王郁　魏程瑞　王艷　李凌冰

摘 要： 本文基于對(duì)城市公共服務(wù)承載力理論內(nèi)涵的前期研究結(jié)果，從受壓力、支撐力、調(diào)控力這三個(gè)方面構(gòu)建城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。進(jìn)而基于2005-2015年間北上廣深四個(gè)超大城市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，進(jìn)行城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)的實(shí)證研究，分析城市公共服務(wù)承載力的發(fā)展規(guī)律和結(jié)構(gòu)特點(diǎn)。本文發(fā)現(xiàn)，超大城市公共服務(wù)的支撐力相近，但受壓力和調(diào)控力差距較大，承載力的相對(duì)水平、內(nèi)部結(jié)構(gòu)和變化趨勢各不相同；承載能力雖然受到人口與經(jīng)濟(jì)增長等受壓力的一定影響，但是在更大程度上取決于公共服務(wù)支撐力和調(diào)控力的水平，取決于城市公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率以及城市治理的水平。因此，在城市問題的治理中，應(yīng)更重視通過公共服務(wù)的有效供給和城市治理水平的提升，以改善和解決各類城市發(fā)展問題，而非片面強(qiáng)調(diào)對(duì)城市人口規(guī)模和發(fā)展速度的剛性控制。

關(guān)鍵詞： 公共服務(wù)承載力；超大城市；評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；城市治理

一、 引言

近年來，隨著北上廣深等超大城市交通擁擠、環(huán)境污染、房價(jià)高漲等城市病問題日益突出，城市規(guī)模對(duì)城市病的影響以及城市綜合承載力問題引起社會(huì)的高度關(guān)注。一直以來，對(duì)于城市綜合承載力的研究主要集中于各類自然資源要素，如水、土地、生態(tài)環(huán)境等可能承受和供養(yǎng)的人口規(guī)模等方面，但在超大城市龐大的人口規(guī)模是否加劇城市病的相關(guān)討論中，部分觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)通過嚴(yán)格控制超大城市人口規(guī)模，以緩解城市病的惡化；也有另一種觀點(diǎn)認(rèn)為控制超大城市人口規(guī)模并無益于城市病的改善，重點(diǎn)應(yīng)該放在城市公共服務(wù)的有效供給上（陳釗等，2014）。由此，城市公共服務(wù)的承載能力已經(jīng)成為不容忽視的重要因素之一。城市提供的公共服務(wù)決定著城市生活的基礎(chǔ)條件和質(zhì)量水平，因此成為影響人口流入或流出的要素之一；尤其當(dāng)城鄉(xiāng)間和城市間的供給水平存在顯著差距的條件下，公共服務(wù)對(duì)人口流動(dòng)的影響作用就更為突出。公共服務(wù)同時(shí)影響著城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)運(yùn)行的成本和效率，公共服務(wù)的供給水平反映著地方政府的治理能力，也同時(shí)決定了城市公共服務(wù)對(duì)于人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的承載能力。因此，在當(dāng)前超大城市高速發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景下，正確把握城市公共服務(wù)承載力的發(fā)展規(guī)律，厘清影響城市公共服務(wù)承載力提升的主要因素，已經(jīng)成為迫在眉睫的重大理論課題和實(shí)踐任務(wù)。

城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)的相關(guān)研究主要包括城市綜合承載力概念和評(píng)價(jià)方法這兩個(gè)方面。有關(guān)城市綜合承載力的概念和內(nèi)涵，不同學(xué)者一直有著不同觀點(diǎn)。如劉潔等（2013）認(rèn)為是指城市的資源環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的承載能力，而石憶邵等（2008）提出還應(yīng)考慮人的忍受能力。多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為城市綜合承載力是指在一定的自然資源約束和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、技術(shù)水平條件下，城市所能承載的各種人類活動(dòng)的規(guī)模和強(qiáng)度的閾值；它是不固定的、非靜態(tài)和非單一關(guān)系的，政府管理水平和公共服務(wù)質(zhì)量對(duì)城市綜合承載力具有顯著的影響。在承載力評(píng)價(jià)的研究領(lǐng)域，從評(píng)價(jià)內(nèi)容來看，包括對(duì)生態(tài)、交通、水和土地等單要素承載力或多要素綜合承載力的評(píng)價(jià)（張林波，2009）。從研究方法來看，從最初的logistic增長曲線方程，發(fā)展到系統(tǒng)動(dòng)力學(xué)模型、生態(tài)足跡、能值分析等多種方法和模型（陳爽等，2012）。從評(píng)價(jià)目標(biāo)來看，既包括以對(duì)城市人口規(guī)模和空間規(guī)模預(yù)測為目標(biāo)的研究（童玉芬等，2011），也包括對(duì)承載狀況的變化趨勢和規(guī)律的分析（孫鈺等，2013）。以上研究為城市公共服務(wù)承載力研究提供了有力的理論支撐。但是基于自然資源等硬件要素的城市規(guī)模預(yù)測屢屢被現(xiàn)實(shí)證偽，說明需要重新考慮城市綜合承載力的影響因素，公共服務(wù)作為城市綜合承載力關(guān)鍵要素的研究亟待加強(qiáng)。城市綜合承載力研究不能局限于靜態(tài)數(shù)值規(guī)模的預(yù)測，迫切需要深入挖掘城市綜合承載力提升的動(dòng)力因素，把握其發(fā)展規(guī)律，才能有針對(duì)性地構(gòu)建承載力提升路徑，適應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展管理的政策需求。

本文基于對(duì)城市公共服務(wù)承載力理論內(nèi)涵的前期研究成果，從受壓力、支撐力、調(diào)控力這三個(gè)方面構(gòu)建城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。進(jìn)而基于2005-2015年間北上廣深四個(gè)超大城市的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，進(jìn)行城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)的實(shí)證研究，分析各個(gè)城市公共服務(wù)承載力的發(fā)展規(guī)律和特點(diǎn)，找出影響承載力的主要因素，探討建立城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)分析的有效方法。

二、 超大城市公共服務(wù)承載力指標(biāo)體系的構(gòu)建

1. 指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)原則

在城市綜合承載力研究中，承載主體的受壓力和支撐力是主要的研究內(nèi)容。如果將公共服務(wù)作為城市綜合承載力的主體之一，城市所提供的公共服務(wù)規(guī)模和質(zhì)量則是城市公共服務(wù)支撐力的重要影響因素。其承載對(duì)象是城市中的主要經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)及其產(chǎn)生的環(huán)境影響，這些因素對(duì)城市公共服務(wù)的運(yùn)行所施加的壓力是城市公共服務(wù)承載力的另一影響因素。與此同時(shí)，制度、政策、政府管理等因素，通過對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)、公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)等的影響，對(duì)城市公共服務(wù)承載力水平和實(shí)際狀況起到極為重要的調(diào)控作用。因此，本研究認(rèn)為，城市公共服務(wù)承載力的評(píng)價(jià)應(yīng)該從三個(gè)方面展開，即支撐力、受壓力和調(diào)控力。當(dāng)支撐力提高時(shí)，城市公共服務(wù)承載力將得到加強(qiáng)；而承載對(duì)象的受壓力增大時(shí)，城市公共服務(wù)承載力則會(huì)縮小。制度、技術(shù)、管理等因素的調(diào)控作用有助于城市公共服務(wù)承載力的提高，但到達(dá)一定程度后這種調(diào)控力將不再有明顯的作用。

參考已有研究成果中城市綜合承載力和公共服務(wù)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，本文遵循指標(biāo)選取的科學(xué)性、可操作性、層次性、完備性和動(dòng)態(tài)性的原則，構(gòu)建城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。參考基本公共服務(wù)核心要素的定義，并考慮到數(shù)據(jù)的可獲得性和城市問題的主要特征，本文選取了義務(wù)教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、交通和住房保障這六項(xiàng)公共服務(wù)要素作為城市公共服務(wù)承載力的主要評(píng)價(jià)內(nèi)容。

2. 指標(biāo)體系篩選和確定

對(duì)于指標(biāo)層中評(píng)價(jià)指標(biāo)的擬定，本文基于對(duì)已有研究成果的參考借鑒，并根據(jù)各指數(shù)的含義，對(duì)截至目前相關(guān)書籍中以及 CNKI 數(shù)據(jù)庫中下載到的有關(guān)城市公共服務(wù)與城市承載力文獻(xiàn)中的指標(biāo)進(jìn)行頻度統(tǒng)計(jì)，選取出現(xiàn)次數(shù)較高的評(píng)價(jià)指標(biāo)。同時(shí)，針對(duì)四個(gè)超大城市的特點(diǎn)，進(jìn)一步從中選取有利于超大城市公共服務(wù)改善的指標(biāo)，鑒于擬定評(píng)價(jià)指標(biāo)數(shù)據(jù)的可獲得性，結(jié)合年鑒中的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，對(duì)部分指標(biāo)進(jìn)行了自行擬定和修改。經(jīng)過仔細(xì)斟酌和比對(duì)，選擇了3個(gè)目標(biāo)層指標(biāo)、6個(gè)一級(jí)指標(biāo)、23個(gè)二級(jí)指標(biāo)、42 個(gè)三級(jí)指標(biāo)，構(gòu)建了超大城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，如表1所示。

支撐力、受壓力和調(diào)控力是指標(biāo)體系中的三個(gè)目標(biāo)層指標(biāo)。衡量支撐力的一級(jí)指標(biāo)包括公共服務(wù)規(guī)模和公共服務(wù)質(zhì)量這兩項(xiàng)，分別選取了義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、住房、交通、環(huán)境治理這六項(xiàng)基本公共服務(wù)作為二級(jí)指標(biāo)。在三級(jí)指標(biāo)中，對(duì)應(yīng)于以上6項(xiàng)公共服務(wù)，分別選取了每萬人小學(xué)與初中學(xué)校數(shù)、每萬人衛(wèi)生機(jī)構(gòu)數(shù)、床位數(shù)和技術(shù)人員數(shù)、每萬人保障性住房面積等13個(gè)指標(biāo)反映公共服務(wù)規(guī)模，選取了初中小學(xué)生師比、每人次診療費(fèi)用、人均居住建筑面積等7項(xiàng)結(jié)果類指標(biāo)，反映公共服務(wù)質(zhì)量。

受壓力的指標(biāo)應(yīng)反映城市人口和各類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等城市發(fā)展及公共服務(wù)需求的增長，對(duì)公共服務(wù)供給和運(yùn)行造成的壓力。隨著城市人口規(guī)模的增長與社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的活躍，受壓力便隨之增長。本文針對(duì)前述六類公共服務(wù)，分別選取了每萬人學(xué)生數(shù)、機(jī)構(gòu)平均診療人次等12項(xiàng)三級(jí)指標(biāo)。此外，作為城市發(fā)展的三級(jí)指標(biāo)，選取了常住人口密度和人均GDP這兩個(gè)指標(biāo)以反映其特征。

調(diào)控力是指政府通過制度、管理、技術(shù)等手段提升城市公共服務(wù)承載力的能力，制度、政策、管理、社會(huì)環(huán)境等外部因素是反映調(diào)控力水平的重要因素。本文選取了戶籍政策、城市規(guī)劃以及公共服務(wù)財(cái)政支出這三個(gè)指標(biāo)作為調(diào)控力的二級(jí)指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，本文選取非戶籍人口占常住人口比例這一指標(biāo)反映戶籍政策的調(diào)控力度；非戶籍人口比例越高，說明戶籍政策的調(diào)控力度較小。選取人均建成區(qū)面積以反映城市規(guī)劃政策的調(diào)控力度，人均建成區(qū)面積越小，土地節(jié)約利用效果相對(duì)較好，說明城市規(guī)劃政策調(diào)控力度越大。選取前述6項(xiàng)公共服務(wù)人均公共財(cái)政支出指標(biāo)反映公共服務(wù)財(cái)政政策的調(diào)控力度；人均公共服務(wù)財(cái)政支出越高，說明財(cái)政政策的調(diào)控力度越大。

3. 指標(biāo)賦權(quán)及承載力計(jì)算

（1）指標(biāo)權(quán)重的確定

本文采用層次分析法確定各指標(biāo)的權(quán)重，通過兩兩比較同一層級(jí)下的各個(gè)指標(biāo)對(duì)于反映該問題的重要性來確定各個(gè)指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)。本研究綜合了專家意見，對(duì)同一個(gè)層次內(nèi)的逐個(gè)指標(biāo)兩兩比較，構(gòu)造出判斷矩陣A，如下圖所示，其中，aij要素即要素i與要素j重要性的比較結(jié)果。

A= 1 a12 … a1na21 1 … a2n… … 1 …an1 an2 … ann

然后，采用求根法計(jì)算正互反矩陣的最大特征值及其對(duì)應(yīng)的特征向量，進(jìn)而確定各指標(biāo)權(quán)重。最后，分別對(duì)每個(gè)判斷矩陣以及層次總排序進(jìn)行一致性檢驗(yàn)，結(jié)果CR均小于0.1，通過了一致性檢驗(yàn)，得到的具體指標(biāo)權(quán)重如下表所示。

表1 超大城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和指標(biāo)權(quán)重

（注：三級(jí)指標(biāo)名稱前的正負(fù)號(hào)代表成本型或效益型指標(biāo)的類型）

（2）承載力的評(píng)價(jià)方法

承載力評(píng)價(jià)的結(jié)果主要有兩種形式，一是人口承載的閾值，二是指數(shù)化得分。以人口閾值的形式，可以估算或預(yù)測城市最適宜容納的人口數(shù)量，適用于區(qū)域現(xiàn)狀人口發(fā)展評(píng)價(jià)以及對(duì)遠(yuǎn)期人口規(guī)?？刂普叩难芯?。指數(shù)化得分是承載力定量化的間接表征方式，可以用于比較不同區(qū)域的承載力差異或同一區(qū)域在不同發(fā)展階段承載力動(dòng)態(tài)變化。本文采用指數(shù)化得分的結(jié)果形式，以期分析探討不同區(qū)域間和各區(qū)域公共服務(wù)承載力的發(fā)展規(guī)律和影響因素。

為了使數(shù)據(jù)之間具有可比性，本文采用Min-Max標(biāo)準(zhǔn)化對(duì)原始數(shù)據(jù)進(jìn)行處理。對(duì)于正向指標(biāo)而言，標(biāo)準(zhǔn)化公式為：x*=（x-min）/（max-min），而對(duì)于反向指標(biāo)而言，標(biāo)準(zhǔn)化公式為：x*=（1/x-min）/（max-min）。x為原數(shù)據(jù)，min為該指標(biāo)樣本中的最小值，max為該指標(biāo)樣本中的最大值，x*表示標(biāo)準(zhǔn)化后得到的數(shù)據(jù)，范圍在[0，1]之間。

城市公共服務(wù)承載力（F）受支撐力（S）、受壓力（P）、調(diào)控力（A）這三方面影響。借鑒已有相關(guān)研究（王丹，2011），城市公共服務(wù)承載力的計(jì)算公式為：

F=S×EXP（-P）+ln（A+1）。

在不考慮受壓力和調(diào)控力之時(shí)，城市公共服務(wù)承載力就等于支撐力，即F=S。筆者將承載力F和受壓力P之間的關(guān)系設(shè)置成為指數(shù)的倒數(shù)關(guān)系，受壓力P越大，則承載力F越小，且隨著受壓力P的增長，受壓力P對(duì)承載力F的影響也越來越大；另外，將承載力F和調(diào)控力A之間的關(guān)系設(shè)置成為對(duì)數(shù)關(guān)系，調(diào)控力A的增長雖然能夠提升承載力F，但是隨著調(diào)控力A的增長，其對(duì)承載力F的影響力會(huì)越來越小，并趨于穩(wěn)定。

三、 超大城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)的實(shí)證研究——以北上廣深四城為例

本文主要數(shù)據(jù)來源于北上廣深四個(gè)城市的統(tǒng)計(jì)年鑒、年度城市政府公報(bào)、《中國城市統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國衛(wèi)生統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國教育統(tǒng)計(jì)年鑒》，教育部、衛(wèi)生部（衛(wèi)計(jì)委）、交通部、住建部、民政部各主管部門發(fā)布的公報(bào)等統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。部分城市和部分年份缺失的數(shù)據(jù)經(jīng)過推算后，進(jìn)行了補(bǔ)充。為去除通貨膨脹等因素的影響，對(duì)GDP與各類價(jià)格數(shù)據(jù)均以2005年價(jià)格為基準(zhǔn)進(jìn)行了換算。

1. 公共服務(wù)支撐力的評(píng)價(jià)與分析

從公共服務(wù)規(guī)模的城市間差異來看（圖1），北京的公共服務(wù)規(guī)模最大，上海最低；2005-2015年期間各城市公共服務(wù)規(guī)模都有顯著增長，深圳的提升速度最快，近五年內(nèi)已逐漸超越北京。就公共服務(wù)質(zhì)量而言（圖2），深圳的狀況相對(duì)最好，上海公共服務(wù)質(zhì)量的改善最為顯著，而北京相對(duì)較差，且仍在明顯的下降。通過公共服務(wù)的規(guī)模指數(shù)與質(zhì)量指數(shù)的比較可以看出，滬廣深三市公共服務(wù)支撐力的提升更多依靠于服務(wù)質(zhì)量的改善而非規(guī)模擴(kuò)大，而北京則相反；總體而言，四個(gè)城市公共服務(wù)規(guī)模指數(shù)的增長均明顯高于質(zhì)量的改善。就公共服務(wù)規(guī)模的短板來看，北京在于社會(huì)保障，上海與廣州在于保障性住房，深圳則是醫(yī)療衛(wèi)生。就城市公共服務(wù)質(zhì)量的短板來看，北京在于醫(yī)療衛(wèi)生和環(huán)境治理，上海在于保障性住房與環(huán)境治理，廣州和深圳則是義務(wù)教育與社會(huì)保障。

整體而言，四城市之間支撐力的差距不大（圖3），說明公共服務(wù)供給水平較為相近，且一直處于明顯的提升趨勢；上海的公共服務(wù)支撐力最低，北京在2010年之前相對(duì)較高，而在此后卻被深圳和廣州反超，深圳是期間支撐力提升最快的城市，近五年來已成為支撐力最強(qiáng)的城市。

2. 公共服務(wù)受壓力的評(píng)價(jià)與分析

作為公共服務(wù)受壓力的二級(jí)指標(biāo)，就城市發(fā)展指數(shù)而言（圖4），深圳的發(fā)展壓力相對(duì)最強(qiáng)，北京相對(duì)最低，上海和廣州的情況相近。2005-2015年間四個(gè)城市均表現(xiàn)出不同程度的增長，北京的增長率最高，上海的增長率最低。就公共服務(wù)需求指數(shù)而言（圖5），上海相對(duì)其他三個(gè)城市而言需求最強(qiáng)，北京的需求相對(duì)最低；但是，北上廣三個(gè)城市在2005-2015年間公共服務(wù)需求均出現(xiàn)下降趨勢，尤其是北京、上海的下降較為突出，唯有深圳表現(xiàn)出顯著的需求增長，反映了深圳城市人口與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)快速增長背景下公共服務(wù)需求同步增長的趨勢，而其他城市則在經(jīng)濟(jì)或人口增長下滑的背景下出現(xiàn)了公共服務(wù)需求下降的現(xiàn)象。從各城市公共服務(wù)需求指數(shù)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，北京最大的需求壓力主要來自保障性住房，上海來自醫(yī)療衛(wèi)生，廣州來自交通，深圳來自保障性住房與義務(wù)教育。從受壓力的內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，北京與上海大致為服務(wù)需求增長壓力大于城市發(fā)展壓力，而廣州與深圳則相反。這反映了城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的結(jié)構(gòu)性差異和政策調(diào)控產(chǎn)生的綜合影響；北京與上海政策調(diào)控力度更大，因此人口增長壓力相對(duì)較低，但老齡化程度與第三產(chǎn)業(yè)比重更高，地理位置和優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源對(duì)流動(dòng)人口更有吸引力，因此公共服務(wù)需求的增長壓力高于城市發(fā)展壓力。

整體而言，四個(gè)超大城市之間受壓力的差距較為顯著（圖6），其中上海公共服務(wù)受壓力在大多數(shù)年份為最高，北京相對(duì)最低；2005-2015年間京滬兩市均出現(xiàn)受壓力的整體下降，而廣深兩市則表現(xiàn)出受壓力的提升，尤其是深圳公共服務(wù)受壓力的增長速度最快，近三年來已經(jīng)成為公共服務(wù)受壓力最高的城市。滬廣深三市顯然比北京面臨著更大的公共服務(wù)供給壓力，尤其是廣深兩市的壓力仍表現(xiàn)為上升趨勢。

3. 公共服務(wù)調(diào)控力的評(píng)價(jià)與分析

作為公共服務(wù)調(diào)控力的二級(jí)指標(biāo)，就公共服務(wù)財(cái)政支出而言（圖7），上海、北京兩市處于相對(duì)較高水平，深圳和廣州相對(duì)較低。2005-2015年期間，四個(gè)城市的公共服務(wù)財(cái)政支出均表現(xiàn)出增長趨勢，其中深圳的增長率最高，上海最低。其內(nèi)部各項(xiàng)指數(shù)的比較來看各城市公共服務(wù)財(cái)政支出的短板，北京主要在于環(huán)境治理和保障性住房，上海在于保障性住房，廣州在于環(huán)境治理，深圳在于社會(huì)保障。就政策調(diào)控力度而言（圖8），四個(gè)城市間的差距較為顯著，上海的調(diào)控力度相對(duì)最高，北京、廣州與上海較為接近，深圳最低；但從變化趨勢來看，2005-2015年期間京滬廣三市的政策調(diào)控力度均出現(xiàn)下降，僅深圳出現(xiàn)顯著上升，但調(diào)控力度離北上廣仍存在顯著的差距。這反映出四個(gè)超大城市在加大對(duì)于公共服務(wù)財(cái)政投入力度的同時(shí)，在加強(qiáng)空間規(guī)劃等綜合性政策調(diào)控力度、提高治理績效方面仍有待改善。

整體而言，四個(gè)城市間調(diào)控力存在顯著的差距（圖9），但近年來這一差距有所縮??；上海的公共服務(wù)調(diào)控力指數(shù)在四個(gè)城市中相對(duì)最高，深圳最低；但是從變化趨勢來看，2005-2015年間深圳和北京兩市的調(diào)控力指數(shù)表現(xiàn)為顯著上升，而滬廣兩市則幾乎未變，反映了城市發(fā)展政策導(dǎo)向和執(zhí)行效果的顯著差異。北京和上海對(duì)于公共服務(wù)的財(cái)政投入以及戶籍政策、規(guī)劃政策的調(diào)控力度顯然相對(duì)更高、更嚴(yán)，而廣州和深圳對(duì)于公共服務(wù)的財(cái)政投入和政策調(diào)控能力仍有較大的提升空間。

4. 公共服務(wù)承載力的評(píng)價(jià)與分析

圖10 2005-2015年北上廣深城市公共服務(wù)承載力指數(shù)的變化

根據(jù)2005-2015年間城市公共服務(wù)承載力指數(shù)的計(jì)算結(jié)果（圖10），四個(gè)城市間存在明顯差距，北京的承載力最高，其次是上海，廣州和深圳相對(duì)較低。這反映了四個(gè)城市公共服務(wù)承載力不同的內(nèi)在結(jié)構(gòu)，北京是高承壓、低施壓、高調(diào)控、高承載，上海是低承壓、高施壓、高調(diào)控、高承載，廣州和深圳均是高承壓、高施壓、低調(diào)控、低承載。對(duì)比上海與廣州的特點(diǎn)可以看出，上海的支撐力低于廣州，受壓力高于廣州，但調(diào)控力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于廣州，其結(jié)果是上海的承載力高于廣州。對(duì)比廣州和深圳的特點(diǎn)可以看出，這兩個(gè)城市公共服務(wù)的支撐力和受壓力的狀況相對(duì)比較接近，但廣州的調(diào)控力在大多數(shù)的年份均高于深圳，從而導(dǎo)致廣州的承載力狀況大多也高于深圳。這反映出城市公共服務(wù)承載力的變化規(guī)律，即如果沒有有效的政策調(diào)控，高承壓能力和低受壓力的狀態(tài)也不必然能帶來承載力的提升。

從2005-2015年間承載力的變化趨勢來看（圖10），四個(gè)城市的公共服務(wù)承載力均表現(xiàn)出顯著的提升，深圳城市公共服務(wù)承載力的提升最為顯著，其他三個(gè)城市的提升幅度基本接近。與此同時(shí)，四個(gè)城市間承載力的差距也正在逐漸縮小。在這11年間，四個(gè)超大城市僅分別在8個(gè)年度出現(xiàn)過公共服務(wù)承載力下降的現(xiàn)象，北京兩次、上海三次、廣州兩次、深圳一次，其中導(dǎo)致承載力下降的直接原因并不主要來自受壓力的提升（這種情況僅為4次）；相反，在受壓力下降的情況下，支撐力或調(diào)控力的下降也會(huì)導(dǎo)致承載力的下降。這仍然反映出超大城市公共服務(wù)承載力的變化規(guī)律，即相對(duì)于受壓力，支撐力和調(diào)控力對(duì)于承載力的提升或下降具有更為顯著的影響。

四、 結(jié)論

本文在借鑒已有相關(guān)研究成果的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了超大城市公共服務(wù)承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并對(duì)北上廣深四個(gè)超大城市2005-2015年間公共服務(wù)承載力的變化進(jìn)行了實(shí)證研究，研究結(jié)果較好地體現(xiàn)了這四個(gè)超大城市十多年來公共服務(wù)的變化情況，有助于客觀準(zhǔn)確地把握超大城市公共服務(wù)所能承載的人口和社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)等壓力的最大規(guī)模和最優(yōu)負(fù)荷，有助于科學(xué)評(píng)價(jià)不同城市公共服務(wù)承載能力的差異以及不同時(shí)間城市公共服務(wù)承載力的變化特征，為改善超大城市公共服務(wù)供給，提升超大城市公共服務(wù)承載力提供參考。

根據(jù)前文的分析，可以得到以下的結(jié)論和啟示：

1.四個(gè)超大城市公共服務(wù)支撐力、受壓力、調(diào)控力的相對(duì)水平，內(nèi)部結(jié)構(gòu)和變化趨勢有著各自的特點(diǎn)和差異。總體上看，城市間支撐力的水平差距較小，而受壓力和調(diào)控力的差距較大。支撐力方面，除北京之外的滬廣深三市均為服務(wù)質(zhì)量指數(shù)優(yōu)于服務(wù)規(guī)模水平指數(shù)；受壓力方面，京滬兩市為服務(wù)需求指數(shù)高于人口經(jīng)濟(jì)增長指數(shù)，廣深兩市反之；調(diào)控力方面，北上廣三市為政策調(diào)控指數(shù)強(qiáng)于財(cái)政調(diào)控指數(shù)，深圳市反之。以上特點(diǎn)不僅反映出各城市的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與人口結(jié)構(gòu)、區(qū)域發(fā)展格局和調(diào)控政策力度的差異，對(duì)服務(wù)需求和供給壓力產(chǎn)生的不同影響，而且也反映出，雖然超大城市公共服務(wù)供給水平相近，但公共服務(wù)供給績效和治理能力仍存在一定的差距。

2.四個(gè)超大城市公共服務(wù)的支撐力、受壓力與調(diào)控力的變化趨勢與結(jié)構(gòu)特征各有不同。北京是高承壓、低施壓、高調(diào)控、高承載，上海是低承壓、高施壓、高調(diào)控、高承載，廣州和深圳均是高承壓、高施壓、低調(diào)控、低承載。這反映出各城市公共服務(wù)承載力有其不同的內(nèi)在結(jié)構(gòu)和發(fā)展規(guī)律。雖然四個(gè)城市的公共服務(wù)承載力都表現(xiàn)出提升的趨勢，但各自在不同領(lǐng)域仍存在一定的短板。因?yàn)橹瘟驼{(diào)控力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)以及受壓力的主要來源不同，短板領(lǐng)域各不相同，因此，針對(duì)各城市公共服務(wù)承載力的內(nèi)在結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，城市病的治理和公共服務(wù)承載力的提升應(yīng)建立差異化的思路。北京公共服務(wù)受壓力較低并仍在趨緩，調(diào)控力最高，而支撐力的短板顯然在于其公共服務(wù)質(zhì)量，因此，公共服務(wù)承載力的提升將更多取決于公共服務(wù)質(zhì)量的提升。上海支撐力的短板在于服務(wù)規(guī)模，受壓力趨緩，調(diào)控力較高但財(cái)政支出有待提高，因此，公共服務(wù)承載力的提升應(yīng)更重視服務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大和財(cái)政支出的保障。廣州公共服務(wù)支撐力仍有一定的提升空間，受壓力仍在提升，調(diào)控力短板在于財(cái)政支出，因此，公共服務(wù)承載力的提升路徑應(yīng)側(cè)重于服務(wù)供給水平的提高和財(cái)政投入的保障。深圳支撐力、受壓力均提升較快，調(diào)控力的短板在于政策調(diào)控能力亟待提高，因此，公共服務(wù)承載力的提升應(yīng)更側(cè)重于政策調(diào)控能力的提升。

3.以上分析表明，公共服務(wù)承載力的變化有其內(nèi)在的規(guī)律。如果沒有有效的政策調(diào)控，高承壓力和低受壓力的條件下也不必然能形成承載力的提升，受壓力的下降并不必然帶來承載力的提升，反之亦然。這說明，城市公共服務(wù)所能承載的人口與經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的最大負(fù)荷與最優(yōu)規(guī)模并不是主要取決于受壓力的減輕，而是在更大程度上取決于公共服務(wù)支撐力和調(diào)控力的提升，也就是取決于城市公共服務(wù)供給的質(zhì)量、效率以及城市治理的水平。因此，在超大城市的城市病治理中，應(yīng)更為重視通過公共服務(wù)的有效供給和城市治理水平的提升，以改善和解決各類城市發(fā)展問題，而非片面強(qiáng)調(diào)對(duì)人口規(guī)模和發(fā)展速度的剛性控制。

由于數(shù)據(jù)的可獲得性等多種因素的限制，本文的實(shí)證研究對(duì)象和時(shí)間跨度都較為有限，指標(biāo)的選擇也存在一定的局限，承載力評(píng)價(jià)指標(biāo)體系仍有待進(jìn)一步優(yōu)化。在今后的研究中，基于對(duì)不同類型和不同規(guī)模的城市的數(shù)據(jù)收集，就受壓力、支撐力、調(diào)控力對(duì)城市公共服務(wù)承載力的影響機(jī)理研究以及對(duì)城市公共服務(wù)承載力提升路徑的研究等課題，都是有待拓展的領(lǐng)域和范圍。

參考文獻(xiàn)：

[1] 陳釗， 陸銘. 首位城市該多大？——國家規(guī)模、全球化和城市化的影響[J]. 學(xué)術(shù)月刊，2014，46 （05）：5-16.

[2] 劉潔，蘇楊，魏方欣.基于區(qū)域人口承載力的超大城市人口規(guī)模調(diào)控研究[J].中國軟科學(xué)，2013，（10）：21- 26.

[3] 石憶邵，尹昌應(yīng)，王賀封，譚文墾. 城市綜合承載力的研究進(jìn)展及展望[J]. 地理研究， 2013，（1）：34-39.

[4] 童玉芬.北京市水資源人口承載力的動(dòng)態(tài)模擬與分析[J].中國人口資源與環(huán)境，2010，（20）9：42-47.

[5] 張林波.城市生態(tài)承載力理論與方法研究[M].北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2009.

[6] 中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì).中國城市承載力及其危機(jī)管理研究報(bào)告[M].北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社， 2008.

[7] 王郁. 城市公共服務(wù)承載力的理論內(nèi)涵與提升路徑[J]. 上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2016，（06）：15 -22.

[8] 王丹，陳爽，高群，嚴(yán)玲. 城市承載力空間差異分析方法——以常州市為例[J]. 生態(tài)學(xué)報(bào)，2011，（05）：1419 -1429.

[9] 劉惠敏.長江三角洲城市群綜合承載力的時(shí)空分異研究[J].中國軟科學(xué)，2011，（10）：18-26.

[10] 孫鈺，李新剛，姚曉東.基于TOPSIS模型的京津冀城市群土地綜合承載力評(píng)價(jià)[J].現(xiàn)代財(cái)經(jīng)（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)），2012，（11）：31-37.

[11] 張紅，張毅，張洋，周鵬. 基于修正層次分析法模型的海島城市土地綜合承載力水平評(píng)價(jià)：以舟山市為例[J].中國軟科學(xué)， 2017，（1）：41-37.

[12] James M. Ferris and Elizabeth Graddy. Organizational Choices for public service supply[J]. Journal of law， economics & organization， 1994，（1）：12-21.

[13] K Oh， Y Jeong， D Lee， W Lee， J Choi. Determining development destiny using the urban carrying capacity assessment system[J]. Landscape & Urban Planning. 2014，（1）：42-50.

Abstract： Based on the study of theoretical definition on carrying capacity of urban public service， this paper firstly aims to formulate an evaluating index system with three aspects of pressure， supportive and regulative factors. Secondly， it tries to analyze the growing trend and regional disparity of urban public service supply based on empirical study of this evaluating index in Beijing， Shanghai， Guangzhou， Shenzhen， and discuss main factors which are influencing the improvement of carrying capacity in four mega cities. Finally it finds out that the four cities are obviously different in its level， structure and changing tendency of carrying capacity of public service. Furthermore， supportive and regulative factors have more dominant influence on carrying capacity of public service rather than pressure factors. The improvement of effectiveness in service distribution and urban governance is more important than negative growth control on urban population and spatial scale when considering countermeasures for current urban problems.

Keyword： Carrying Capacity of Urban Public Service； Mega City； Evaluating Index； Urban Governance