何文盛 蔡澤山

摘 要： 本文對我國預(yù)算績效管理歷程進(jìn)行回顧，提出建設(shè)與推進(jìn)現(xiàn)代化的公共預(yù)算制度是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)，其中，全面推行預(yù)算績效管理是我國預(yù)算制度改革的中心任務(wù)。預(yù)算績效管理作為一種借鑒歐美績效預(yù)算模式的新的制度、方式與理念，分別從治理主體、治理工具和治理價值三個維度體現(xiàn)績效思維，支撐國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，最終實(shí)現(xiàn)共治、法治和善治的價值訴求。未來我國應(yīng)從完善預(yù)算績效管理的法律體系、構(gòu)建預(yù)算績效評價指標(biāo)、強(qiáng)化預(yù)算信息管理系統(tǒng)和落實(shí)預(yù)算管理中的審計(jì)監(jiān)督等途徑加快推進(jìn)預(yù)算績效管理在公共財(cái)政管理中的廣泛應(yīng)用，顯著提升實(shí)施效果，在加強(qiáng)預(yù)算管理能力的同時切實(shí)提高財(cái)政資源的使用效率，以此形成以預(yù)算管理能力創(chuàng)新促進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的公共財(cái)政管理體系。

關(guān)鍵詞： 預(yù)算績效管理；治理現(xiàn)代化；維度；進(jìn)路

中圖分類號： F426.21 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）02-004-（11）

一、問題的提出

黨的十八屆三中全會提出的“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，構(gòu)成了我國在當(dāng)前和未來相當(dāng)時間內(nèi)行政體制改革的戰(zhàn)略坐標(biāo)，同時也對我國公共管理研究領(lǐng)域提出了新要求。財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)，也是推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心內(nèi)容。[1]十九大報(bào)告提出要“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)現(xiàn)績效管理”，這就為未來建設(shè)現(xiàn)代財(cái)政體系提出了新要求和新期望，即要將全面實(shí)行預(yù)算績效管理導(dǎo)入現(xiàn)代公共財(cái)政體系并發(fā)揮應(yīng)有的作用。

然而，對于我國而言，政府預(yù)算績效管理是一個尚未完全本土化的行政手段，國家治理現(xiàn)代化亦是一項(xiàng)仍在探索實(shí)施的治理戰(zhàn)略。[2]當(dāng)前，我國預(yù)算制度處在不斷完善之中，改革的重點(diǎn)也逐步向預(yù)算績效管理轉(zhuǎn)移。如李燕等提出，作為現(xiàn)代財(cái)政制度的核心內(nèi)容，現(xiàn)代預(yù)算制度是國家治理體系的重要組成部分，也是國家治理能力的基礎(chǔ)與保障，現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建有利于完善國家治理機(jī)制。而在現(xiàn)代預(yù)算制度的構(gòu)建過程中，一個重要方面便是要實(shí)施預(yù)算的績效管理，充分保證提高資金使用效率。[3]詹國輝等認(rèn)為，預(yù)算改革作為推進(jìn)國家治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的重要一環(huán)，在其推進(jìn)過程中，必須重塑績效考評與問責(zé)機(jī)制，促成績效考評與問責(zé)機(jī)制長效性地存在于財(cái)政預(yù)算的整體性流程（決策、執(zhí)行、監(jiān)督）中。[4]

但由于具體國情的約束和傳統(tǒng)管理模式的慣性影響，我國預(yù)算績效管理制度改革尚處于初始階段，仍面臨諸多挑戰(zhàn)?？镄∑降戎赋觯覈A(yù)算績效管理改革雖已開展，但與西方國家相比，我國仍處在摸索階段，在預(yù)算績效管理實(shí)施過程中，存在部分目標(biāo)難以量化、評價方法操作性不強(qiáng)、績效信息準(zhǔn)確性與客觀性不足、績效結(jié)果應(yīng)用手段單一、改革缺乏足夠的人力資源保障等問題。[5]程瑜認(rèn)為，我國預(yù)算績效管理在改革過程中，仍面臨理念、制度和管理這三個方面的一系列問題，如績效理念和績效意識未牢固樹立、法律法規(guī)缺失、指標(biāo)設(shè)計(jì)不完善、預(yù)算績效基礎(chǔ)管理工作比較薄弱等。[6]張繪等認(rèn)為，我國在預(yù)算績效管理推進(jìn)過程中，存在缺乏專門法律法規(guī)支撐相關(guān)改革、績效管理理論尚未真正融入部門預(yù)算管理工作之中、績效目標(biāo)編制以及績效評價的質(zhì)量有待提高、相關(guān)的技術(shù)規(guī)范有待建立、對預(yù)算績效管理的功能作用認(rèn)識不到位等問題。[7]從已有研究成果我們不難看出，我國預(yù)算績效管理改革仍存在諸多問題，這就要求我們必須進(jìn)行深入的預(yù)算績效管理理論研究，以期能夠探索出一條完善的預(yù)算績效管理改革之路。

基于此，本文認(rèn)為，在當(dāng)前國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，科學(xué)、有效地推進(jìn)政府預(yù)算績效管理的發(fā)展，不但能夠系統(tǒng)反映國家現(xiàn)代化治理的核心理念和實(shí)踐效果，同時也可以不斷健全與完善國家現(xiàn)代化治理的體制機(jī)制。本文主要圍繞預(yù)算績效管理與國家治理現(xiàn)代化這兩大主題，在對預(yù)算績效管理思想和制度變遷回顧的基礎(chǔ)之上，重點(diǎn)從治理主體、治理工具和治理價值三個方面論述預(yù)算績效管理推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的不同維度，同時對完善我國預(yù)算績效管理的路徑進(jìn)行分析總結(jié)，以期能夠?yàn)橥晟祁A(yù)算績效管理制度，提升預(yù)算治理績效提供理論參考。

二、預(yù)算績效管理的思想與制度變遷

預(yù)算績效管理作為一種全新的預(yù)算管理模式在我國出現(xiàn)并逐步發(fā)展起來不是偶然的，無論是在思想上、理論上還是在客觀現(xiàn)實(shí)的需要上，都有其合理性和必然性。正如Caiden曾經(jīng)指出：“政府預(yù)算是一個歷史現(xiàn)象，與特定的時間和地點(diǎn)相聯(lián)系，而不是某種一成不變的制度”。[8]

1.中國古代樸素財(cái)政管理思想源起

西周時期，中央政權(quán)機(jī)構(gòu)中便設(shè)置了“宰夫”一職，專門負(fù)責(zé)對國家“歲出”進(jìn)行審計(jì)和考核。到春秋戰(zhàn)國時期，初步形成了“上計(jì)”制度，其主要目的是審查、監(jiān)督國家財(cái)務(wù)收支有無錯弊，并借以評價有關(guān)官吏的政績。秦漢時期，在中央政權(quán)機(jī)構(gòu)中普遍建立和發(fā)展了“上計(jì)”制度。在秦朝時，專門設(shè)置了負(fù)責(zé)“上計(jì)”的官吏機(jī)構(gòu)，安排了專職的“計(jì)官”，建立了嚴(yán)密的“上計(jì)”程序和制度；到漢朝時，“上計(jì)”制度已成為一種固定的模式。到隋唐兩朝，在刑部下設(shè)“比部”，逐漸建立了比較獨(dú)立的國家財(cái)務(wù)收支審查、監(jiān)督機(jī)構(gòu)。到明朝萬歷年間，內(nèi)閣首輔張居正推行“考成法”。上述對政府官吏和財(cái)政以實(shí)際績效為內(nèi)容進(jìn)行的考核方式，是我國古代政府管理中體現(xiàn)的樸素績效管理思想，也成為后世政府績效管理和財(cái)政預(yù)算績效管理的思想淵源。

2.中國近現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生

晚清是中國政治經(jīng)濟(jì)體制變革的重要時期，西方預(yù)算制度的引進(jìn)可以說是近代文明的開端。[9]早在19世紀(jì)末，黃遵憲在《日本國志》中就介紹了西方的預(yù)算制度，并且這也是迄今所見最早出現(xiàn)“預(yù)算”一詞的漢語文獻(xiàn)。一些外國傳教士也紛紛撰文介紹預(yù)算制度，然而，此時預(yù)算制度的傳播也僅僅停留在知識的普及層面，真正形成體系始于20世紀(jì)初。1911年，中國首次出臺預(yù)算制度文本《重大信條十九條》中規(guī)定：“本年度之預(yù)算，未經(jīng)國會決議者，不得照前年度預(yù)算開支。又預(yù)算案內(nèi)，不得有既定之歲出，預(yù)算案外，不得為非常財(cái)政之處分。”由此，資政院的財(cái)政預(yù)算權(quán)得到法律的承認(rèn)。

到民國時期，1914年，北洋政府頒布《會計(jì)條例》，設(shè)計(jì)出一套較為完整的預(yù)算制度，對預(yù)算年度、總預(yù)算、預(yù)備金、預(yù)算編制方法等均做出規(guī)定。自1914年預(yù)算制度頒布至1919年，政府每年都編制較為完整的國家預(yù)算。北洋政府的預(yù)算制度對我國預(yù)算制度的發(fā)展具有里程碑式的意義，雖然受環(huán)境影響，預(yù)算制度并未被很好地實(shí)施，但與以往的封建專制社會相比，預(yù)算的法制性和權(quán)威性都顯著增強(qiáng)。

3.新中國預(yù)算制度的演進(jìn)

（1）改革開放前的國家預(yù)算

1949年，政務(wù)院發(fā)出《關(guān)于1949年財(cái)政決算及1950年財(cái)政預(yù)算編制的指示》，該文件中規(guī)定了預(yù)算編制的具體方法和要求，這也標(biāo)志著中國的財(cái)政管理體系正式建立，國家預(yù)算制度開始起步。1950年，財(cái)政部發(fā)布《各級人民政府暫行總會計(jì)制度》和《各級人民政府暫行單位預(yù)算會計(jì)制度》，以滿足政府預(yù)算管理的實(shí)際需要。1951年8月，政務(wù)院頒布《預(yù)算決算暫行條例》，規(guī)定了國家預(yù)算的組織體系，各級人民政府的預(yù)算權(quán)，各級預(yù)算的編制、審查、核定等執(zhí)行程序，決算的編制和審定程序等。隨著上述各種預(yù)算法規(guī)的頒布和實(shí)施，我國的政府預(yù)算制度初步建立起來。

（2）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時期的國家預(yù)算

本階段主要是指從1978年改革開放直至1994年我國開始“分稅制”改革這個時期。從1980年起，我國實(shí)行“劃分收支、分級包干”財(cái)政體制，在這種財(cái)政模式下，中央的高度集權(quán)得以放松，地方政府開始擁有自己的收支范圍，中央政府預(yù)算與地方政府預(yù)算初步分離。1991年，國務(wù)院頒布了《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》，決定以復(fù)式預(yù)算替代原始單一預(yù)算的編制方法。1993年，中共十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，進(jìn)一步指出要完善復(fù)式預(yù)算制度。這個時期的預(yù)算制度，已經(jīng)逐漸體現(xiàn)出了向公共財(cái)政演進(jìn)的前奏，中央開始逐漸理順政府分配關(guān)系，強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理，加強(qiáng)對預(yù)算資金的規(guī)范性工作，這也為預(yù)算績效管理奠定了基礎(chǔ)。

（3）“分稅制”改革時期的國家預(yù)算

這一階段從1994年分稅制財(cái)政體制改革開始，到2003年正式提出實(shí)施預(yù)算績效管理為止，這一時期國家預(yù)算開始走上轉(zhuǎn)換機(jī)制、制度創(chuàng)新之路，構(gòu)建并確立了適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政體制及其運(yùn)行機(jī)制。1994年3月，《中華人民共和國預(yù)算法》通過，該法的頒布實(shí)施將預(yù)算的過程上升到法律層面，預(yù)算也由此具有法制性。1998年，政府預(yù)算改革將預(yù)算劃分為一般預(yù)算開支、基金預(yù)算收支和國內(nèi)外債務(wù)預(yù)算收支三部分。2000年提出了以部門預(yù)算、國庫集中收付和政府采購三項(xiàng)制度為核心的公共財(cái)政體制改革框架，并使得預(yù)算過程進(jìn)一步細(xì)化。2001年實(shí)行國庫管理制度改革，用以規(guī)范預(yù)算資金收繳程序的國庫單一賬戶體系在此時得以建立。這一時期的預(yù)算制度改革逐步確立起了公共財(cái)政制度框架，同時，公平性、透明性和民主化等特征也逐漸顯現(xiàn)。也正是在這些理念的推動下，使得預(yù)算績效管理成為深化改革的方向，一個呼之欲出的機(jī)制改革便由此提上了議事日程。

4.新時期預(yù)算績效管理制度的改革發(fā)展

2003年，以黨的十六屆三中全會為標(biāo)志，具有完整意義的、以績效為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理開始在我國逐步建立起來。在這十幾年的時間里，預(yù)算績效管理經(jīng)歷了從無到有、從淺到深、從簡單到系統(tǒng)的發(fā)展歷程：

（1）試點(diǎn)階段（2003-2010年）

在本階段中，主要特點(diǎn)就是以績效評價為主要內(nèi)容。十六屆三中全會提出要“建立預(yù)算績效評價體系……加強(qiáng)各級人民代表大會對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”。按此要求，財(cái)政部從2003年開始把績效評價工作作為預(yù)算改革的主要內(nèi)容之一，探索提高財(cái)政資金使用效益的新方式和新途徑。2005年，財(cái)政部預(yù)算司出臺《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》，用以指導(dǎo)中央部門進(jìn)行預(yù)算支出績效評價；2009年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中央部門預(yù)算項(xiàng)目支出績效評價試點(diǎn)工作的通知》，也被用于規(guī)范中央部門的績效評價工作開展；同年，財(cái)政部還出臺《財(cái)政支出績效評價管理暫行辦法》，用于指導(dǎo)地方財(cái)政部門的績效評價工作。其后，財(cái)政部將上述辦法進(jìn)行了合并，出臺了全國統(tǒng)一的財(cái)政支出績效評價管理辦法，這也標(biāo)志著以績效評價為主要內(nèi)容的預(yù)算績效管理工作在全國開展，并對樹立績效理念、增強(qiáng)部門責(zé)任意識、提高財(cái)政資金使用效率起了積極作用。

（2）發(fā)展階段（2011-2012年）

2011年以前中央和地方主要開展的就是績效評價。但隨著實(shí)踐過程的不斷推進(jìn)，一些瓶頸性問題也逐漸暴露出來：首先，此時的績效評價更多的是一種單純的“事后評價”，很少關(guān)注財(cái)政資金設(shè)立的目標(biāo)、意圖等；其次，這種評價方式缺少對財(cái)政資金使用過程的監(jiān)管；最后，評價結(jié)果信息應(yīng)用程度不夠，“對績效管理系統(tǒng)是否有效的終極判斷是績效信息是否被應(yīng)用，而不是創(chuàng)造了多少個目標(biāo)、多少次評估……”[10]，促改作用非常有限?；诖?，2011年，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》，提出把績效理念融入預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程，實(shí)現(xiàn)績效管理和預(yù)算管理的有機(jī)融合，逐步建立健全“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控，預(yù)算完成有評價，評價結(jié)果有反饋，反饋結(jié)果有應(yīng)用”的全過程預(yù)算績效管理機(jī)制，這也標(biāo)志著完整意義上的預(yù)算績效管理理念得以確立。

（3）全面推進(jìn)階段（2012年至今）

財(cái)政部前期關(guān)于預(yù)算績效管理的探索，基本明確了預(yù)算績效管理的基本概念、指導(dǎo)思想、基本內(nèi)容、發(fā)展方向等基礎(chǔ)性問題，但是具體的實(shí)施步驟、實(shí)施的目標(biāo)戰(zhàn)略定位以及信息反饋及應(yīng)用等問題并未很好地給予解決，基于此，2012年，財(cái)政部印發(fā)了《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012-2015年）》規(guī)劃，明確提到要實(shí)現(xiàn)“績效目標(biāo)逐步覆蓋，評價范圍明顯擴(kuò)大，重點(diǎn)評價全面開展，結(jié)果應(yīng)用實(shí)質(zhì)突破，支撐體系基本建立”的總體目標(biāo)，并確定了“建立一個機(jī)制、完善兩個體系、健全三個智庫、實(shí)施四項(xiàng)工程”的重點(diǎn)任務(wù)，把預(yù)算績效管理工作推進(jìn)到一個新的發(fā)展時期。2014年，新《預(yù)算法》出臺，五次提到了預(yù)算績效管理相關(guān)內(nèi)容，要求各級政府、各部門、各單位對預(yù)算支出情況開展績效評價，并要求各級人大對績效結(jié)果進(jìn)行重點(diǎn)審查。新《預(yù)算法》明確了地方預(yù)算支出的績效導(dǎo)向，并提出了績效結(jié)果的運(yùn)用手段，建立了我國預(yù)算績效管理體系的基本框架，是我國預(yù)算績效管理改革具有標(biāo)志性的里程碑。

從我國預(yù)算績效管理的制度改革變遷不難看出，隨著黨中央、國務(wù)院的要求在全國各地區(qū)各部門的貫徹落實(shí)，預(yù)算績效管理逐步成為各地區(qū)各部門財(cái)政管理工作的中心，我國的預(yù)算績效管理工作得到了穩(wěn)步推進(jìn)；同時，隨著改革實(shí)踐的不斷深入，我國預(yù)算績效管理在內(nèi)部制度層面上也逐步完善，從主體的單一到多元、從客體的被動到主動、從過程的封閉到透明、從方式的人治到法治，這些基本要素的轉(zhuǎn)變正是推進(jìn)國家治理向現(xiàn)代化邁進(jìn)的核心內(nèi)容。

三、預(yù)算績效管理推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的維度判定

1.預(yù)算改革與國家治理現(xiàn)代化的基本關(guān)系

現(xiàn)代國家治理是在世界現(xiàn)代化過程中，政府、市場與社會以特定的結(jié)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)的統(tǒng)治形態(tài)與管理形態(tài)，國家治理也就是國家政權(quán)的所有者、管理者和利益相關(guān)者等多元行動者在一個國家的范圍內(nèi)對社會公共事務(wù)的合作管理，其目的是增進(jìn)公共利益維護(hù)公共秩序。[11]而“現(xiàn)代化”這一概念，亨廷頓則將其視為一個革命性的、復(fù)雜的、系統(tǒng)的、全球性的、長期的、階段性的、趨同的、不可逆的以及進(jìn)步的過程。因此，國家治理現(xiàn)代化就是從傳統(tǒng)國家向現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)變過程中，多主體共同規(guī)范權(quán)力運(yùn)行及維護(hù)社會公共秩序而形成和建構(gòu)的一套制度規(guī)則、治理工具及執(zhí)行能力。[12]其中，治理體系和治理能力是國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的兩個重要方面，二者互促共進(jìn)，如鳥之兩翼、車之雙輪，缺一不可。唯有科學(xué)的國家治理體系才能孕育高水平的國家治理能力，也只有不斷提高國家治理能力才能充分發(fā)揮國家治理體系的效能。[13]這二者是同一政治過程中相輔相成的兩個方面。

當(dāng)前，中國正處于國家治理向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的進(jìn)程之中，如果從現(xiàn)代國家治理轉(zhuǎn)型的歷史來審視，不難發(fā)現(xiàn)主要的發(fā)達(dá)國家?guī)缀醵家灶A(yù)算改革為突破口，通過建立現(xiàn)代公共預(yù)算制度，從而實(shí)現(xiàn)國家治理的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。預(yù)算制度作為國家治理的“前提條件”和“有效支柱”，它們之間是整體共生性、具體相關(guān)性和制度同構(gòu)性的有機(jī)統(tǒng)一。[14]整體共生性表現(xiàn)在四個方面：首先，理性化、民主化、透明化、法治化、可問責(zé)是現(xiàn)代預(yù)算制度和現(xiàn)代國家治理制度從一而終的價值原則；其次，現(xiàn)代預(yù)算體系是構(gòu)成現(xiàn)代國家治理行動者的重要舞臺，二者共聯(lián)，共同推動社會體系的演化；第三，現(xiàn)代預(yù)算制度在財(cái)政汲取方式、制度結(jié)構(gòu)和制度安排等方面決定了國家治理的形態(tài)和治理能力；最后，預(yù)算收入和支出的規(guī)模、投向和方式直接體現(xiàn)了國家治理的實(shí)現(xiàn)過程；同時，預(yù)算制度從財(cái)政的角度構(gòu)成了現(xiàn)代國家治理實(shí)現(xiàn)的有效工具之一。具體相關(guān)性則主要表現(xiàn)在預(yù)算模式、預(yù)算權(quán)力、預(yù)算過程、預(yù)算機(jī)構(gòu)對國家治理的影響和功效上。其中，預(yù)算模式能夠直接塑造現(xiàn)代國家治理的基本規(guī)范，預(yù)算權(quán)力則是聯(lián)系國家權(quán)力分支的重要紐帶和舞臺，預(yù)算過程是貫穿公共政策過程的綱目，預(yù)算機(jī)構(gòu)能力則是國家治理能力的重要組成部分。制度同構(gòu)性意味著現(xiàn)代預(yù)算和現(xiàn)代國家治理都以民主政治與依法治國作為共同的制度基礎(chǔ)。

2.預(yù)算績效管理推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的維度

預(yù)算績效管理引入公共預(yù)算的過程管理，是我國公共財(cái)政管理領(lǐng)域中發(fā)生的一次深刻“革命”。因此，建設(shè)現(xiàn)代化的公共預(yù)算制度正是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心任務(wù)。[15]如果我們從微觀層次上看，要想實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，則主要是看政府績效，講求績效是國家治理的內(nèi)在要求和現(xiàn)代財(cái)政制度的本質(zhì)特征。預(yù)算績效管理本身作為眾多的預(yù)算治理工具的一種，其作用是十分獨(dú)特且無法替代的。過去，中外學(xué)者對于預(yù)算績效管理在國家治理中的作用都有很多論述，但是在今天的語境下，我們再來審視它，則應(yīng)當(dāng)更加重視其既是提升國家治理能力又是完善國家治理體系的重要工具和抓手。

與此同時，國家治理體系的推進(jìn)和治理能力的提高，主要是從多元的治理主體、民主的治理機(jī)制和良好的治理效果來實(shí)現(xiàn)的，其實(shí)質(zhì)就是擴(kuò)大治理主體，運(yùn)用科學(xué)合理的治理工具來實(shí)現(xiàn)人民的價值追求這樣一個最終治理目標(biāo)。[16]當(dāng)然，這三者之間也并非截然分開，而是一個相互聯(lián)系、相互作用的復(fù)雜互動機(jī)制，其最終目的便是要實(shí)現(xiàn)國家治理的共治、法治與善治。預(yù)算績效管理將“4E”等績效理念與原則貫穿在預(yù)算部門工作的各層次、各環(huán)節(jié)與各類型中，建立一種以“結(jié)果導(dǎo)向”的績效生成機(jī)制，形成可測量、可評價、可考核、可追蹤、可問責(zé)的現(xiàn)代化國家治理機(jī)制。總的來說，預(yù)算績效管理從治理主體、治理工具和治理價值三個維度，共同推進(jìn)著國家治理體系與治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

（1）治理主體維度

“治理意味著國家與社會還有市場以新方式互動，以應(yīng)付日益增長的社會及其政策議題或者問題的復(fù)雜性、多樣性和動態(tài)性”。[17]實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，在治理主體的維度上就是要求政府、市場、公民以及其他各類社會組織在黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)之下，激發(fā)其治理國家的積極性，形成國家治理的合力。預(yù)算績效管理作為一種新型的預(yù)算治理機(jī)制，將績效評價貫穿于預(yù)算編制、審批、執(zhí)行以及監(jiān)督全過程，由此使得社會公眾和社會團(tuán)體可以有效地參與到預(yù)算治理的全過程，打破了國家對預(yù)算活動的壟斷，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算治理主體由一元向多元、由被動向主動的轉(zhuǎn)變。

曾幾何時，國家預(yù)算是一個神秘、孤立、封閉的傳統(tǒng)事務(wù)。[18]在傳統(tǒng)的公共財(cái)政預(yù)算制度中，財(cái)政預(yù)算編制與財(cái)政支出執(zhí)行過程呈一種“黑箱”狀態(tài)，其中曲直無人知曉；同時，其財(cái)政預(yù)算與支出效率或者效果評價都是由本部門自己進(jìn)行，評價結(jié)果可信度較低，評價信息可利用程度較小。當(dāng)前，西方國家預(yù)算過程主要便是回應(yīng)公民社會的愿望和需求，開始重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)社會公眾與團(tuán)體的民主協(xié)商和參與，預(yù)算績效管理也更加注重預(yù)算主體的多元化，擺脫了傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的單方權(quán)力運(yùn)作模式，將社會公眾納入預(yù)算活動中來，實(shí)現(xiàn)了預(yù)算治理由國家的“一元之治”轉(zhuǎn)向國家與社會公眾的“多元共治”，增加了社會公眾對預(yù)算活動的接受程度與政治認(rèn)同感。由此，預(yù)算活動已沖破“暗箱”，不斷地呈現(xiàn)于社會民眾面前，發(fā)展為一個透明、聯(lián)動、開放的公共現(xiàn)象，現(xiàn)代預(yù)算更多地顯示出公共性、民主性與規(guī)范性的內(nèi)在品性。[19]也就是說，通過預(yù)算績效管理，預(yù)算活動各參與主體的利益需求得到了有效的表達(dá)，并通過反饋、協(xié)商與抉擇機(jī)制得到了妥善的解決，以最大限度地滿足社會公眾需求，此亦是現(xiàn)代化的國家治理應(yīng)有之意。

受制于政治體制等因素的影響，現(xiàn)代國家預(yù)算模式雖有所不同，但其民主機(jī)制的表現(xiàn)形式無外乎代議制民主與參與式民主兩種形式，而這兩種表現(xiàn)形式則均體現(xiàn)出了共治的預(yù)算治理的價值內(nèi)涵。[20]預(yù)算績效管理從微觀層面上實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代公共財(cái)政體系治理主體多元化的目標(biāo)，在預(yù)算編制、預(yù)算審議、預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督、預(yù)算績效審計(jì)等具體過程引入與擴(kuò)展社會主體參與，成為改善預(yù)算活動的最有效手段；同時，該模式更深層次地構(gòu)建了各個預(yù)算主體間權(quán)力的制約與監(jiān)督機(jī)制，使得預(yù)算權(quán)力逐漸向社會回歸，預(yù)算活動也不再是政府唱“獨(dú)角戲”的舞臺，預(yù)算過程成為國家與社會公眾共同譜寫的“多重奏曲”，有效地實(shí)現(xiàn)了國家治理過程中“共治”的核心價值理念。

（2）治理工具維度

隨著治理理論的興起，世界各國的治理主體、治理手段呈現(xiàn)出以多元化和網(wǎng)絡(luò)化等為主要標(biāo)志的諸多特征。作為政府解決公共事務(wù)而采用的行動機(jī)制、為實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)而采取的行動方案的政府治理工具也隨之多元、豐富、轉(zhuǎn)變和拓展。誠如Salamon所言：“這種改革的核心，不僅在于政府公共管理行為范圍與規(guī)模的根本調(diào)整，更在于政府施政形式的深刻轉(zhuǎn)變，如大量增加用于處理公共問題的方式、手段和治理工具。”[21]治理工具作為推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重要手段，其好壞直接決定著這一改革目標(biāo)能否順利實(shí)現(xiàn)。作為稀缺財(cái)政資源分配與選擇的工具，預(yù)算績效管理的實(shí)施為政府部門通過預(yù)算配置社會資源以達(dá)成其施政目標(biāo)和政治任務(wù)以及為現(xiàn)代社會對政府活動進(jìn)行約束和控制提供了行之有效的工具、方法和技術(shù)。

傳統(tǒng)的預(yù)算理念主要是基于“政治—行政”二分理念和“官僚制”理論基礎(chǔ)之上，多采用命令手段，體現(xiàn)單邊意志，凸顯預(yù)算決策的權(quán)威性與強(qiáng)制性，要求預(yù)算治理對象的無條件遵守與服從。[22]預(yù)算管理權(quán)限過多地集中于行政管理體系的頂層，預(yù)算管理機(jī)構(gòu)與支出機(jī)構(gòu)之間實(shí)質(zhì)上是一種管理與被管理、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系?，F(xiàn)代化的公共財(cái)政顯然不能運(yùn)用如此手段，因?yàn)楝F(xiàn)代國家治理手段的選擇不僅要考慮其有效性，而且要考慮其正當(dāng)性和文明性。[23]以“目標(biāo)—績效—責(zé)任”為核心的預(yù)算績效管理充分借鑒和利用了績效管理的手段和方法，是一種用于改進(jìn)和完善預(yù)算管理的一種有效工具。在建立現(xiàn)代化的財(cái)政制度體系中，預(yù)算績效管理過程采用預(yù)算協(xié)商參與、聽證辯論、理性對話的手段與方式，充分體現(xiàn)了預(yù)算主體間的權(quán)力共享與多元合作，夯實(shí)了預(yù)算績效管理的正當(dāng)性與合法性基礎(chǔ)，同時也增強(qiáng)了預(yù)算績效評價對象的認(rèn)同感和歸屬感。這一治理工具，不僅強(qiáng)化了預(yù)算單位支出責(zé)任，提高了財(cái)政資金配置和使用效益，也為國家治理現(xiàn)代化改革奠定了重要基礎(chǔ)。

當(dāng)前，人們普遍認(rèn)為現(xiàn)代國家的重要特征便是法治，法治也是國家治理現(xiàn)代化的必然選擇。[24]國家治理的“民主之治”與“科學(xué)之治”，最終將落腳在“法律之治”。[25]預(yù)算績效管理在現(xiàn)代財(cái)政體系中的普遍推行與廣泛應(yīng)用，其目標(biāo)就是致力于依法治國、依法執(zhí)政、依法行政的共同推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)法治國家、法治政府和法治社會的一體建設(shè)。預(yù)算績效管理將預(yù)算編制、預(yù)算審批、預(yù)算執(zhí)行與動態(tài)調(diào)整、決算審計(jì)、績效評價等整個預(yù)算過程都納入規(guī)范預(yù)算的層面，如此也便為實(shí)現(xiàn)預(yù)算治理的法治化提供了先決條件；預(yù)算績效管理過程中，多元主體間預(yù)算權(quán)的有效制約和合理監(jiān)督也保證了現(xiàn)代預(yù)算向法治化邁進(jìn)。同時，在國家《預(yù)算法》中明確要求在財(cái)政預(yù)算過程中，必須實(shí)行績效管理，這也為預(yù)算績效管理的實(shí)施提供了根本性的法律保障。也就是說，預(yù)算績效管理作為一種制度手段，同時也是一種法律手段，體現(xiàn)了現(xiàn)代財(cái)政改革的基本方向與目標(biāo)，反映了現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，從這層意義上講，預(yù)算績效管理的不斷推進(jìn)，就是國家治理法治化的推進(jìn)，體現(xiàn)了國家法治的現(xiàn)代化。

（3）治理價值維度

國家治理現(xiàn)代化程度的高低，雖然有多種衡量標(biāo)準(zhǔn)，但根本一點(diǎn)，便是要以公共利益最大化為基準(zhǔn)標(biāo)桿。奧斯本、蓋布勒認(rèn)為，良好的治理應(yīng)該是滿足社會公眾需要而不是政府需要的治理，是以結(jié)果為導(dǎo)向、有使命感的治理，是講求實(shí)際效果而不是按投入撥款的治理，是各主體積極參與、協(xié)作的分權(quán)式治理。[26]現(xiàn)代化的國家治理是符合經(jīng)濟(jì)、效率、效益、公平、合法、負(fù)責(zé)、信任、公開、透明原則的國家治理，是以“結(jié)果導(dǎo)向”和以“人民為中心”的國家治理，也就是說，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)應(yīng)該是積極回應(yīng)公民訴求，盡量滿足公民需要，讓社會公眾的利益在國家治理的過程中實(shí)現(xiàn)最大化。預(yù)算績效管理以多元主體間的利益最大化為價值取向，逐步建立一種真正服務(wù)于社會公共目標(biāo)、滿足社會公眾需要的現(xiàn)代預(yù)算模式。

傳統(tǒng)的政府預(yù)算模式屬于政府對公眾“自上而下”的管理，那么對于預(yù)算過程績效的評價體系也就將主要圍繞政府的利益來進(jìn)行，而公眾對于預(yù)算績效的評價往往將被忽視。同時，在預(yù)算執(zhí)行實(shí)踐中，預(yù)算過程往往被視為權(quán)力主體實(shí)現(xiàn)所欲求的社會目標(biāo)的工具，因此整個預(yù)算體系就會被權(quán)力主體所需要的任何形式加以改造或者重塑，進(jìn)而導(dǎo)致預(yù)算權(quán)力主體任意利用和操縱預(yù)算過程以實(shí)現(xiàn)非正義的目的，破壞了社會公眾對于現(xiàn)代化預(yù)算制度的價值認(rèn)同和目的訴求。預(yù)算績效管理的焦點(diǎn)將過去重視投入的控制轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)對目標(biāo)和結(jié)果的評價，它甚至可以被看作是一個通過適度的放權(quán)以獲得可預(yù)期的結(jié)果為導(dǎo)向的績效評估體系，包括要求各個層級預(yù)算編制主體分別編列績效計(jì)劃，對公共服務(wù)的具體結(jié)果和明確目標(biāo)進(jìn)行清晰的陳述，并要求預(yù)算績效的指標(biāo)是可測量的。這種籍由以成果為導(dǎo)向的績效評估體系，將以各個預(yù)算執(zhí)行主體的最終執(zhí)行成果作為客觀的考核標(biāo)準(zhǔn)，以此來檢驗(yàn)預(yù)算對人民需求和愿望的回應(yīng)能力，并以績效考核結(jié)果為基準(zhǔn)，對相應(yīng)的預(yù)算責(zé)任主體進(jìn)行監(jiān)督、問責(zé)與激勵，最終將預(yù)算運(yùn)行引入持續(xù)提升績效預(yù)算目標(biāo)和不斷強(qiáng)化預(yù)算支出責(zé)任的可持續(xù)循環(huán)軌道。[27]從這層意義上來看，預(yù)算績效管理尋求實(shí)現(xiàn)預(yù)算效率最大化的途徑之一便是通過積極回應(yīng)社會公眾的真正需求和迫切愿望，繼而實(shí)現(xiàn)“善治”的價值追求。

善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質(zhì)特征就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)。[28]實(shí)質(zhì)上，善治作為治理的目標(biāo)取向，是一種達(dá)成和服務(wù)于某種良好目標(biāo)模式的現(xiàn)代國家建構(gòu)過程和方式，[29]作為一種理想的政治狀態(tài)，追求“善治”被視為世界各國政府的共同目標(biāo)。預(yù)算績效管理在本質(zhì)上實(shí)現(xiàn)了政府與公民對公共生活的合作管理，它體現(xiàn)了政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系。與此同時，它追求更高的行政效率，更低的行政成本，更好的公共服務(wù)，它意味著能回應(yīng)公眾各種需要，指向的是社會公共需求得到最優(yōu)化滿足的預(yù)算過程和預(yù)算活動，最終便是要實(shí)現(xiàn)社會利益的最大化。預(yù)算績效管理的過程體現(xiàn)出了合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)性和有效性等善治的基本要素，構(gòu)成了現(xiàn)代國家治理的基本目標(biāo)，同時也為建立現(xiàn)代預(yù)算制度提供了內(nèi)生性約束。

四、治理現(xiàn)代化目標(biāo)驅(qū)動下的預(yù)算績效管理進(jìn)路

當(dāng)前，預(yù)算績效管理改革在我國仍處于探索階段，無論是理論方面還是實(shí)踐方面都還顯稚嫩，對此，我們應(yīng)該依據(jù)實(shí)事求是、由易到難、逐步完善的原則，在實(shí)踐中不斷進(jìn)行探索并完善該制度，使之能夠?yàn)閲抑卫憩F(xiàn)代化這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)發(fā)揮其應(yīng)有作用。

1.完善與優(yōu)化現(xiàn)有的預(yù)算績效管理法律法規(guī)體系

完善的法律制度是預(yù)算績效管理得以有效實(shí)施的重要前提。當(dāng)政府績效管理的行為未能通過立法形式加以確立時，績效評估工作一方面會缺乏合法性和穩(wěn)定性，另一方面會使評估過程缺乏剛性的制度約束，政府組織內(nèi)部是否實(shí)施績效評估和如何實(shí)施就會存在很大的隨意性[30]，所以西方國家大都重視預(yù)算績效管理制度的立法工作，在改革過程中，預(yù)算績效管理的執(zhí)行主體、監(jiān)督部門、績效目標(biāo)、預(yù)算流程等均有明確的法律法規(guī)加以規(guī)范。同時，在西方各國的改革中，也更加注重增加政府預(yù)算的透明度，倡導(dǎo)建立預(yù)算公示制度，將政府預(yù)算績效管理的目標(biāo)、規(guī)劃、結(jié)果等合理公開，接受公眾、媒體、監(jiān)察部門的監(jiān)督。

我國預(yù)算績效管理工作剛剛起步，目前規(guī)則制度的法律層次較低，僅限于財(cái)政部門規(guī)章層面，離法律性的要求還相差很遠(yuǎn)。為此，需要進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)，建立其與預(yù)算績效管理相適應(yīng)的法律體系，使之有法可依，增強(qiáng)預(yù)算績效管理的權(quán)威性和強(qiáng)化執(zhí)行力度、規(guī)范執(zhí)行程序。同時，借鑒發(fā)達(dá)國家與成功地區(qū)實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)和做法，加以推廣和改進(jìn)，使我國政府績效預(yù)算逐步走上制度化和規(guī)范化的道路。

2.建立科學(xué)合理的預(yù)算績效評價體系

預(yù)算績效管理工作的核心內(nèi)容是績效評價，而績效評估體系的設(shè)計(jì)與構(gòu)建的科學(xué)性是檢驗(yàn)政府績效評估結(jié)論有效性的重要基礎(chǔ)，直接關(guān)系到績效評估的實(shí)施效果，[31]所以實(shí)施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵是如何制定績效考核指標(biāo)體系。科學(xué)合理的績效指標(biāo)體系不僅是開展預(yù)算績效管理的基礎(chǔ)，也是績效審計(jì)、績效監(jiān)督的依據(jù)，從而也使得績效問責(zé)制有了實(shí)施的基礎(chǔ)。

在我國，大部分地方都沒有建立科學(xué)的評價指標(biāo)，沒有合理的評價標(biāo)準(zhǔn)，部分地區(qū)指標(biāo)體系缺乏系統(tǒng)性、科學(xué)性，這些都導(dǎo)致無法保證評價結(jié)果的客觀性和有效性。故而，推行預(yù)算績效管理，必須建立科學(xué)合理的預(yù)算指標(biāo)評價體系，通過科學(xué)的評價體系對各部門的支出責(zé)任與支出績效進(jìn)行精確分析，建立支出責(zé)任與支出績效之間的聯(lián)系，為績效改進(jìn)提供準(zhǔn)確可靠的信息。

3.強(qiáng)化預(yù)算信息管理系統(tǒng)，發(fā)揮其對公共財(cái)政管理應(yīng)用的技術(shù)支撐

信息技術(shù)是實(shí)施績效預(yù)算的技術(shù)保障[32]，有效的財(cái)政管理工作必須要以功能先進(jìn)的技術(shù)作為支撐。從某種意義上講，績效預(yù)算過程就是信息管理的過程。要改變預(yù)算主體的行為和結(jié)果，必須改變其獲得信息、處理信息的方法以及對參與者行為的約束。[33]預(yù)算績效管理的實(shí)施必須以大量的信息為基礎(chǔ)，這就需要盡快實(shí)現(xiàn)預(yù)算績效管理信息化，一方面可以提高績效評價效率，同時也有利于預(yù)算績效結(jié)果的應(yīng)用。總體來看，世界各國在預(yù)算績效管理的過程中，都無一例外地進(jìn)行了預(yù)算績效信息管理系統(tǒng)的建設(shè)。功能完備的應(yīng)用支持平臺是實(shí)現(xiàn)中央、地方財(cái)政信息系統(tǒng)、各預(yù)算單位財(cái)務(wù)信息系統(tǒng)有效連接的前提。但在目前，我們國家只是基本實(shí)現(xiàn)了信息化管理，財(cái)政部門之間的信息系統(tǒng)初步實(shí)現(xiàn)了互聯(lián)互通，仍然存在一體化程度低等問題。

為此，我國必須要進(jìn)一步完善預(yù)算編審系統(tǒng)，完善基礎(chǔ)資料庫，為預(yù)算編制提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支持，并在此基礎(chǔ)之上完善項(xiàng)目庫管理系統(tǒng)，提高財(cái)政內(nèi)部預(yù)算編審效率；同時，建設(shè)統(tǒng)一的預(yù)算單位會計(jì)核算管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)省級預(yù)算部門會計(jì)核算信息和預(yù)算項(xiàng)目績效信息即時動態(tài)監(jiān)控，確保資金使用效率；著手開發(fā)市縣級預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)省市縣預(yù)算績效管理改革同機(jī)制、同規(guī)范、同標(biāo)準(zhǔn)，全面提升預(yù)算績效管理的系統(tǒng)性、科學(xué)性與實(shí)效性。

4.實(shí)施嚴(yán)格負(fù)責(zé)的審計(jì)監(jiān)督，確保責(zé)任落實(shí)到位

審計(jì)監(jiān)督一般情況下是一種事后的監(jiān)督方式，它對于完善我國預(yù)算績效管理起著重要作用。審計(jì)監(jiān)督政府預(yù)算是國家預(yù)算民主化、公開化的重要體現(xiàn)，也是保證政府收支合法性、提高政府資金使用率、增強(qiáng)預(yù)算透明性，確保政府更加符合廣大人民意愿，實(shí)現(xiàn)依法行政、依法理財(cái)?shù)目陀^要求。西方主要發(fā)達(dá)國家在長期的發(fā)展實(shí)踐中已經(jīng)形成議會的宏觀監(jiān)督、財(cái)政部門的日常監(jiān)督、審計(jì)部門的事后監(jiān)督和社會媒體的輿論監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，各監(jiān)督主體責(zé)任清晰、分工明確、相互配合并相互制約的監(jiān)督體系大大提高了預(yù)算監(jiān)督效率。

近些年，我國政府不斷進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督改革，并在一定程度上規(guī)范了政府收支行為，政府預(yù)算更加公開、透明，但是這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，我們還必須不斷探索強(qiáng)化政府預(yù)算監(jiān)督的方式和方法，真正使財(cái)政資金“取之于民，用之于民”，提高政府預(yù)算績效。因此，必須要加強(qiáng)預(yù)算績效的監(jiān)督檢查和審計(jì)工作，堅(jiān)持每年財(cái)政、審計(jì)、檢查部門對各部門的支出項(xiàng)目，從立項(xiàng)到預(yù)算執(zhí)行和完成進(jìn)行全過程的監(jiān)督檢查、績效評價，逐步建立項(xiàng)目資金使用情況的追蹤反饋制度和績效評價制度，以項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果和績效作為下年度項(xiàng)目績效預(yù)算編制的依據(jù)。

五、結(jié) 論

預(yù)算績效管理作為衡量財(cái)政體系現(xiàn)代化水平的一個重要標(biāo)度，對預(yù)算績效管理的理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新已成為推動國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的一個重要出發(fā)點(diǎn)和著力點(diǎn)。推行預(yù)算績效管理不僅僅意味著改變現(xiàn)有的預(yù)算編制方式，從更宏觀的意義上來說，改變國家取錢、分錢和用錢的方式，就能在很大程度上改變國家做事的方式，改變國家的治理制度。[34]因此，預(yù)算績效管理不單是一種管理工具，也是一種制度體系，更是一種先進(jìn)的管理理念，它從治理主體、治理工具和治理價值三個維度共同推進(jìn)我國的治理現(xiàn)代化進(jìn)程，以期能夠?qū)崿F(xiàn)共治、法治和善治的核心價值訴求，同時，這對于我國推進(jìn)國家治理體系、提高國家治理能力具有戰(zhàn)略導(dǎo)向的重要意義。

然而，隨著我國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，在國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生深刻變化的同時，這也對新時期預(yù)算績效管理提出了新挑戰(zhàn)，如何盡快建立行之有效的法律體系，如何開發(fā)科學(xué)合理的指標(biāo)體系，如何建設(shè)功能完備的信息管理系統(tǒng)等問題接踵而至，這也是當(dāng)下公共管理理論界和實(shí)踐管理界面臨的一個緊迫課題，急需學(xué)術(shù)界和實(shí)踐管理界共同努力解決。