事日程。

4.新時(shí)期預(yù)算績(jī)效管理制度的改革發(fā)展

2003年，以黨的十六屆三中全會(huì)為標(biāo)志，具有完整意義的、以績(jī)效為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效管理開始在我國(guó)逐步建立起來(lái)。在這十幾年的時(shí)間里，預(yù)算績(jī)效管理經(jīng)歷了從無(wú)到有、從淺到深、從簡(jiǎn)單到系統(tǒng)的發(fā)展歷程：

（1）試點(diǎn)階段（2003-2010年）

在本階段中，主要特點(diǎn)就是以績(jī)效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容。十六屆三中全會(huì)提出要“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系……加強(qiáng)各級(jí)人民代表大會(huì)對(duì)本級(jí)政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”。按此要求，財(cái)政部從2003年開始把績(jī)效評(píng)價(jià)工作作為預(yù)算改革的主要內(nèi)容之一，探索提高財(cái)政資金使用效益的新方式和新途徑。2005年，財(cái)政部預(yù)算司出臺(tái)《中央部門預(yù)算支出績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，用以指導(dǎo)中央部門進(jìn)行預(yù)算支出績(jī)效評(píng)價(jià)；2009年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)工作的通知》，也被用于規(guī)范中央部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作開展；同年，財(cái)政部還出臺(tái)《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》，用于指導(dǎo)地方財(cái)政部門的績(jī)效評(píng)價(jià)工作。其后，財(cái)政部將上述辦法進(jìn)行了合并，出臺(tái)了全國(guó)統(tǒng)一的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法，這也標(biāo)志著以績(jī)效評(píng)價(jià)為主要內(nèi)容的預(yù)算績(jī)效管理工作在全國(guó)開展，并對(duì)樹立績(jī)效理念、增強(qiáng)部門責(zé)任意識(shí)、提高財(cái)政資金使用效率起了積極作用。

（2）發(fā)展階段（2011-2012年）

2011年以前中央和地方主要開展的就是績(jī)效評(píng)價(jià)。但隨著實(shí)踐過(guò)程的不斷推進(jìn)，一些瓶頸性問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)：首先，此時(shí)的績(jī)效評(píng)價(jià)更多的是一種單純的“事后評(píng)價(jià)”，很少關(guān)注財(cái)政資金設(shè)立的目標(biāo)、意圖等；其次，這種評(píng)價(jià)方式缺少對(duì)財(cái)政資金使用過(guò)程的監(jiān)管；最后，評(píng)價(jià)結(jié)果信息應(yīng)用程度不夠，“對(duì)績(jī)效管理系統(tǒng)是否有效的終極判斷是績(jī)效信息是否被應(yīng)用，而不是創(chuàng)造了多少個(gè)目標(biāo)、多少次評(píng)估……”[10]，促改作用非常有限?；诖耍?011年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出把績(jī)效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)績(jī)效管理和預(yù)算管理的有機(jī)融合，逐步建立健全“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理機(jī)制，這也標(biāo)志著完整意義上的預(yù)算績(jī)效管理理念得以確立。

（3）全面推進(jìn)階段（2012年至今）

財(cái)政部前期關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的探索，基本明確了預(yù)算績(jī)效管理的基本概念、指導(dǎo)思想、基本內(nèi)容、發(fā)展方向等基礎(chǔ)性問(wèn)題，但是具體的實(shí)施步驟、實(shí)施的目標(biāo)戰(zhàn)略定位以及信息反饋及應(yīng)用等問(wèn)題并未很好地給予解決，基于此，2012年，財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》規(guī)劃，明確提到要實(shí)現(xiàn)“績(jī)效目標(biāo)逐步覆蓋，評(píng)價(jià)范圍明顯擴(kuò)大，重點(diǎn)評(píng)價(jià)全面開展，結(jié)果應(yīng)用實(shí)質(zhì)突破，支撐體系基本建立”的總體目標(biāo)，并確定了“建立一個(gè)機(jī)制、完善兩個(gè)體系、健全三個(gè)智庫(kù)、實(shí)施四項(xiàng)工程”的重點(diǎn)任務(wù)，把預(yù)算績(jī)效管理工作推進(jìn)到一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期。2014年，新《預(yù)算法》出臺(tái)，五次提到了預(yù)算績(jī)效管理相關(guān)內(nèi)容，要求各級(jí)政府、各部門、各單位對(duì)預(yù)算支出情況開展績(jī)效評(píng)價(jià)，并要求各級(jí)人大對(duì)績(jī)效結(jié)果進(jìn)行重點(diǎn)審查。新《預(yù)算法》明確了地方預(yù)算支出的績(jī)效導(dǎo)向，并提出了績(jī)效結(jié)果的運(yùn)用手段，建立了我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理體系的基本框架，是我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革具有標(biāo)志性的里程碑。

從我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理的制度改革變遷不難看出，隨著黨中央、國(guó)務(wù)院的要求在全國(guó)各地區(qū)各部門的貫徹落實(shí)，預(yù)算績(jī)效管理逐步成為各地區(qū)各部門財(cái)政管理工作的中心，我國(guó)的預(yù)算績(jī)效管理工作得到了穩(wěn)步推進(jìn)；同時(shí)，隨著改革實(shí)踐的不斷深入，我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理在內(nèi)部制度層面上也逐步完善，從主體的單一到多元、從客體的被動(dòng)到主動(dòng)、從過(guò)程的封閉到透明、從方式的人治到法治，這些基本要素的轉(zhuǎn)變正是推進(jìn)國(guó)家治理向現(xiàn)代化邁進(jìn)的核心內(nèi)容。

三、預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的維度判定

1.預(yù)算改革與國(guó)家治理現(xiàn)代化的基本關(guān)系

現(xiàn)代國(guó)家治理是在世界現(xiàn)代化過(guò)程中，政府、市場(chǎng)與社會(huì)以特定的結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)治形態(tài)與管理形態(tài)，國(guó)家治理也就是國(guó)家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動(dòng)者在一個(gè)國(guó)家的范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序。[11]而“現(xiàn)代化”這一概念，亨廷頓則將其視為一個(gè)革命性的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的、全球性的、長(zhǎng)期的、階段性的、趨同的、不可逆的以及進(jìn)步的過(guò)程。因此，國(guó)家治理現(xiàn)代化就是從傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)變過(guò)程中，多主體共同規(guī)范權(quán)力運(yùn)行及維護(hù)社會(huì)公共秩序而形成和建構(gòu)的一套制度規(guī)則、治理工具及執(zhí)行能力。[12]其中，治理體系和治理能力是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的兩個(gè)重要方面，二者互促共進(jìn)，如鳥之兩翼、車之雙輪，缺一不可。唯有科學(xué)的國(guó)家治理體系才能孕育高水平的國(guó)家治理能力，也只有不斷提高國(guó)家治理能力才能充分發(fā)揮國(guó)家治理體系的效能。[13]這二者是同一政治過(guò)程中相輔相成的兩個(gè)方面。

當(dāng)前，中國(guó)正處于國(guó)家治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程之中，如果從現(xiàn)代國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的歷史來(lái)審視，不難發(fā)現(xiàn)主要的發(fā)達(dá)國(guó)家?guī)缀醵家灶A(yù)算改革為突破口，通過(guò)建立現(xiàn)代公共預(yù)算制度，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。預(yù)算制度作為國(guó)家治理的“前提條件”和“有效支柱”，它們之間是整體共生性、具體相關(guān)性和制度同構(gòu)性的有機(jī)統(tǒng)一。[14]整體共生性表現(xiàn)在四個(gè)方面：首先，理性化、民主化、透明化、法治化、可問(wèn)責(zé)是現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代國(guó)家治理制度從一而終的價(jià)值原則；其次，現(xiàn)代預(yù)算體系是構(gòu)成現(xiàn)代國(guó)家治理行動(dòng)者的重要舞臺(tái)，二者共聯(lián)，共同推動(dòng)社會(huì)體系的演化；第三，現(xiàn)代預(yù)算制度在財(cái)政汲取方式、制度結(jié)構(gòu)和制度安排等方面決定了國(guó)家治理的形態(tài)和治理能力；最后，預(yù)算收入和支出的規(guī)模、投向和方式直接體現(xiàn)了國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)過(guò)程；同時(shí)，預(yù)算制度從財(cái)政的角度構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)的有效工具之一。具體相關(guān)性則主要表現(xiàn)在預(yù)算模式、預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過(guò)程、預(yù)算機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)家治理的影響和功效上。其中，預(yù)算模式能夠直接塑造現(xiàn)代國(guó)家治理的基本規(guī)范，預(yù)算權(quán)力則是聯(lián)系國(guó)家權(quán)力分支的重要紐帶和舞臺(tái)，預(yù)算過(guò)程是貫穿公共政策過(guò)程的綱目，預(yù)算機(jī)構(gòu)能力則是國(guó)家治理能力的重要組成部分。制度同構(gòu)性意味著現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代國(guó)家治理都以民主政治與依法治國(guó)作為共同的制度基礎(chǔ)。

2.預(yù)算績(jī)效管理推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的維度

預(yù)算績(jī)效管理引入公共預(yù)算的過(guò)程管理，是我國(guó)公共財(cái)政管理領(lǐng)域中發(fā)生的一次深刻“革命”。因此，建設(shè)現(xiàn)代化的公共預(yù)算制度正是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)。[15]如果我們從微觀層次上看，要想實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，則主要是看政府績(jī)效，講求績(jī)效是國(guó)家治理的內(nèi)在要求和現(xiàn)代財(cái)政制度的本質(zhì)特征。預(yù)算績(jī)效管理本身作為眾多的預(yù)算治理工具的一種，其作用是十分獨(dú)特且無(wú)法替代的。過(guò)去，中外學(xué)者對(duì)于預(yù)算績(jī)效管理在國(guó)家治理中的作用都有很多論述，但是在今天的語(yǔ)境下，我們?cè)賮?lái)審視它，則應(yīng)當(dāng)更加重視其既是提升國(guó)家治理能力又是完善國(guó)家治理體系的重要工具和抓手。

與此同時(shí)，國(guó)家治理體系的推進(jìn)和治理能力的提高，主要是從多元的治理主體、民主的治理機(jī)制和良好的治理效果來(lái)實(shí)現(xiàn)的，其實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大治理主體，運(yùn)用科學(xué)合理的治理工具來(lái)實(shí)現(xiàn)人民的價(jià)值追求這樣一個(gè)最終治理目標(biāo)。[16]當(dāng)然，這三者之間也并非截然分開，而是一個(gè)相互聯(lián)系、相互作用的復(fù)雜互動(dòng)機(jī)制，其最終目的便是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的共治、法治與善治。預(yù)算績(jī)效管理將“4E”等績(jī)效理念與原則貫穿在預(yù)算部門工作的各層次、各環(huán)節(jié)與各類型中，建立一種以“結(jié)果導(dǎo)向”的績(jī)效生成機(jī)制，形成可測(cè)量、可評(píng)價(jià)、可考核、可追蹤、可問(wèn)責(zé)的現(xiàn)代化國(guó)家治理機(jī)制。總的來(lái)說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理從治理主體、治理工具和治理價(jià)值三個(gè)維度，共同推進(jìn)著國(guó)家治理體系與治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

（1）治理主體維度

“治理意味著國(guó)家與社會(huì)還有市場(chǎng)以新方式互動(dòng)，以應(yīng)付日益增長(zhǎng)的社會(huì)及其政策議題或者問(wèn)題的復(fù)雜性、多樣性和動(dòng)態(tài)性”。[17]實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在治理主體的維度上就是要求政府、市場(chǎng)、公民以及其他各類社會(huì)組織在黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)之下，激發(fā)其治理國(guó)家的積極性，形成國(guó)家治理的合力。預(yù)算績(jī)效管理作為一種新型的預(yù)算治理機(jī)制，將績(jī)效評(píng)價(jià)貫穿于預(yù)算編制、審批、執(zhí)行以及監(jiān)督全過(guò)程，由此使得社會(huì)公眾和社會(huì)團(tuán)體可以有效地參與到預(yù)算治理的全過(guò)程，打破了國(guó)家對(duì)預(yù)算活動(dòng)的壟斷，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算治理主體由一元向多元、由被動(dòng)向主動(dòng)的轉(zhuǎn)變。

曾幾何時(shí)，國(guó)家預(yù)算是一個(gè)神秘、孤立、封閉的傳統(tǒng)事務(wù)。[18]在傳統(tǒng)的公共財(cái)政預(yù)算制度中，財(cái)政預(yù)算編制與財(cái)政支出執(zhí)行過(guò)程呈一種“黑箱”狀態(tài)，其中曲直無(wú)人知曉；同時(shí)，其財(cái)政預(yù)算與支出效率或者效果評(píng)價(jià)都是由本部門自己進(jìn)行，評(píng)價(jià)結(jié)果可信度較低，評(píng)價(jià)信息可利用程度較小。當(dāng)前，西方國(guó)家預(yù)算過(guò)程主要便是回應(yīng)公民社會(huì)的愿望和需求，開始重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)社會(huì)公眾與團(tuán)體的民主協(xié)商和參與，預(yù)算績(jī)效管理也更加注重預(yù)算主體的多元化，擺脫了傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的單方權(quán)力運(yùn)作模式，將社會(huì)公眾納入預(yù)算活動(dòng)中來(lái)，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算治理由國(guó)家的“一元之治”轉(zhuǎn)向國(guó)家與社會(huì)公眾的“多元共治”，增加了社會(huì)公眾對(duì)預(yù)算活動(dòng)的接受程度與政治認(rèn)同感。由此，預(yù)算活動(dòng)已沖破“暗箱”，不斷地呈現(xiàn)于社會(huì)民眾面前，發(fā)展為一個(gè)透明、聯(lián)動(dòng)、開放的公共現(xiàn)象，現(xiàn)代預(yù)算更多地顯示出公共性、民主性與規(guī)范性的內(nèi)在品性。[19]也就是說(shuō)，通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理，預(yù)算活動(dòng)各參與主體的利益需求得到了有效的表達(dá)，并通過(guò)反饋、協(xié)商與抉擇機(jī)制得到了妥善的解決，以最大限度地滿足社會(huì)公眾需求，此亦是現(xiàn)代化的國(guó)家治理應(yīng)有之意。

受制于政治體制等因素的影響，現(xiàn)代國(guó)家預(yù)算模式雖有所不同，但其民主機(jī)制的表現(xiàn)形式無(wú)外乎代議制民主與參與式民主兩種形式，而這兩種表現(xiàn)形式則均體現(xiàn)出了共治的預(yù)算治理的價(jià)值內(nèi)涵。[20]預(yù)算績(jī)效管理從微觀層面上實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代公共財(cái)政體系治理主體多元化的目標(biāo)，在預(yù)算編制、預(yù)算審議、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算績(jī)效審計(jì)等具體過(guò)程引入與擴(kuò)展社會(huì)主體參與，成為改善預(yù)算活動(dòng)的最有效手段；同時(shí)，該模式更深層次地構(gòu)建了各個(gè)預(yù)算主體間權(quán)力的制約與監(jiān)督機(jī)制，使得預(yù)算權(quán)力逐漸向社會(huì)回歸，預(yù)算活動(dòng)也不再是政府唱“獨(dú)角戲”的舞臺(tái)，預(yù)算過(guò)程成為國(guó)家與社會(huì)公眾共同譜寫的“多重奏曲”，有效地實(shí)現(xiàn)了國(guó)家治理過(guò)程中“共治”的核心價(jià)值理念。

（2）治理工具維度

隨著治理理論的興起，世界各國(guó)的治理主體、治理手段呈現(xiàn)出以多元化和網(wǎng)絡(luò)化等為主要標(biāo)志的諸多特征。作為政府解決公共事務(wù)而采用的行動(dòng)機(jī)制、為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的行動(dòng)方案的政府治理工具也隨之多元、豐富、轉(zhuǎn)變和拓展。誠(chéng)如Salamon所言：“這種改革的核心，不僅在于政府公共管理行為范圍與規(guī)模的根本調(diào)整，更在于政府施政形式的深刻轉(zhuǎn)變，如大量增加用于處理公共問(wèn)題的方式、手段和治理工具?！盵21]治理工具作為推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化的重要手段，其好壞直接決定著這一改革目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。作為稀缺財(cái)政資源分配與選擇的工具，預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施為政府部門通過(guò)預(yù)算配置社會(huì)資源以達(dá)成其施政目標(biāo)和政治任務(wù)以及為現(xiàn)代社會(huì)對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行約束和控制提供了行之有效的工具、方法和技術(shù)。

傳統(tǒng)的預(yù)算理念主要是基于“政治—行政”二分理念和“官僚制”理論基礎(chǔ)之上，多采用命令手段，體現(xiàn)單邊意志，凸顯預(yù)算決策的權(quán)威性與強(qiáng)制性，要求預(yù)算治理對(duì)象的無(wú)條件遵守與服從。[22]預(yù)算管理權(quán)限過(guò)多地集中于行政管理體系的頂層，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)與支出機(jī)構(gòu)之間實(shí)質(zhì)上是一種管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系?，F(xiàn)代化的公共財(cái)政顯然不能運(yùn)用如此手段，因?yàn)楝F(xiàn)代國(guó)家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當(dāng)性和文明性。[23]以“目標(biāo)—績(jī)效—責(zé)任”為核心的預(yù)算績(jī)效管理充分借鑒和利用了績(jī)效管理的手段和方法，是一種用于改進(jìn)和完善預(yù)算管理的一種有效工具。在建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度體系中，預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程采用預(yù)算協(xié)商參與、聽證辯論、理性對(duì)話的手段與方式，充分體現(xiàn)了預(yù)算主體間的權(quán)力共享與多元合作，夯實(shí)了預(yù)算績(jī)效管理的正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)，同時(shí)也增強(qiáng)了預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象的認(rèn)同感和歸屬感。這一治理工具，不僅強(qiáng)化了預(yù)算單位支出責(zé)任，提高了財(cái)政資金配置和使用效益，也為國(guó)家治理現(xiàn)代化改革奠定了重要基礎(chǔ)。

當(dāng)前，人們普遍認(rèn)為現(xiàn)代國(guó)家的重要特征便是法治，法治也是國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然選擇。[24]國(guó)家治理的“民主之治”與“科學(xué)之治”，最終將落腳在“法律之治”。[25]預(yù)算績(jī)效管理在現(xiàn)代財(cái)政體系中的普遍推行與廣泛應(yīng)用，其目標(biāo)就是致力于依法治國(guó)、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)的一體建設(shè)。預(yù)算績(jī)效管理將預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行與動(dòng)態(tài)調(diào)整、決算審計(jì)、績(jī)效評(píng)價(jià)等整個(gè)預(yù)算過(guò)程都納入規(guī)范預(yù)算的層面，如此也便為實(shí)現(xiàn)預(yù)算治理的法治化提供了先決條件；預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中，多元主體間預(yù)算權(quán)的有效制約和合理監(jiān)督也保證了現(xiàn)代預(yù)算向法治化邁進(jìn)。同時(shí)，在國(guó)家《預(yù)算法》中明確要求在財(cái)政預(yù)算過(guò)程中，必須實(shí)行績(jī)效管理，這也為預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施提供了根本性的法律保障。也就是說(shuō)，預(yù)算績(jī)效管理作為一種制度手段，同時(shí)也是一種法律手段，體現(xiàn)了現(xiàn)代財(cái)政改革的基本方向與目標(biāo)，反映了現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，從這層意義上講，預(yù)算績(jī)效管理的不斷推進(jìn)，就是國(guó)家治理法治化的推進(jìn)，體現(xiàn)了國(guó)家法治的現(xiàn)代化。

（3）治理價(jià)值維度

國(guó)家治理現(xiàn)代化程度的高低，雖然有多種衡量標(biāo)準(zhǔn)，但根本一點(diǎn)，便是要以公共利益最大化為基準(zhǔn)標(biāo)桿。奧斯本、蓋布勒認(rèn)為，良好的治理應(yīng)該是滿足社會(huì)公眾需要而不是政府需要的治理，是以結(jié)果為導(dǎo)向、有使命感的治理，是講求實(shí)際效果而不是按投入撥款的治理，是各主體積極參與、協(xié)作的分權(quán)式治理。[26]現(xiàn)代化的國(guó)家治理是符合經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平、合法、負(fù)責(zé)、信任、公開、透明原則的國(guó)家治理，是以“結(jié)果導(dǎo)向”和以“人民為中心”的國(guó)家治理，也就是說(shuō)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)該是積極回應(yīng)公民訴求，盡量滿足公民需要，讓社會(huì)公眾的利益在國(guó)家治理的過(guò)程中實(shí)現(xiàn)最大化。預(yù)算績(jī)效管理以多元主體間的利益最大化為價(jià)值取向，逐步建立一種真正服務(wù)于社會(huì)公共目標(biāo)、滿足社會(huì)公眾需要的現(xiàn)代預(yù)算模式。

傳統(tǒng)的政府預(yù)算模式屬于政府對(duì)公眾“自上而下”的管理，那么對(duì)于預(yù)算過(guò)程績(jī)效的評(píng)價(jià)體系也就將主要圍繞政府的利益來(lái)進(jìn)行，而公眾對(duì)于預(yù)算績(jī)效的評(píng)價(jià)往往將被忽視。同時(shí)，在預(yù)算執(zhí)行實(shí)踐中，預(yù)算過(guò)程往往被視為權(quán)力主體實(shí)現(xiàn)所欲求的社會(huì)目標(biāo)的工具，因此整個(gè)預(yù)算體系就會(huì)被權(quán)力主體所需要的任何形式加以改造或者重塑，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算權(quán)力主體任意利用和操縱預(yù)算過(guò)程以實(shí)現(xiàn)非正義的目的，破壞了社會(huì)公眾對(duì)于現(xiàn)代化預(yù)算制度的價(jià)值認(rèn)同和目的訴求。預(yù)算績(jī)效管理的焦點(diǎn)將過(guò)去重視投入的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)對(duì)目標(biāo)和結(jié)果的評(píng)價(jià)，它甚至可以被看作是一個(gè)通過(guò)適度的放權(quán)以獲得可預(yù)期的結(jié)果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系，包括要求各個(gè)層級(jí)預(yù)算編制主體分別編列績(jī)效計(jì)劃，對(duì)公共服務(wù)的具體結(jié)果和明確目標(biāo)進(jìn)行清晰的陳述，并要求預(yù)算績(jī)效的指標(biāo)是可測(cè)量的。這種籍由以成果為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系，將以各個(gè)預(yù)算執(zhí)行主體的最終執(zhí)行成果作為客觀的考核標(biāo)準(zhǔn)，以此來(lái)檢驗(yàn)預(yù)算對(duì)人民需求和愿望的回應(yīng)能力，并以績(jī)效考核結(jié)果為基準(zhǔn)，對(duì)相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任主體進(jìn)行監(jiān)督、問(wèn)責(zé)與激勵(lì)，最終將預(yù)算運(yùn)行引入持續(xù)提升績(jī)效預(yù)算目標(biāo)和不斷強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任的可持續(xù)循環(huán)軌道。[27]從這層意義上來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理尋求實(shí)現(xiàn)預(yù)算效率最大化的途徑之一便是通過(guò)積極回應(yīng)社會(huì)公眾的真正需求和迫切愿望，繼而實(shí)現(xiàn)“善治”的價(jià)值追求。

善治就是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，是政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[28]實(shí)質(zhì)上，善治作為治理的目標(biāo)取向，是一種達(dá)成和服務(wù)于某種良好目標(biāo)模式的現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)過(guò)程和方式，[29]作為一種理想的政治狀態(tài)，追求“善治”被視為世界各國(guó)政府的共同目標(biāo)。預(yù)算績(jī)效管理在本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，它體現(xiàn)了政治國(guó)家與公民社會(huì)的一種新穎關(guān)系。與此同時(shí)，它追求更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，它意味著能回應(yīng)公眾各種需要，指向的是社會(huì)公共需求得到最優(yōu)化滿足的預(yù)算過(guò)程和預(yù)算活動(dòng)，最終便是要實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的最大化。預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程體現(xiàn)出了合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性和有效性等善治的基本要素，構(gòu)成了現(xiàn)代國(guó)家治理的基本目標(biāo)，同時(shí)也為建立現(xiàn)代預(yù)算制度提供了內(nèi)生性約束。

四、治理現(xiàn)代化目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下的預(yù)算績(jī)效管理進(jìn)路

當(dāng)前，預(yù)算績(jī)效管理改革在我國(guó)仍處于探索階段，無(wú)論是理論方面還是實(shí)踐方面都還顯稚嫩，對(duì)此，我們應(yīng)該依據(jù)實(shí)事求是、由易到難、逐步完善的原則，在實(shí)踐中不斷進(jìn)行探索并完善該制度，使之能夠?yàn)閲?guó)家治理現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮其應(yīng)有作用。

1.完善與優(yōu)化現(xiàn)有的預(yù)算績(jī)效管理法律法規(guī)體系

完善的法律制度是預(yù)算績(jī)效管理得以有效實(shí)施的重要前提。當(dāng)政府績(jī)效管理的行為未能通過(guò)立法形式加以確立時(shí)，績(jī)效評(píng)估工作一方面會(huì)缺乏合法性和穩(wěn)定性，另一方面會(huì)使評(píng)估過(guò)程缺乏剛性的制度約束，政府組織內(nèi)部是否實(shí)施績(jī)效評(píng)估和如何實(shí)施就會(huì)存在很大的隨意性[30]，所以西方國(guó)家大都重視預(yù)算績(jī)效管理制度的立法工作，在改革過(guò)程中，預(yù)算績(jī)效管理的執(zhí)行主體、監(jiān)督部門、績(jī)效目標(biāo)、預(yù)算流程等均有明確的法律法規(guī)加以規(guī)范。同時(shí)，在西方各國(guó)的改革中，也更加注重增加政府預(yù)算的透明度，倡導(dǎo)建立預(yù)算公示制度，將政府預(yù)算績(jī)效管理的目標(biāo)、規(guī)劃、結(jié)果等合理公開，接受公眾、媒體、監(jiān)察部門的監(jiān)督。

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理工作剛剛起步，目前規(guī)則制度的法律層次較低，僅限于財(cái)政部門規(guī)章層面，離法律性的要求還相差很遠(yuǎn)。為此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，建立其與預(yù)算績(jī)效管理相適應(yīng)的法律體系，使之有法可依，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理的權(quán)威性和強(qiáng)化執(zhí)行力度、規(guī)范執(zhí)行程序。同時(shí)，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家與成功地區(qū)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和做法，加以推廣和改進(jìn)，使我國(guó)政府績(jī)效預(yù)算逐步走上制度化和規(guī)范化的道路。

2.建立科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系

預(yù)算績(jī)效管理工作的核心內(nèi)容是績(jī)效評(píng)價(jià)，而績(jī)效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)與構(gòu)建的科學(xué)性是檢驗(yàn)政府績(jī)效評(píng)估結(jié)論有效性的重要基礎(chǔ)，直接關(guān)系到績(jī)效評(píng)估的實(shí)施效果，[31]所以實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的關(guān)鍵是如何制定績(jī)效考核指標(biāo)體系?？茖W(xué)合理的績(jī)效指標(biāo)體系不僅是開展預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)，也是績(jī)效審計(jì)、績(jī)效監(jiān)督的依據(jù)，從而也使得績(jī)效問(wèn)責(zé)制有了實(shí)施的基礎(chǔ)。

在我國(guó)，大部分地方都沒(méi)有建立科學(xué)的評(píng)價(jià)指標(biāo)，沒(méi)有合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)指標(biāo)體系缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性，這些都導(dǎo)致無(wú)法保證評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀性和有效性。故而，推行預(yù)算績(jī)效管理，必須建立科學(xué)合理的預(yù)算指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，通過(guò)科學(xué)的評(píng)價(jià)體系對(duì)各部門的支出責(zé)任與支出績(jī)效進(jìn)行精確分析，建立支出責(zé)任與支出績(jī)效之間的聯(lián)系，為績(jī)效改進(jìn)提供準(zhǔn)確可靠的信息。

3.強(qiáng)化預(yù)算信息管理系統(tǒng)，發(fā)揮其對(duì)公共財(cái)政管理應(yīng)用的技術(shù)支撐

信息技術(shù)是實(shí)施績(jī)效預(yù)算的技術(shù)保障[32]，有效的財(cái)政管理工作必須要以功能先進(jìn)的技術(shù)作為支撐。從某種意義上講，績(jī)效預(yù)算過(guò)程就是信息管理的過(guò)程。要改變預(yù)算主體的行為和結(jié)果，必須改變其獲得信息、處理信息的方法以及對(duì)參與者行為的約束。[33]預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施必須以大量的信息為基礎(chǔ)，這就需要盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算績(jī)效管理信息化，一方面可以提高績(jī)效評(píng)價(jià)效率，同時(shí)也有利于預(yù)算績(jī)效結(jié)果的應(yīng)用。總體來(lái)看，世界各國(guó)在預(yù)算績(jī)效管理的過(guò)程中，都無(wú)一例外地進(jìn)行了預(yù)算績(jī)效信息管理系統(tǒng)的建設(shè)。功能完備的應(yīng)用支持平臺(tái)是實(shí)現(xiàn)中央、地方財(cái)政信息系統(tǒng)、各預(yù)算單位財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)有效連接的前提。但在目前，我們國(guó)家只是基本實(shí)現(xiàn)了信息化管理，財(cái)政部門之間的信息系統(tǒng)初步實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通，仍然存在一體化程度低等問(wèn)題。

為此，我國(guó)必須要進(jìn)一步完善預(yù)算編審系統(tǒng)，完善基礎(chǔ)資料庫(kù)，為預(yù)算編制提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，并在此基礎(chǔ)之上完善項(xiàng)目庫(kù)管理系統(tǒng)，提高財(cái)政內(nèi)部預(yù)算編審效率；同時(shí)，建設(shè)統(tǒng)一的預(yù)算單位會(huì)計(jì)核算管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)省級(jí)預(yù)算部門會(huì)計(jì)核算信息和預(yù)算項(xiàng)目績(jī)效信息即時(shí)動(dòng)態(tài)監(jiān)控，確保資金使用效率；著手開發(fā)市縣級(jí)預(yù)算績(jī)效管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)省市縣預(yù)算績(jī)效管理改革同機(jī)制、同規(guī)范、同標(biāo)準(zhǔn)，全面提升預(yù)算績(jī)效管理的系統(tǒng)性、科學(xué)性與實(shí)效性。

4.實(shí)施嚴(yán)格負(fù)責(zé)的審計(jì)監(jiān)督，確保責(zé)任落實(shí)到位

審計(jì)監(jiān)督一般情況下是一種事后的監(jiān)督方式，它對(duì)于完善我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理起著重要作用。審計(jì)監(jiān)督政府預(yù)算是國(guó)家預(yù)算民主化、公開化的重要體現(xiàn)，也是保證政府收支合法性、提高政府資金使用率、增強(qiáng)預(yù)算透明性，確保政府更加符合廣大人民意愿，實(shí)現(xiàn)依法行政、依法理財(cái)?shù)目陀^要求。西方主要發(fā)達(dá)國(guó)家在長(zhǎng)期的發(fā)展實(shí)踐中已經(jīng)形成議會(huì)的宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門的日常監(jiān)督、審計(jì)部門的事后監(jiān)督和社會(huì)媒體的輿論監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，各監(jiān)督主體責(zé)任清晰、分工明確、相互配合并相互制約的監(jiān)督體系大大提高了預(yù)算監(jiān)督效率。

近些年，我國(guó)政府不斷進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督改革，并在一定程度上規(guī)范了政府收支行為，政府預(yù)算更加公開、透明，但是這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我們還必須不斷探索強(qiáng)化政府預(yù)算監(jiān)督的方式和方法，真正使財(cái)政資金“取之于民，用之于民”，提高政府預(yù)算績(jī)效。因此，必須要加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效的監(jiān)督檢查和審計(jì)工作，堅(jiān)持每年財(cái)政、審計(jì)、檢查部門對(duì)各部門的支出項(xiàng)目，從立項(xiàng)到預(yù)算執(zhí)行和完成進(jìn)行全過(guò)程的監(jiān)督檢查、績(jī)效評(píng)價(jià)，逐步建立項(xiàng)目資金使用情況的追蹤反饋制度和績(jī)效評(píng)價(jià)制度，以項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果和績(jī)效作為下年度項(xiàng)目績(jī)效預(yù)算編制的依據(jù)。

五、結(jié) 論

預(yù)算績(jī)效管理作為衡量財(cái)政體系現(xiàn)代化水平的一個(gè)重要標(biāo)度，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新已成為推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個(gè)重要出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。推行預(yù)算績(jī)效管理不僅僅意味著改變現(xiàn)有的預(yù)算編制方式，從更宏觀的意義上來(lái)說(shuō)，改變國(guó)家取錢、分錢和用錢的方式，就能在很大程度上改變國(guó)家做事的方式，改變國(guó)家的治理制度。[34]因此，預(yù)算績(jī)效管理不單是一種管理工具，也是一種制度體系，更是一種先進(jìn)的管理理念，它從治理主體、治理工具和治理價(jià)值三個(gè)維度共同推進(jìn)我國(guó)的治理現(xiàn)代化進(jìn)程，以期能夠?qū)崿F(xiàn)共治、法治和善治的核心價(jià)值訴求，同時(shí)，這對(duì)于我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系、提高國(guó)家治理能力具有戰(zhàn)略導(dǎo)向的重要意義。

然而，隨著我國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在國(guó)內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的同時(shí)，這也對(duì)新時(shí)期預(yù)算績(jī)效管理提出了新挑戰(zhàn)，如何盡快建立行之有效的法律體系，如何開發(fā)科學(xué)合理的指標(biāo)體系，如何建設(shè)功能完備的信息管理系統(tǒng)等問(wèn)題接踵而至，這也是當(dāng)下公共管理理論界和實(shí)踐管理界面臨的一個(gè)緊迫課題，急需學(xué)術(shù)界和實(shí)踐管理界共同努力解決。