柯秋勝

摘 要：國家穩(wěn)步推進財政體制改革，各部委、省市地方政府以及各高校和科研機構(gòu)積極落實科技創(chuàng)新大會提出的“放管服”改革要求，營造寬松科研氛圍、激發(fā)創(chuàng)新活力。本文以科研人員關(guān)注的人員經(jīng)費、間接經(jīng)費、預(yù)算編制以及科研財務(wù)助理等為切入點，就完善”放管服”措施提出若干思考和建議，以促進科研經(jīng)費管理改革。

關(guān)鍵詞：科研經(jīng)費；放管服；思考；建議

為加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、不斷推進科技領(lǐng)域改革、持續(xù)完善科研經(jīng)費管理體制機制，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳于2016年7月印發(fā)了《關(guān)于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（以下簡稱《若干意見》）?！度舾梢庖姟访鞔_，各項目承擔(dān)單位應(yīng)抓緊制定和完善項目預(yù)算調(diào)劑、間接費用和結(jié)余資金統(tǒng)籌使用、勞務(wù)費分配管理、科研財務(wù)助理崗位設(shè)立、內(nèi)部信息公開公示等內(nèi)部管理辦法。

一、科研經(jīng)費管理現(xiàn)狀

1.高校、科研院所等項目承擔(dān)單位建立健全相關(guān)制度

《若干意見》發(fā)布后，高校、科研院所等各大項目承擔(dān)單位積極落實文件精神，建立健全預(yù)算調(diào)劑、間接費用和結(jié)余資金統(tǒng)籌使用等規(guī)章制度，不斷完善科研經(jīng)費管理體制機制建設(shè)。高校、科研院所等項目承擔(dān)單位自主權(quán)逐步得到落實，內(nèi)控制度建設(shè)不斷完善，科研經(jīng)費管理水平和服務(wù)質(zhì)量明顯得到提升，科研項目資金管理“放管服”改革取得初步成效。但同時，部分單位未認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會貫徹《若干意見》文件精神，因循守舊，思想觀念轉(zhuǎn)變不到位，不愿、不敢行使已經(jīng)下放的管理自主權(quán)，寄希望于國家或有關(guān)部門再出臺具體實施細(xì)則；部分單位未建立健全法人治理結(jié)構(gòu)，法人責(zé)任不清，不敢觸碰間接費用和績效支出等涉及單位、項目組、科研人員之間利益關(guān)系的問題，間接經(jīng)費和結(jié)余經(jīng)費統(tǒng)籌力度不足，內(nèi)部控制、內(nèi)部公開、科研財務(wù)助理等制度落實不到位等。部分單位科研財務(wù)助理素質(zhì)參差不齊，因待遇不高、晉升渠道有限而導(dǎo)致離職率上升，甚至仍有少數(shù)單位以學(xué)生充當(dāng)科研財務(wù)助理，大大降低了科研財務(wù)助理的效用。

《若干意見》發(fā)布至今，科研經(jīng)費管理趨于簡單，但財務(wù)報銷管理趨于煩瑣。廣大科研人員把注意力放在了“放”和“服”，忽視了“管”。2016年起，財政部要求行政事業(yè)單位報送年度內(nèi)部控制報告。內(nèi)部控制建設(shè)的全面推進，強化了高校、科研院所等項目承擔(dān)單位科研經(jīng)費的事中、事后管理和監(jiān)督。

2.科研人員的智力創(chuàng)造和貢獻依舊難以體現(xiàn)

高校、科研院所等科研項目承擔(dān)單位多數(shù)為財政差額撥款單位，基本運行費特別是人員經(jīng)費撥款不足。現(xiàn)行制度中，絕大多數(shù)科研經(jīng)費仍無法支出科研人員的工資，盡管科研項目間接經(jīng)費有績效科目，但由于間接經(jīng)費比例不高，在需要被項目承擔(dān)單位提取管理費、支出科研辦公房租水電、小型維修改造以及其他必需的非直接費用后，間接經(jīng)費所剩無幾。

在上級財政撥款有缺口、自主造血能力不足的情況下，部分高校、科研院所還需要科研人員負(fù)擔(dān)一部分工資成本，個別單位科研人員自行負(fù)擔(dān)工資成本比例甚至可達50%。為支付自己或項目組成員的工資成本，科研人員不得不四處尋找橫向經(jīng)費，但承擔(dān)橫向經(jīng)費任務(wù)亦需要占用科研工作時間，科研人員履行科研教學(xué)等職能無法優(yōu)先保證，這與國家希望廣大科研人員潛心科研和自由探索的精神相違背。況且，不少單位內(nèi)部分配激勵機制不健全，仍以承擔(dān)項目數(shù)量、科研經(jīng)費的體量和論文數(shù)量的多寡作為績效考核和晉升的衡量標(biāo)準(zhǔn)，科研人員的收入未能與其創(chuàng)造的科學(xué)價值等實際貢獻相掛鉤，科研人員的智力創(chuàng)造和貢獻難以體現(xiàn)。

二、科研經(jīng)費“放管服”思考和建議

1.建立科研機構(gòu)分類差別化撥款機制

結(jié)合事業(yè)單位分類改革，建議將高校和科研院所等科研機構(gòu)再細(xì)分為基礎(chǔ)研究型、應(yīng)用研究型和開發(fā)研究型，再針對各類型科研機構(gòu)的特點，建立科研機構(gòu)分類差別化撥款機制。對于綜合性高校和科研院所，建議再以學(xué)科性質(zhì)細(xì)分。

對高校和科研院所等符合國家以及地方政策的基本工資以及津補貼，國家應(yīng)該全部給予財政撥款支持，基礎(chǔ)性績效津貼可參考當(dāng)?shù)厮綋?jù)實核定，并給予穩(wěn)定支持并逐年提高水平?；A(chǔ)研究型科研機構(gòu)和學(xué)科需要積累和沉淀，考慮其研究周期長，通常研究成果無法市場化，國家應(yīng)該再給予相應(yīng)激勵績效工資保障，建立合理有效的智力創(chuàng)造補償和激勵機制。應(yīng)用研究型和開發(fā)研究型科研機構(gòu)和學(xué)科，主要通過市場機制實現(xiàn)績獎勵。

通過建立科研機構(gòu)分類差別化撥款機制，穩(wěn)步提高基本工資、穩(wěn)定保障基礎(chǔ)性績效工資、加大激勵績效力度，健全國家收入分配激勵機制，使廣大科研人員收入與其職業(yè)職責(zé)、科研貢獻和社會價值相匹配。

2.適當(dāng)放開科研經(jīng)費列支人員經(jīng)費規(guī)定

《若干意見》要求改進中央財政科研項目資金管理，勞務(wù)費開支范圍擴大到訪問學(xué)者、科研輔助人員等社會保險補助，并且不設(shè)比例限制，然而對于廣大科研工作者關(guān)心的科研項目開支在職人員工資成本問題并未提及。建議以人為本，正視并重視科研人員在科學(xué)研究中的智力創(chuàng)造貢獻。

《若干意見》發(fā)布后，各地方政府科技管理部門也相應(yīng)制定了“放管服”措施。其中，廣東省于2017年3月印發(fā)《關(guān)于進一步完善省級財政科研項目資金管理等政策的實施意見（試行）》（粵委辦〔2017〕13號）提出，項目承擔(dān)單位屬事業(yè)單位的，可從直接費用中開支在編人員的人員費，用于補足本單位參與本科研項目的在編人員工資性支出。上海市于2017年12月修訂了《上海市科研計劃專項經(jīng)費管理辦法》，印發(fā)的《上海市科研計劃專項經(jīng)費管理辦法》（滬財發(fā)〔2017〕9號）指出，勞務(wù)費是指在項目（課題）實施過程中支付給項目（課題）組成員、因科研項目（課題）需要引進的人才以及臨時聘用人員的勞務(wù)性費用。勞務(wù)費支出控制在申請專項經(jīng)費支出總額的30%以內(nèi)；對于基礎(chǔ)研究類、軟科學(xué)類和軟件開發(fā)類等項目（課題），勞務(wù)費支出總額控制在申請專項經(jīng)費支出總額的50%以內(nèi)。

3.適度提高科研項目間接經(jīng)費比例

《若干意見》要求提高科研項目間接費用比重，核定比例可以提高到不超過直接費用扣除設(shè)備購置費的一定比例：500萬元以下的部分為20%，500萬元至1000萬元的部分為15%，1000萬元以上的部分為13%。由于績效獎勵也包含在間接經(jīng)費科目，在實際工作中，科研人員往往用間接經(jīng)費支出績效，從而大大擠壓了間接經(jīng)費支出其他非直接經(jīng)費的空間，項目預(yù)算無法反映科研需要的全成本或全部開支，導(dǎo)致科研人員在項目直接經(jīng)費里支出間接經(jīng)費項目或項目承擔(dān)單位在直接經(jīng)費里重復(fù)分?jǐn)傞g接成本。另一方面，間接經(jīng)費的不足，也促使項目承擔(dān)單位不敢統(tǒng)籌間接經(jīng)費。因此，建議相關(guān)部門充分調(diào)研，再適度提高科研項目間接經(jīng)費比例，或?qū)⒖冃И毩⒂陂g接經(jīng)費。

4.完善預(yù)算編制與項目驗收機制

科學(xué)研究是一個漫長探索的過程，在現(xiàn)實的項目預(yù)算編制中，科研人員需要預(yù)測科學(xué)實驗方方面面的支出，大到百萬元級別的設(shè)備，小到幾角錢的實驗輔助耗材，都需要用數(shù)量金額來做預(yù)算，這并不符合科研規(guī)律。《若干意見》提出簡化預(yù)算編制，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，在項目總預(yù)算不變的情況下，將直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費等預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放給項目承擔(dān)單位。預(yù)算編制雖簡化，但仍需要科研人員耗費較長的時間編制預(yù)算，而且在目前多數(shù)預(yù)算科目可以調(diào)劑的情況下，科研人員頻繁進行預(yù)算調(diào)整反而增加了管理成本，預(yù)算編制形式大于實質(zhì)。

建議完善預(yù)算編制與項目驗收機制，改變重預(yù)算輕驗收的觀念，建立預(yù)算總評審制度，除設(shè)備外，各預(yù)算科目比例不超過30%均無須詳細(xì)預(yù)算明細(xì)，預(yù)算評審僅進行合規(guī)性審核。取消預(yù)算調(diào)劑申請，建立項目驗收負(fù)面清單。驗收時，項目經(jīng)費凡列支負(fù)面清單內(nèi)容的一律上繳結(jié)余經(jīng)費，以督促科研人員合法合規(guī)地使用科研經(jīng)費。

5.完善科研財務(wù)助理制度

科研財務(wù)助理制度的建立和健全目的是為了讓科研人員潛心從事科學(xué)研究，為科研人員在項目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費支出、財務(wù)決算和驗收等方面提供專業(yè)化服務(wù)，以提高科研經(jīng)費管理水平。不少項目承擔(dān)單位缺乏責(zé)任擔(dān)當(dāng)，相關(guān)部門缺少對于研究組、項目聘請科研財務(wù)助理的適當(dāng)指導(dǎo)，科研財務(wù)助理水平高低有別。多數(shù)單位對于科研財務(wù)助理的薪酬和晉升渠道未做明確規(guī)定，科研財務(wù)助理多為合同工，離職率高、流動大，嚴(yán)重不利于科研經(jīng)費的管理，與制度建立的初衷背道而馳。

建議相關(guān)部門督促項目承擔(dān)單位完善科研財務(wù)助理制度，加強對科研財務(wù)助理的全過程管理、培訓(xùn)和指導(dǎo)，為科研財務(wù)助理打造一條可以奮斗的晉升渠道，從而真正做到為科研人員減負(fù)，服務(wù)好科研人員，提高科研管理和服務(wù)水平。

6.加強結(jié)余經(jīng)費管理

《若干意見》提出改進結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金留用處理方式，項目實施期間，年度剩余資金可結(jié)轉(zhuǎn)下一年度繼續(xù)使用。項目完成任務(wù)目標(biāo)并通過驗收后，結(jié)余資金按規(guī)定留歸項目承擔(dān)單位使用，在2年內(nèi)由項目承擔(dān)單位統(tǒng)籌安排用于科研活動的直接支出；2年后未使用完的，按規(guī)定收回。不少科研人員視掛在其名下的科研經(jīng)費為其個人使用經(jīng)費，項目結(jié)題后，項目承擔(dān)單位不敢統(tǒng)籌結(jié)余經(jīng)費，仍歸項目組或科研人員使用，從而產(chǎn)生一些新的問題。一是結(jié)余經(jīng)費體量大，科研人員試圖留存大量結(jié)余經(jīng)費用于其他用途支出，結(jié)題時預(yù)算執(zhí)行率不足，產(chǎn)生大量大額調(diào)賬以應(yīng)付結(jié)題現(xiàn)象；二是結(jié)余經(jīng)費缺少監(jiān)管而濫用，用于非直接經(jīng)費支出或非后續(xù)支出情況問題突出。

有關(guān)部門應(yīng)督促高校、科研院所等項目承擔(dān)單位履行經(jīng)費管理職責(zé)，加強結(jié)余經(jīng)費的統(tǒng)籌管理，除項目經(jīng)費結(jié)題時審計報告允許列明的應(yīng)付未付及后續(xù)支出內(nèi)容外，嚴(yán)禁結(jié)余經(jīng)費由項目組或科研人員安排使用?？萍疾俊⑥r(nóng)業(yè)部和國家基金委等項目主管部門應(yīng)貫徹《若干意見》文件精神，監(jiān)督項目結(jié)余經(jīng)費的使用情況，項目結(jié)題兩年后未使用完的按規(guī)定堅決收回，對違規(guī)使用的結(jié)余經(jīng)費予以追回，并對管理不善的項目承擔(dān)單位和科研人員列入信用名單觀察。為減少大量結(jié)余經(jīng)費的產(chǎn)生，減少經(jīng)費浪費和國家科研資金效益損耗，項目主管部門可建立項目預(yù)算執(zhí)行定期報告制度，按需和執(zhí)行進度撥款，對于預(yù)算執(zhí)行進度較差的項目，停止或暫緩撥款。各項目主管部門應(yīng)建立有效的互聯(lián)互通信息系統(tǒng)，加強項目管理的信息化，通過網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督項目預(yù)算執(zhí)行情況，以減少管理成本和相關(guān)工作量。

7.建立財務(wù)人員的“放管服”管理措施

科研經(jīng)費的“放管服”措施落地離不開高校、科研院所等項目承擔(dān)單位的財務(wù)人員努力，但如何減輕財務(wù)人員壓力和工作量，將更大多時間用于管理，調(diào)動財務(wù)人員思考科研經(jīng)費“放管服”的積極性和創(chuàng)造性，卻從未提到面上。

在防腐高壓態(tài)勢、科研經(jīng)費監(jiān)管趨嚴(yán)情況下，高校、科研院所等項目承擔(dān)單位財務(wù)人員，既要落實“放”，也要做好“服”，還需加強“管”，面對國家、上級、財稅審計等檢查巡視壓力，又要兼顧單位和科研人員的實際科研需求，財務(wù)人員成了不折不扣的“夾心餅”。日益增長的工作壓力，也造成了高校、科研院所等項目承擔(dān)單位財務(wù)人員離職率高。另一方面，近年各大高校、科研院所科研經(jīng)費體量增加迅猛，財務(wù)核算量急劇增加，財務(wù)人員工作量不斷增大，多數(shù)財務(wù)部門職責(zé)仍集中停留在核算會計層面。

建議相關(guān)部門建立起對財務(wù)人員的“放管服”措施，減少無謂、重復(fù)或低效的財務(wù)報表、財務(wù)統(tǒng)計和檢查審計，明確規(guī)定高校、科研院所等項目承擔(dān)單位財務(wù)收支核算體量與財務(wù)人員配備人數(shù)比，建立財務(wù)人員職稱評審和單位晉升通道，也應(yīng)加強對財務(wù)人員的監(jiān)督管理，對造假、失信財務(wù)人員納入信用名單。

參考文獻

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（責(zé)任編輯：王文龍）