李少惠　王婷

摘 要： 進(jìn)入新時(shí)代，公共文化服務(wù)已然成為人民對(duì)于美好生活向往的重要內(nèi)容，而創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（以下簡(jiǎn)稱“示范區(qū)創(chuàng)建”）是我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)中為平衡區(qū)域差距、發(fā)揮地方特色的戰(zhàn)略制度安排。依據(jù)史密斯政策執(zhí)行模型考察“示范區(qū)創(chuàng)建”中多元主體的行動(dòng)邏輯和行為策略，發(fā)現(xiàn)政府部門在職能定位與組織利益、服務(wù)導(dǎo)向與政績(jī)導(dǎo)向的權(quán)衡中表現(xiàn)出“重政績(jī)、樹典型、積極主導(dǎo)”的實(shí)踐行為；社會(huì)組織在文化治理理念的引導(dǎo)下，基于公共文化服務(wù)同質(zhì)化嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)考慮，為發(fā)揮職能紐帶作用在創(chuàng)建工作中體現(xiàn)為“強(qiáng)依賴、弱整合、協(xié)同參與”的行為策略；普通民眾的主體性缺失導(dǎo)致其處于“無參與、零反饋、被動(dòng)受益”的狀態(tài)。

關(guān)鍵詞： 多元主體；公共文化服務(wù)；參與邏輯；行為策略

一、問題的提出

近年來，隨著國(guó)家文化建設(shè)戰(zhàn)略由注重宏觀引領(lǐng)作用到微觀需求滿足的轉(zhuǎn)變，公共文化服務(wù)政策的出臺(tái)數(shù)量越來越多，內(nèi)容越來越豐富，經(jīng)歷了政策肇始、政策探索和政策深化三個(gè)階段[1]。黨的十九大報(bào)告闡明了新時(shí)代社會(huì)主要矛盾的變化，將“人民對(duì)于美好生活的向往”作為國(guó)家奮斗目標(biāo)，而需求導(dǎo)向、多元參與、差異化供給、跨業(yè)態(tài)合作的公共文化服務(wù)正是人民美好生活的重要組成部分。 “示范區(qū)創(chuàng)建”是文化部、財(cái)政部在“十二五”期間為平衡公共文化服務(wù)體系建設(shè)的區(qū)域差距、發(fā)揮地方特色的重要戰(zhàn)略部署，其實(shí)質(zhì)是對(duì)當(dāng)?shù)毓参幕?wù)的系統(tǒng)性、全面性建設(shè)，在探索立足地方實(shí)際的創(chuàng)新模式、典型經(jīng)驗(yàn)和示范性做法的同時(shí)要向更大的地域乃至全國(guó)范圍進(jìn)行推廣，更重要的是為公共文化服務(wù)體系制度設(shè)計(jì)提供強(qiáng)有力的理論支撐[2]。各地級(jí)市需經(jīng)過前期申報(bào)、中期評(píng)審、后期公示等程序，最終獲得創(chuàng)建資格的可開展兩年期的創(chuàng)建工作。鄔家峰以湖北黃石的公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)為分析對(duì)象，探討了公共文化服務(wù)體系建設(shè)制度內(nèi)涵、內(nèi)在訴求及現(xiàn)實(shí)回應(yīng)等問題[3]。張良從項(xiàng)目制運(yùn)作局限性的角度考察國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建中存在著“迎檢邏輯”與“服務(wù)邏輯”、“統(tǒng)一邏輯”與“地方邏輯”、“專項(xiàng)邏輯”與“整合邏輯”、域間發(fā)展等矛盾和沖突[4]。陳水生同樣基于項(xiàng)目制運(yùn)作形式，從政策執(zhí)行視角對(duì)文化惠民工程進(jìn)行研究，揭示了公共文化服務(wù)項(xiàng)目制運(yùn)作中的中央政府強(qiáng)控制邏輯、地方政府弱應(yīng)對(duì)邏輯與民眾無反饋邏輯[5]。這些對(duì)公共文化服務(wù)推進(jìn)主體、運(yùn)作邏輯及建設(shè)困境等議題的研究表明，多元主體參與公共文化服務(wù)建設(shè)的日益深入。但這種參與是如何發(fā)生的？不同主體的動(dòng)機(jī)和策略如何呈現(xiàn)？基于此，本文選取國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)這個(gè)典型案例，結(jié)合史密斯政策執(zhí)行模型，確定公共文化服務(wù)的“參與主體-參與邏輯-行動(dòng)策略”分析框架，重在對(duì)典型單案例的深入挖掘，揭示多元主體參與公共文化服務(wù)的內(nèi)在機(jī)理。

二、文獻(xiàn)綜述

國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的實(shí)質(zhì)是政府以項(xiàng)目制的形式推行公共文化服務(wù)，所以理應(yīng)強(qiáng)調(diào)政府的主體作用、責(zé)任意識(shí)和自覺行為[6]，政府基于意識(shí)形態(tài)前置的政治邏輯、公共空間重建的生活邏輯以及公共文化價(jià)值回歸的生產(chǎn)邏輯推動(dòng)著公共文化服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)程[7]。而公共文化服務(wù)面臨著需求快速增長(zhǎng)與結(jié)構(gòu)復(fù)雜化并存、公共文化服務(wù)效能不高、政府公共文化服務(wù)能力不足等困境[8]，引入多元參與機(jī)制顯得更為迫切且必要。圍繞公共文化服務(wù)多元參與，現(xiàn)有成果聚焦于多元主體是何、為何以及如何參與等研究主題。其中，如何參與，即主體采用何種方式或憑借什么途徑來實(shí)現(xiàn)參與，涉及參與內(nèi)容、行為方式等研究。

首先，對(duì)公共文化服務(wù)參與主體構(gòu)成的研究。現(xiàn)階段中國(guó)民間沒有提供和管理文化服務(wù)的能力。因此，大部分的公共文化服務(wù)仍然有賴于政府來提供和管理[9]。公共文化服務(wù)所依靠的公共部門主要是公共圖書館、文化館（站）、博物館等公益性文化事業(yè)單位，它們構(gòu)成我國(guó)公共文化服務(wù)體系的“骨干”[10]。但是，政府不應(yīng)壟斷公共文化服務(wù)，而應(yīng)向社會(huì)、個(gè)人提供參與的機(jī)會(huì)。李少惠提出公共文化服務(wù)體系建設(shè)需要確立政府為主導(dǎo)，非政府組織、社區(qū)等社會(huì)各方共同參與，協(xié)商和對(duì)話的“交互理性”制度框架[11]。鼓勵(lì)和引導(dǎo)私營(yíng)、非營(yíng)利組織、社區(qū)等社會(huì)力量同政府、公共部門等主體參與公共文化服務(wù)，形成多元主體緊密合作的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這恰恰也體現(xiàn)了現(xiàn)代文化治理的理念和要求[12]。根據(jù)當(dāng)前我國(guó)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的國(guó)家指導(dǎo)意見和地方創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系力量系統(tǒng)實(shí)際上包括由政府部門為主導(dǎo)、民族民間為補(bǔ)充、企事業(yè)單位為輔助、高等院校為參考等四個(gè)角色迥異、作用殊途同歸的結(jié)構(gòu)性要素[13]。除了組織機(jī)構(gòu)的參與外，公民個(gè)體也是公共文化服務(wù)的一個(gè)重要有機(jī)體，它不僅是服務(wù)對(duì)象與享受者，而且還是服務(wù)的提供者。

其次，對(duì)公共文化服務(wù)多元主體參與原因及作用的研究。尊重和保障公民的基本文化權(quán)利是公共文化服務(wù)的邏輯基點(diǎn)，也是最終實(shí)現(xiàn)目標(biāo)[14]。實(shí)踐中各級(jí)政府將實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾依法享有進(jìn)行文化選擇、享受文化成果、參與文化活動(dòng)、開展文化創(chuàng)造等方面的權(quán)利視為文化建設(shè)的重要內(nèi)容。公共文化服務(wù)體系的建立也正是通過藝術(shù)節(jié)慶文化活動(dòng)的舉辦、民間特色文化產(chǎn)品的提供來滿足公民的公共文化需求，同時(shí)調(diào)動(dòng)公民進(jìn)入公共領(lǐng)域的積極性，借此實(shí)現(xiàn)公民參與公共文化事務(wù)管理的權(quán)利。而公共文化服務(wù)本身所蘊(yùn)含的“以人為本”以及“為公眾服務(wù)”的理念也要求公民的有效參與，以保證公共文化服務(wù)供給的正確方向[15]。但是，在實(shí)際運(yùn)作中地方政府、文化部門及官員基于行政壓力、利益驅(qū)動(dòng)及政績(jī)顯現(xiàn)的邏輯，導(dǎo)致了公共文化服務(wù)民主參與缺失、財(cái)政投入不足、供需脫節(jié)以及效率低下等嚴(yán)重問題[16]，這些問題的解決呼吁一定程度的社會(huì)化和市場(chǎng)化。文化治理的引入對(duì)于平衡差異化的文化需求、塑造文明健康的公共文化空間有重大意義，推動(dòng)了政府、社會(huì)和市場(chǎng)多元主體的協(xié)調(diào)與合作[17]。

最后，對(duì)公共文化服務(wù)多元主體參與路徑的研究。具體涉及行為方式、參與內(nèi)容以及長(zhǎng)效機(jī)制等方面。對(duì)政府而言，促進(jìn)組織內(nèi)部資源整合和功能協(xié)調(diào)是發(fā)揮文化、廣電、新聞出版、信息、財(cái)政等部門積極參與公共文化服務(wù)的前提[18]。各類文化事業(yè)單位可通過法人治理機(jī)構(gòu)或組建理事會(huì)吸納相關(guān)的專業(yè)人士、各界群眾代表來參與管理[19]。私營(yíng)部門、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織以及公民個(gè)人更多地在公共文化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與維護(hù)、公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給、公共文化活動(dòng)的組織與開展和公共文化服務(wù)政策的執(zhí)行與監(jiān)督等方面，通過投資、社會(huì)捐資、基金會(huì)資助、文化志愿者隊(duì)伍建設(shè)等途徑共同參與到公共文化服務(wù)的不同階段。馬艷霞總結(jié)了民間力量參與公共文化服務(wù)的4種方式：興辦實(shí)體、項(xiàng)目資助、贊助活動(dòng)和提供設(shè)施[20]。對(duì)公共文化服務(wù)中多元主體是何、為何及如何參與的研究是構(gòu)建現(xiàn)代化公共文化服務(wù)體系的核心問題?，F(xiàn)有成果大多是基于某個(gè)地區(qū)、某個(gè)文化惠民工程或揭示不同主體的邏輯起點(diǎn)，或探討具體的行為方式，這些為本文的研究提供了較大啟示。據(jù)此，本文以“示范區(qū)創(chuàng)建”為例，結(jié)合筆者對(duì)甘肅省第二批公共文化服務(wù)示范區(qū)創(chuàng)建城市——張掖市①所轄的一區(qū)五縣（甘州區(qū)、高臺(tái)縣、臨澤縣、山丹縣、民樂縣以及肅南裕固族自治縣）的實(shí)地調(diào)研資料，考察公共文化服務(wù)體系示范區(qū)政策從發(fā)文、組織申報(bào)到貫徹實(shí)施的主體有哪些？其邏輯出發(fā)點(diǎn)是什么？采取什么樣的行為策略？論文將普通民眾納入分析視域，集中考察政府部門、社會(huì)力量和普通民眾參與公共文化服務(wù)的邏輯起點(diǎn)和行為策略，以深化對(duì)公共文化服務(wù)運(yùn)作主體的系統(tǒng)研究。

三、多元參與公共文化服務(wù)的政策執(zhí)行考察：以“示范區(qū)創(chuàng)建”為例

美國(guó)學(xué)者史密斯于1973年在《政策執(zhí)行過程》一文中，首次提出影響政策執(zhí)行的“四因素理論”，即理想化的政策、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、目標(biāo)群體、環(huán)境因素是政策執(zhí)行過程中所牽涉的重大因素。研究中國(guó)公共政策執(zhí)行需在此基礎(chǔ)上本土化，龔虹波以結(jié)構(gòu)與行為互動(dòng)的視角對(duì)中國(guó)公共政策執(zhí)行的過程與結(jié)果進(jìn)行分析，最終形成了“執(zhí)行結(jié)構(gòu)——政策執(zhí)行——執(zhí)行結(jié)果”分析框架[21]。本文借助史密斯政策執(zhí)行模型，結(jié)合中國(guó)公共政策執(zhí)行的特殊結(jié)構(gòu)，確定“國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)-多主體參與”分析框架（見圖1），重點(diǎn)探究“示范區(qū)創(chuàng)建”中多元主體的參與動(dòng)機(jī)及行為方式。

1.政策背景

按照史密斯政策執(zhí)行模型，理想化的政策是政策成功執(zhí)行并取得預(yù)期效果的一個(gè)前提基礎(chǔ)?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”的直接政策依據(jù)是文化部、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于開展國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作的通知》（文社文發(fā)〔2010〕49號(hào)）。通知以附件形式闡明了具體的創(chuàng)建方案以及東中西部創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。由國(guó)家部委聯(lián)合發(fā)布表明這一政策符合國(guó)家公共文化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，體現(xiàn)出國(guó)家在文化建設(shè)領(lǐng)域的政策關(guān)懷與意圖導(dǎo)向。在創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)制定上，中央政府充分考慮到城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間公共文化服務(wù)的差異性，并沒有采取“一刀切”的做法，而是對(duì)東中西部分別制定不同的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)。可量化的指標(biāo)在東中西部的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)上體現(xiàn)出很明顯的差異性，無法量化的標(biāo)準(zhǔn)則依據(jù)不同的地區(qū)實(shí)際進(jìn)行質(zhì)性語言規(guī)定。如考慮到農(nóng)民工群體集中于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部沿海地區(qū)，所以東部創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)中規(guī)定：“把農(nóng)民工納入城市公共文化服務(wù)體系，建立政府主導(dǎo)、共建、社會(huì)參與的農(nóng)民工文化工作機(jī)制?！倍鞑繉儆诘湫偷慕?jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民工分布較少，所以西部創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)中沒有對(duì)農(nóng)民工的公共文化服務(wù)內(nèi)容做出明確規(guī)定。

2.參與主體

主體要素是把公共政策從理想變成現(xiàn)實(shí)的中介和橋梁，其參與邏輯及行為策略直接影響公共政策實(shí)施效果?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”的指導(dǎo)文件②明確提出，“各地文化、財(cái)政部門要密切配合，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，把示范區(qū)項(xiàng)目創(chuàng)建工作與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展緊密結(jié)合，加大投入力度，引導(dǎo)和動(dòng)員廣大群眾和社會(huì)力量積極參與，確保創(chuàng)建工作取得實(shí)效”。由此可見，“示范區(qū)創(chuàng)建”涉及的主要參與主體包括政府部門、社會(huì)組織和普通民眾。首先就政府部門來講，在申報(bào)環(huán)節(jié)，地方政府作為“示范區(qū)創(chuàng)建”的政策目標(biāo)群體申報(bào)創(chuàng)建資格③。在實(shí)施階段，地方政府則作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)來貫徹實(shí)施該政策，組織開展創(chuàng)建工作；民間社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)單位及公民個(gè)人作為主體力量參與創(chuàng)建工作（如圖2所示）。在史密斯政策執(zhí)行模型中，目標(biāo)群體是政策的直接影響者?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”意在將公共文化服務(wù)更平等、更便利地覆蓋到全社會(huì)，切實(shí)保障人民群眾的基本文化權(quán)益。無論是申報(bào)環(huán)節(jié)還是實(shí)施階段，普通民眾理應(yīng)是公共文化服務(wù)提供的目標(biāo)群體，但在實(shí)際運(yùn)作中，地方政府參照創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)，采取逐級(jí)上報(bào)的方式積極申報(bào)。普通民眾是一種無參與的狀態(tài)，即使在實(shí)施階段，依然處于一種被動(dòng)地位。

3.不同主體的參與邏輯與行為策略

（1）政府部門的邏輯起點(diǎn)及行為策略

政府部門作為公共文化服務(wù)的核心參與主體，具體包括頒布政策的文化部、財(cái)政部等中央部委，負(fù)責(zé)執(zhí)行政策的各級(jí)地方政府以及文化主管部門。這些主體在示范區(qū)創(chuàng)建中的參與邏輯及行為方式在很大程度上決定著示范區(qū)的創(chuàng)建效果。

{1}政府部門的邏輯起點(diǎn)

首先，職能定位的客觀要求與組織利益的主觀追求之間的沖突?！罢谓y(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去?！币虼?，為社會(huì)提供充分的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，不僅是實(shí)行有效的社會(huì)管理的基礎(chǔ)，也是保持政治穩(wěn)定的關(guān)鍵。政府的一個(gè)重要職能就是公共服務(wù)，衡量政府文化服務(wù)職能轉(zhuǎn)型的重要維度就是政府的文化福利承諾與文化責(zé)任擔(dān)當(dāng)[22]。在我國(guó)的行政管理體制中，中央部委負(fù)責(zé)管理政府政治事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)，履行相應(yīng)的監(jiān)管職責(zé)。如此，文化發(fā)展和文化建設(shè)的任務(wù)就劃歸到文化部門（上至國(guó)家文化部下到省市縣的文化局）負(fù)責(zé)。文化部作為主管文化建設(shè)的部委部門之一，推進(jìn)公共文化服務(wù)、指導(dǎo)基層文化建設(shè)是其基本職責(zé)?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”的重點(diǎn)是文化部及示范區(qū)所在地各級(jí)政府要根據(jù)具體情況和實(shí)際需要確定服務(wù)重點(diǎn)、服務(wù)方式和服務(wù)內(nèi)容，最大限度地使現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的制度末梢與人民群眾的文化生活實(shí)際和文化需求意愿緊密聯(lián)系在一起，做到示范區(qū)提供的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)更接地氣、更受歡迎。與此同時(shí)，最大化組織利益也構(gòu)成文化部積極主導(dǎo)、各級(jí)政府配合執(zhí)行的主要邏輯。推進(jìn)公共文化服務(wù)體系建設(shè)是最近幾屆政府的重要工作議程，十七屆六中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建”，表明這項(xiàng)工作已經(jīng)由文化系統(tǒng)的部門行為上升為中央的重要決策部署。文化部積極配合執(zhí)行國(guó)家公共文化發(fā)展戰(zhàn)略意圖，在“十二五”期間實(shí)施“示范區(qū)創(chuàng)建”以提升本部門在政府體系內(nèi)部的聲譽(yù)、地位，凸顯其在政府體系中的作用，同時(shí)也可為本部門爭(zhēng)取更多的資源支持和發(fā)展機(jī)會(huì)?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”代表國(guó)家意志并著力解決公共文化服務(wù)均等化與全覆蓋問題。各級(jí)政府積極配合執(zhí)行的邏輯出發(fā)點(diǎn)是，一旦做出示范或者典型則可獲得更多的財(cái)政支持和政策優(yōu)惠，這從指導(dǎo)文件的激勵(lì)機(jī)制“通過驗(yàn)收的創(chuàng)建單位，中央財(cái)政給予補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)”可以明顯看出。從這個(gè)意義上講，組織利益激勵(lì)是“示范區(qū)創(chuàng)建”得以有效運(yùn)作的重要?jiǎng)恿Α?/p>

其次，服務(wù)導(dǎo)向的價(jià)值理性與政績(jī)導(dǎo)向的工具理性之間的沖突。現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)必須以合法性為基礎(chǔ)，而合法性獲得來自其對(duì)民眾的庇護(hù)——提供公民權(quán)利的界定和保護(hù)，來自國(guó)家為民眾提供安全秩序、公共規(guī)范等基本的公共服務(wù)和產(chǎn)品[23]。服務(wù)型政府是當(dāng)代國(guó)家政權(quán)建立的前提及必要結(jié)果，創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系示范區(qū)正是順應(yīng)服務(wù)型政府的要求，從國(guó)家文化建設(shè)戰(zhàn)略出發(fā)，由文化部負(fù)責(zé)工作方案、創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)的制定并對(duì)過程實(shí)施監(jiān)督與管理，地方各級(jí)政府則在文化部的指導(dǎo)下開展創(chuàng)建工作。顯然，“示范區(qū)創(chuàng)建”就是中央政府、文化部、地方各級(jí)政府及文化部門聯(lián)合起來以公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的特殊形式來推行公共文化服務(wù)，注重公共文化服務(wù)設(shè)施建設(shè)的便捷性、公共文化服務(wù)活動(dòng)開展的普惠性以及普通民眾文化意愿表達(dá)的暢通性等方面[24]。但是，我國(guó)現(xiàn)行文化體制在很大程度上屬于對(duì)上負(fù)責(zé)。一方面體現(xiàn)為由政府主導(dǎo)的公共文化服務(wù)層層下達(dá)地方和基層，另一方面表現(xiàn)為公共文化服務(wù)績(jī)效考評(píng)由上級(jí)政府說了算。壓力型體制及數(shù)字化政績(jī)考核的現(xiàn)實(shí)制度使服務(wù)導(dǎo)向的價(jià)值理性被政績(jī)導(dǎo)向的工具理性所替代，公共文化服務(wù)異化為政府的一種行政任務(wù)?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”在執(zhí)行過程中不可避免地契合這一邏輯。在中央政府重視公共文化服務(wù)體系建設(shè)的形勢(shì)下，地方政府官員必然會(huì)在“示范區(qū)創(chuàng)建”工作中不斷提升文化政績(jī)來實(shí)現(xiàn)自身目標(biāo)，即嚴(yán)格按照細(xì)化的創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)、驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)來完成“指標(biāo)式”的公共文化服務(wù)體系創(chuàng)建任務(wù)來獲得上級(jí)嘉獎(jiǎng)，從而為未來晉升積累政績(jī)。

{2}政府部門的行為策略

政府部門正是基于以上邏輯在創(chuàng)建工作中呈現(xiàn)出重政績(jī)、樹典型、積極主導(dǎo)的行為策略。文化部從戰(zhàn)略層面上主導(dǎo)項(xiàng)目申報(bào)和組織實(shí)施，發(fā)揮遠(yuǎn)程式管理、周期性督查、驗(yàn)收式考核的作用，自上而下主導(dǎo)公共文化服務(wù)的提供。地級(jí)市（區(qū)）人民政府作為申報(bào)主體，直接負(fù)責(zé)公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工程。前四批次創(chuàng)建國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)名單顯示，每年每省都有一個(gè)城市中標(biāo)，或是省會(huì)城市，或是本省、區(qū)、直轄市之內(nèi)文化建設(shè)走在前列的地區(qū)。各省屈指可數(shù)的擁有創(chuàng)建資格的示范區(qū)承擔(dān)著在全國(guó)、在全省先行一步、探索經(jīng)驗(yàn)、提供示范、引領(lǐng)文化發(fā)展的重要使命。創(chuàng)建工作不僅作為申報(bào)主體的市級(jí)政府的工作，也是全省文化建設(shè)的重要組成部分，關(guān)系著省級(jí)政府的形象。因此，各省級(jí)政府及市級(jí)政府會(huì)按照文化部關(guān)于“示范區(qū)創(chuàng)建”的全局性、根本性規(guī)劃，結(jié)合地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)的實(shí)際，針對(duì)存在問題，發(fā)揮潛在優(yōu)勢(shì)，進(jìn)行相應(yīng)規(guī)劃。通過與基層文化主管部門、社會(huì)組織的協(xié)作，針對(duì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的人才隊(duì)伍建設(shè)、社會(huì)參與機(jī)制、經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制、服務(wù)主體地位以及群眾文化需求等內(nèi)容的某一方面或某幾方面做出典型示范，作為經(jīng)驗(yàn)推廣到其他地區(qū)。

（2）社會(huì)組織的參與邏輯及行為策略

示范區(qū)創(chuàng)建中的社會(huì)組織包括民族民間團(tuán)體、大專院校以及中小學(xué)校等公益性組織。作為示范區(qū)創(chuàng)建過程中角色迥異、作用殊途同歸的結(jié)構(gòu)性力量，他們的參與邏輯與行為策略也會(huì)影響到示范區(qū)的創(chuàng)建效果[25]。

{1}社會(huì)組織的參與邏輯

首先，文化治理作為一種新型治理模式，是社會(huì)組織參與的內(nèi)在邏輯。文化治理強(qiáng)調(diào)在公共文化服務(wù)體系建設(shè)中政府、社會(huì)和市場(chǎng)多元主體的協(xié)調(diào)與合作[26]。在“示范區(qū)創(chuàng)建”中，政府積極履行公共服務(wù)職能，主導(dǎo)公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)、供給和服務(wù)，同時(shí)引入市場(chǎng)機(jī)制，優(yōu)化公共文化資源的配置，鼓勵(lì)社會(huì)捐資、投資公共文化服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持民辦文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)文化團(tuán)體、非營(yíng)利公益性社會(huì)文化組織發(fā)展和文化志愿者隊(duì)伍建設(shè)。筆者在張掖市調(diào)研發(fā)現(xiàn)高臺(tái)縣的社會(huì)組織相對(duì)比較活躍。包括積極捐資建設(shè)高臺(tái)縣博物館，民間自樂班活躍在鄉(xiāng)村舞臺(tái)上，文化志愿者組織豐富多彩的文化活動(dòng)等等。而我國(guó)當(dāng)前的政府、社會(huì)與市場(chǎng)的關(guān)系不是一種平衡狀態(tài)，多中心治理缺乏相應(yīng)制度環(huán)境的支持，使得在中國(guó)語境下的文化治理還不能完全實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和社會(huì)三個(gè)主體之間良性互動(dòng)和有效合作的機(jī)制，在“示范區(qū)創(chuàng)建”實(shí)踐中，體現(xiàn)為政府部門的強(qiáng)主導(dǎo)與社會(huì)組織弱參與。

其次，組織職能的紐帶作用構(gòu)成了社會(huì)組織參與的客觀邏輯。任何組織都是為了履行某些具體職能而創(chuàng)建的，社會(huì)組織也概莫能外。社會(huì)組織的根本職能是服務(wù)社會(huì)，在不同的情境之下，服務(wù)社會(huì)的內(nèi)涵和外延亦是不同的。公共文化服務(wù)中，社會(huì)組織的具體職能包括捐贈(zèng)資助公共文化服務(wù)硬件設(shè)施建設(shè)、動(dòng)員和整合社會(huì)組織開展當(dāng)?shù)靥厣捏w活動(dòng)、培養(yǎng)公共文化服務(wù)專業(yè)人才、提供志愿者服務(wù)等。在公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作中，民間藝人、文化志愿者等公民個(gè)體，民族民間團(tuán)體以及學(xué)校等非官方公益性組織的積極參與正是對(duì)責(zé)任及職能的承擔(dān)。正如約翰·斯圖亞特·穆勒在《功利主義》一書中寫道，“誠(chéng)摯的私人感情和對(duì)公共利益切實(shí)的關(guān)心，于任何一個(gè)在正確教育下成長(zhǎng)起來的人而言都是有可能兼?zhèn)涞?，充其量只在程度上有所差異而已”④。筆者在張掖市的調(diào)研中切實(shí)體會(huì)到個(gè)體的公共關(guān)懷與公共精神會(huì)指導(dǎo)其在公共事業(yè)中積極作為。高臺(tái)縣城關(guān)鎮(zhèn)人民西路社區(qū)的居委會(huì)主任憑借自己的人脈資源、社會(huì)資源，為社區(qū)公共文化服務(wù)建設(shè)謀福利，拉贊助促進(jìn)社區(qū)文化硬件設(shè)施建設(shè)、靠人脈請(qǐng)來無償服務(wù)老年人日間照料。在該居委會(huì)主任的熱心帶領(lǐng)下，社區(qū)居民也積極踴躍捐助自家的盆栽、十字繡以及其他手工藝品作為社區(qū)農(nóng)家書屋或文化活動(dòng)室的裝飾物，更添社區(qū)農(nóng)家書屋與文化活動(dòng)室的溫馨與活力。而社區(qū)管理人員也會(huì)在捐助的物品上標(biāo)注捐助人以表示尊重居民個(gè)人的貢獻(xiàn)。由此不難看出，社會(huì)組織對(duì)公共文化服務(wù)職能的履行實(shí)質(zhì)是一種組織化的社會(huì)動(dòng)員和自發(fā)性的公民參與。

最后，差別化、特色化的公共文化服務(wù)供給是社會(huì)組織參與的現(xiàn)實(shí)邏輯。國(guó)家以示范區(qū)創(chuàng)建這種特殊方式推行公共文化服務(wù)，其目的在于平衡地區(qū)文化建設(shè)差距，進(jìn)行差別化、特色化的公共文化服務(wù)體系建設(shè)，進(jìn)而總結(jié)行之有效的經(jīng)驗(yàn)，并將其作為一種模式，向更廣闊的區(qū)域推廣，發(fā)揮示范性效應(yīng)。但當(dāng)前政府主導(dǎo)下的各創(chuàng)建城市創(chuàng)建任務(wù)都集中于硬件設(shè)施配備、人才隊(duì)伍建設(shè)、文化載體挖掘、組織制度保障以及文化形態(tài)多樣化等方面，由此導(dǎo)致的示范區(qū)同質(zhì)化、標(biāo)準(zhǔn)化問題突出，這必將加快諸多極具地方特色、民族特色的民族民間文化因子，特別是許多民族民間藝術(shù)、技藝、禮儀等非物質(zhì)文化遺產(chǎn)式微或消亡的速度。這是社會(huì)組織參與“示范區(qū)創(chuàng)建”政策執(zhí)行的現(xiàn)實(shí)邏輯基礎(chǔ)。社會(huì)組織的成員對(duì)反映當(dāng)?shù)仫L(fēng)土人情、逸聞趣事的特色文化和民眾生產(chǎn)生活中形成的傳統(tǒng)民俗文化爛若披掌，而且會(huì)有很強(qiáng)烈的認(rèn)同感。吸收民族民間特色文化要素，不僅是對(duì)傳統(tǒng)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護(hù)，更是對(duì)草根群眾參與熱情的調(diào)動(dòng)。

{2}社會(huì)組織的行為策略

在以上多重邏輯的作用下，社會(huì)組織在公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建中呈現(xiàn)出強(qiáng)依賴、弱整合、協(xié)同參與的行為策略[27]。強(qiáng)依賴是指在“示范區(qū)創(chuàng)建”中，各類文化組織的獨(dú)立性較弱，需要政府財(cái)政、稅收、用地等方面的具體優(yōu)惠政策，才能更好地?fù)?dān)負(fù)起相應(yīng)的公共文化服務(wù)職能。弱整合更多體現(xiàn)在民間傳統(tǒng)工藝或藝術(shù)的失傳問題上。由于民間文化社團(tuán)發(fā)展動(dòng)力不足，而創(chuàng)造或守護(hù)傳統(tǒng)文化資源的民間藝人大多數(shù)年歲過高，活動(dòng)內(nèi)容老套，吸引力越來越微弱，后繼乏人，民間文化社團(tuán)原有潛力消失殆盡。當(dāng)然創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系示范區(qū)是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，需要不同部門、機(jī)構(gòu)間的協(xié)作來實(shí)現(xiàn)文化資源的高效能、持續(xù)化利用。張掖市在“鄉(xiāng)村舞臺(tái)”建設(shè)中采取了“財(cái)政支持一點(diǎn)、項(xiàng)目安排一點(diǎn)、社會(huì)籌措一點(diǎn)、個(gè)人集資一點(diǎn)”的辦法，廣開渠道籌措資金，激發(fā)社會(huì)組織的參與積極性。對(duì)民間樂隊(duì)、鼓社、戲團(tuán)等文化組織而言，主要依托傳統(tǒng)節(jié)日、重大慶典活動(dòng)開展群眾喜聞樂見、豐富多彩的文體活動(dòng)。筆者在張掖調(diào)研發(fā)現(xiàn)，高臺(tái)、甘州兩地的民間秦腔自樂班就比較活躍，不僅在當(dāng)?shù)亟M織文化娛樂活動(dòng)，還會(huì)到鄰鄉(xiāng)推廣表演，形成民間藝術(shù)的共同欣賞與傳承。文化類社會(huì)組織為公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供資金支持，重點(diǎn)支持公益性文化設(shè)施、公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。學(xué)校等教育部門為創(chuàng)建公共文化服務(wù)體系系統(tǒng)工程提供教育資源及智庫參考作用。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)很多中小學(xué)將農(nóng)家書屋與學(xué)校教育結(jié)合起來，農(nóng)家書屋扮演“小圖書館”的角色，供學(xué)生開展課外閱讀；對(duì)高等院校而言，對(duì)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的最大貢獻(xiàn)在于培養(yǎng)、輸送文化服務(wù)專業(yè)技術(shù)人才以及業(yè)余管理人員。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)高臺(tái)縣“背包客”文化志愿服務(wù)隊(duì)是由文藝工作者、大學(xué)生、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者、醫(yī)務(wù)人員組成的送文化“進(jìn)學(xué)校、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)軍營(yíng)”活動(dòng)隊(duì)伍，對(duì)促進(jìn)當(dāng)?shù)毓参幕?wù)活動(dòng)的開展貢獻(xiàn)很大，受到一致認(rèn)可。

（3）普通民眾的參與邏輯與行為策略

普通民眾是公共文化服務(wù)的最終享用者，理所當(dāng)然地成為“示范區(qū)創(chuàng)建”政策的最終目標(biāo)群體。受傳統(tǒng)價(jià)值觀念與歷史文化條件的影響，現(xiàn)代社會(huì)普通民眾的非主體性意識(shí)仍比較濃厚[28]。在示范區(qū)創(chuàng)建工程中，他們?nèi)狈?duì)自己作為文化建設(shè)主體存在的全面認(rèn)知，觀念里依然只是公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的享用者，對(duì)作為“參與者”的文化權(quán)利無意識(shí)爭(zhēng)取，參與意識(shí)極端弱化。很多富有地域特色的優(yōu)秀文化后繼乏人，致使群眾喜聞樂見的公共文化活動(dòng)缺乏優(yōu)秀傳承人的持續(xù)引導(dǎo)和組織開展。而且對(duì)農(nóng)民來講，平均受教育年限較短、整體文化素質(zhì)偏低、自我發(fā)展能力較弱等因素影響著他們參與日常文化活動(dòng)的態(tài)度及熱情。另外，長(zhǎng)期對(duì)政府“等、要、靠”思想又束縛著他們的自主思考能力，使其認(rèn)識(shí)不到自身價(jià)值，這也不可避免地影響到農(nóng)民主體能動(dòng)性的發(fā)揮，直接導(dǎo)致他們?cè)趧?chuàng)建工作中參與率較低的問題[29]。

其次，政府過度主導(dǎo)的統(tǒng)一管理忽略了地方文化發(fā)展的實(shí)際需求與自身特色。在“示范區(qū)創(chuàng)建”中，政府為了統(tǒng)一管理和操作，在創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)所囊括的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、公共文化服務(wù)供給、公共文化服務(wù)組織支撐及公共文化服務(wù)資金、人才和技術(shù)保障措施落實(shí)等方面均設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)化與統(tǒng)一化的數(shù)字指標(biāo)，同時(shí)還規(guī)定統(tǒng)一的創(chuàng)建周期、評(píng)估流程以及區(qū)域內(nèi)的統(tǒng)一創(chuàng)建目標(biāo)，而各創(chuàng)建城市是基于不同地域?qū)嵡檫M(jìn)行的公共文化服務(wù)建設(shè)工作。如此統(tǒng)一化的管理邏輯導(dǎo)致政策執(zhí)行中下級(jí)政府一切以上級(jí)政府命令和完成各種“指標(biāo)式創(chuàng)建任務(wù)”為重，普通民眾的實(shí)際文化需求、文化意愿被束之高閣，致使自上而下推行的公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作與普通民眾自發(fā)的文化需求不對(duì)接[30]。

民眾主體性缺失導(dǎo)致“示范區(qū)創(chuàng)建”是政府體系內(nèi)部運(yùn)作的過程，普通民眾對(duì)示范區(qū)創(chuàng)建呈現(xiàn)無參與、零反饋的態(tài)度。對(duì)他們而言，示范區(qū)申報(bào)之初市級(jí)政府是“示范區(qū)創(chuàng)建”政策的目標(biāo)群體，他們的意愿及意見沒有合適的表達(dá)機(jī)制和渠道。而在創(chuàng)建過程中，公共文化硬件設(shè)施等相關(guān)服務(wù)載體的投入建設(shè)也沒有調(diào)查他們的需求滿意度?！笆痉秴^(qū)創(chuàng)建”異化為政府體系內(nèi)部的運(yùn)作與管理，忽略了普通民眾作為文化權(quán)益主體、文化創(chuàng)造主體的存在，這種狀況嚴(yán)重影響了普通民眾參與公共文化服務(wù)體系示范區(qū)建設(shè)的主動(dòng)性和積極性。整個(gè)創(chuàng)建工作就是普通民眾被動(dòng)受益的過程。

四、討論：示范區(qū)與推廣性

“示范區(qū)創(chuàng)建”是國(guó)家通過自上而下的權(quán)力推行公共文化服務(wù)的一種制度安排，重在發(fā)揮示范效應(yīng)并為全國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)提供學(xué)習(xí)和借鑒的經(jīng)驗(yàn)。目前的創(chuàng)建成效，在一定程度上改善了公共文化服務(wù)硬件設(shè)施條件，以服務(wù)人口為依據(jù)的公共文化設(shè)施網(wǎng)絡(luò)逐步實(shí)現(xiàn)，區(qū)域內(nèi)的公共文化服務(wù)能力也得到了提升。但是，示范區(qū)創(chuàng)建政策規(guī)定申報(bào)需滿足文化工作基礎(chǔ)較好、地方政府積極性高、制度設(shè)計(jì)研究取得一定成果等基本條件。本來基礎(chǔ)比較好，再加上對(duì)示范點(diǎn)的集中投入，很容易造就出一些政績(jī)亮點(diǎn)，甚至使得示范點(diǎn)的公共品過度建設(shè)，而那些文化建設(shè)薄弱地區(qū)卻得不到政策的惠顧。如此一來，國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的示范效應(yīng)及推廣價(jià)值到底有多大？其次，“示范區(qū)創(chuàng)建”在執(zhí)行中更多體現(xiàn)出公共文化服務(wù)供給灌輸式的外生輸入方式。實(shí)施之初，各地人民政府、文化管理部門按照創(chuàng)建工作通知、創(chuàng)建工作方案以及創(chuàng)建標(biāo)準(zhǔn)要求，積極組織本省示范區(qū)創(chuàng)建申報(bào)工作，取得創(chuàng)建資格也是由政府部門設(shè)計(jì)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)的提供，具有很強(qiáng)的同質(zhì)性和標(biāo)準(zhǔn)化色彩，往往無法做到針對(duì)性供給。并且借助于分級(jí)科層體制的管理方式，不但難以避免層次繁多的政府機(jī)構(gòu)因?yàn)樽陨淼睦娑`背公共利益，也很難針對(duì)地方的實(shí)際需求來提供服務(wù)，更不能滿足基層社區(qū)和民眾多樣性、多層次的需求。最后，對(duì)“示范區(qū)創(chuàng)建”執(zhí)行結(jié)果（也即創(chuàng)建效果）的評(píng)估僅僅依賴政府職能部門及專家，忽略普通民眾、社會(huì)組織等參與主體的評(píng)價(jià)，顯然，這也存在有損科學(xué)性、合理性的困擾。

鑒于此，完善“示范區(qū)創(chuàng)建”政策制定、改善“示范區(qū)創(chuàng)建”執(zhí)行環(huán)境、提升“示范區(qū)創(chuàng)建”參與主體素質(zhì)、優(yōu)化“示范區(qū)創(chuàng)建”評(píng)估機(jī)制是當(dāng)務(wù)之急。構(gòu)建公共文化服務(wù)體系最直接和最終目的是滿足社會(huì)公眾的精神文化需求，而文化需求最終是通過社會(huì)公眾對(duì)公共文化服務(wù)生產(chǎn)者和提供者提供的各類文化服務(wù)（文化活動(dòng)）的參與和體驗(yàn)來得到滿足的，二者相輔相成，不可分離。這就啟示政策執(zhí)行主體在公共文化政策執(zhí)行中秉持執(zhí)政為民，把文化建設(shè)同人民群眾基本文化權(quán)利密切聯(lián)系在一起，切實(shí)保障維護(hù)人民群眾公共文化權(quán)益的價(jià)值理性，提供圍繞群眾的基本文化需求的公共文化產(chǎn)品和服務(wù)，擺脫民眾“被動(dòng)受益”格局，形成民眾自我設(shè)計(jì)、自我管理、自娛自樂的公共文化服務(wù)模式。

注釋：

① 張掖市，位于甘肅省西北部，下轄甘州區(qū)、臨澤縣、高臺(tái)縣、山丹縣、民樂縣、肅南裕固族自治縣六個(gè)縣區(qū)，是第二批國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建城市之一。

② 《關(guān)于開展國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)（項(xiàng)目）創(chuàng)建工作的通知》（文社文發(fā)〔2010〕49號(hào)）。

③ 國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)創(chuàng)建工作方案中規(guī)定：國(guó)家公共文化服務(wù)體系示范區(qū)的申報(bào)主體以地級(jí)市（區(qū)）人民政府（含省直轄的縣級(jí)人民政府）為主，采取地方人民政府主動(dòng)申報(bào)的辦法，經(jīng)省級(jí)文化、財(cái)政主管部門審核，并報(bào)省級(jí)人民政府同意后上報(bào)，經(jīng)專家委員會(huì)評(píng)審，由文化部、財(cái)政部批準(zhǔn)確定。

④ [英]約翰·斯圖亞特·穆勒：《功利主義》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2009年，第23-24頁。

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Abstract： Entered the new era， the public cultural service has become an important part of people's yearning for a better life， and create a national demonstration area of public cultural service system （hereinafter referred to as "demonstration zone creation"） is a strategic institutional arrangement to balance regional gap and bring local characteristics into full play in the construction of public cultural service system. Based on the Smith policy implementation model， this paper explores the action and behavioral strategies of the pluralistic subjects in the "demonstration zone creation". The results show that the government has shown the practice behavior of "achieve government performances， set up typical， positive dominated" in the balance between functional orientation and organizational benefit， service orientation and achievement orientation. Under the guidance of cultural governance concept， social organizations proceed with "strong dependency， weal integration， collaboration management" strategy based on the reality of public cultural service homogeneity. As to citizens， they are in a status of "no participation， zero feedback， passive benefits" because of the lack of subjectivity.

Keywords： Multi-Dimensional Subject； Public Cultural Service； Participation Logic； Behavior Strategy